Opinia w sprawie pozytywnych i negatywnych skutków rosnących wymagań w zakresie energii i ochrony środowiska dla konkurencyjności przemysłu europejskiego.
Dz.U.UE.C.2008.162.72
Akt nienormatywny(2008/C 162/14)
(Dz.U.UE C z dnia 25 czerwca 2008 r.)
Pismem z 20 września 2007 r. prezydencja słoweńska zwróciła się do Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego o opracowanie opinii rozpoznawczej w sprawie
pozytywnych i negatywnych skutków rosnących wymagań w zakresie energii i ochrony środowiska dla konkurencyjności przemysłu europejskiego.
Sekcja Transportu, Energii, Infrastruktury i Społeczeństwa Informacyjnego, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię 23 stycznia 2008 r. Sprawozdawcą był Gerd WOLF.
Na 442. sesji plenarnej w dniach 13-14 lutego 2008 r. (posiedzenie z 13 lutego 2008 r.) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny przyjął 128 głosami - 1 osoba wstrzymała się od głosu - następującą opinię:
Spis treści
1. Streszczenie i wnioski
2. Punkt wyjścia i uwagi ogólne
3. Uwagi szczegółowe - analiza i wnioski
4. Szczegółowe rozważania i zalecenia
1. Streszczenie i wnioski
1.1 Niniejsza opinia Komitetu poświęcona jest zagadnieniom dotyczącym polityki energetycznej oraz zmian klimatu. Rozpatruje się w niej kwestię, w jakich okolicznościach wystąpią pozytywne lub negatywne skutki dla konkurencyjności UE, jeżeli znacznie zmniejszy się zużycie energii i emisja gazów cieplarnianych. Rozważania te dotyczą przede wszystkim aspektów ekonomicznych.
1.2 W związku z tym, że konkurencyjność, potencjał gospodarczy, miejsca pracy i dobrobyt społeczny obywateli są wzajemnie ze sobą powiązane, poruszona powyżej kwestia ma także istotne znaczenie dla społecznej przyszłości Europy.
1.3 Komitet dochodzi do wniosku, że związane z tym wyzwania niosą także szansę wywołania w Europie fali innowacji i inwestycji, a tym samym wzmocnienia gospodarki i (globalnej) konkurencyjności przemysłu europejskiego. Jeżeli to się uda, przeważą skutki pozytywne, także w odniesieniu do bilansu miejsc pracy i umocnienia europejskiego modelu społecznego.
1.4 Decydującym tego warunkiem jest, aby w zakresie polityki energetycznej, polityki gospodarczej oraz polityki dotyczącej badań podejmować właściwe działania, stosować właściwe zasady oraz unikać nadmiernej regulacji. W przeciwnym przypadku można obawiać się, że przeważą skutki negatywne - zbyt wysokie zużycie zbyt drogiej energii, utrata konkurencyjności gospodarki, przeniesienie produkcji, zagrożenie europejskiego modelu społecznego - mogące prowadzić do kryzysów. Energia po przystępnych cenach to siła życiowa nowoczesnych społeczeństw, ich gospodarki opartej na przemyśle i usługach, ich dorobku społecznego i kulturowego. Dlatego kolejne środki wprowadzane przez państwo nie mogą powodować dodatkowego wzrostu cen energii, przekraczającego poziom konieczny ze względu na ochronę klimatu oraz kurczenie się zasobów.
1.5 Głównym motywem celów i instrumentów w ramach polityki energetycznej i polityki dotyczącej klimatu musi zatem być możliwie największa efektywność pod względem kosztów - tylko wtedy będzie można zminimalizować koszty dla gospodarki oraz obciążenia społeczne dotykające obywateli. Najlepszą miarą takiej efektywności w odniesieniu do przeciwdziałania zmianom klimatu są koszty, jakie trzeba ponieść, aby zapobiec emisji określonej ilości gazów cieplarnianych (np. koszty zapobiegania emisji dwutlenku węgla), a najlepszą miarą w odniesieniu do zużycia energii i do bezpieczeństwa dostaw jest efektywność energetyczna (przy czym w obydwu przypadkach istotna jest sensowna definicja tych pojęć). Dlatego europejskie instrumenty polityki energetycznej i dotyczącej klimatu powinny koncentrować się na gospodarczych środkach służących efektywności energetycznej i na stosowaniu efektywnych pod względem kosztów oraz zrównoważonych technologii energetycznych.
1.6 Głównym motywem działań na szczeblu europejskim powinna być taka polityka energetyczna i dotycząca klimatu, która sprzyja działaniom opartym na współpracy z wykorzystaniem partnerstw sektora publicznego i prywatnego, optymalnie wykorzystującym i łączącym potencjał poszczególnych państw członkowskich związany z ich gospodarką, warunkami geograficznymi oraz posiadanymi zasobami. Na przykład technologie wykorzystania energii ze źródeł odnawialnych powinny być stosowane w Europie tam, gdzie istnieją najlepsze do tego warunki (zwłaszcza klimatyczne) oraz odpowiednie drogi przesyłu, nie zaś tam, gdzie akurat otrzymują one najwyższe dofinansowanie krajowe. Ponadto należy jednak także dążyć do globalnej współpracy w zakresie rozwoju i stosowania technologii energooszczędnych i zmniejszających emisję gazów cieplarnianych.
1.7 Chociaż ochrona klimatu jest kwestią palącą, harmonogram koniecznych zmian w zakresie zaopatrzenia w energię i jej zużycia nie powinien być napięty ponad możliwości adaptacyjne gospodarki i społeczeństwa. Wskaźnikami są np. okresy amortyzacji, czas potrzebny na kształcenie pracowników, etapy rozwoju nowoczesnych technologii oraz zwłaszcza przyjazne dla społeczeństwa środki dostosowawcze, przedsięwzięcia szkoleniowe i inne zmiany społeczne. Istotny wkład muszą tu wnieść badania i rozwój.
1.8 Zgodnie z podejściem oddolnym powinno się umożliwiać i wspierać inicjatywę wszystkich zainteresowanych stron oraz różnorodność, dywersyfikację i elastyczność praktyk technicznych i gospodarczych. Tylko bowiem różnorodność i wzajemna konkurencja różnych podejść, innowacji i praktyk umożliwi wykształcenie odporności na przypadki kryzysów
i wyłonienie najbardziej wydajnych technologii. Dlatego też potrzebna jest zróżnicowana kombinacja źródeł energii, niewy-kluczająca przedwcześnie żadnej potencjalnie użytecznej technologii(1).
1.9 Ustalając cele, wytyczne, regulacje i instrumenty w zakresie polityki energetycznej, należy uwzględniać granice możliwości technicznych oraz koniecznie unikać zbyt daleko posuniętej regulacji, a także dublowania działań powodującego sprzeczności. Dublowanie takie prowadzi do niewłaściwej alokacji zasobów, a tym samym do niepotrzebnego wzrostu kosztów szkodliwego z punktu widzenia dobrobytu i konku rencji. Cele, wytyczne i instrumenty muszą także być określone tak, by można było polegać na nich w dłuższej perspektywie czasowej, jako że na ich podstawie dokonuje się bardzo kosztownych inwestycji i udoskonaleń, które przynoszą korzyści dla gospodarki (a więc także miejsca pracy i dobrobyt) dopiero po odpowiednio długim czasie eksploatacji.
1.10 Tam, gdzie to tylko możliwe, należy przedkładać zachęty rynkowe (np. rozsądnie zdefiniowaną alokację praw do emisji) nad szczegółowe regulacje. Możliwie przystępne koszty energii pozostają nadal warunkiem konkurencyjności przemysłu europejskiego na rynkach światowych, zapewnienia podstawowych usług socjalnych oraz akumulacji kapitału niezbędnego do nowych inwestycji, badań i rozwoju.
1.11 Ponadto niezbędne są znacznie intensywniejsze i szeroko zakrojone badania i rozwój w dziedzinie technologii energetycznych przyjaznych dla środowiska i oszczędzających zasoby, którym musi towarzyszyć kształcenie potrzebnych inżynierów, naukowców i techników. Nowoczesne metody wykorzystania energii ze źródeł odnawialnych, którym jeszcze daleko do efektywności pod względem kosztów, zdecydowanie powinny być rozwijane, nie zaś przedwcześnie wprowadzane na rynek kosztem wysokiego dofinansowania (lub wymuszonych cen zbytu). Dofinansowanie powinno się zamiast tego przeznaczać na zwiększenie badań i rozwoju w zakresie zrównoważonych i zmniejszających emisję CO2 technologii energetycznych - tak długo, aż będą one w stanie samodzielnie utrzymać się na rynku. Dlatego głównym priorytetem wszystkich działań powinien być innowacyjny rozwój oraz efektywne stosowanie energooszczędnych, neutralnych dla klimatu i konkurencyjnych technologii energetycznych.
1.12 Przede wszystkim jednak niezbędne jest wprowadzenie równych reguł gry na całym świecie poprzez wytyczenie globalnych celów w zakresie ochrony klimatu, które będą obowiązywały wszystkich znaczących emitentów. Tylko w ten sposób można będzie zapobiec sytuacji, w której wyższe koszty energii w UE powodować będą niekorzystne zakłócenia światowej konkurencji, poczynając od sukcesywnego przenoszenia energochłonnych gałęzi przemysłu poza jej granice, nie przynosząc żadnej korzyści dla ochrony klimatu (carbon leakage). Komitet popiera wysiłki wszystkich zainteresowanych stron na rzecz realizacji tego celu (np. konferencja na Bali). Do czasu jego osiągnięcia należy unikać nakładania na te gałęzie przemysłu obciążeń, które zakłócałyby konkurencję, bez tych gałęzi bowiem Europa nie może trwale utrzymać konkurencyjności.
2. Punkt wyjścia i uwagi ogólne
2.1 Znaczenie energii. Czynnikami, które w znacznym stopniu przyczyniły się do osiągnięcia naszego obecnego standardu życia były rozwój i intensywne wykorzystywanie zużywających energię technologii przemysłowych, maszyn i środków transportu - energia zdjęła z ludzi brzemię najcięższej pracy fizycznej, zwielokrotniła wydajność, zapewniła ciepło i światło, zrewolucjonizowała rolnictwo pod względem wydajności plonów oraz umożliwiła mobilność i komunikację o niewyobrażalnym wcześniej zasięgu. Energia stała się siłą życiową współczesnych gospodarek społecznych oraz warunkiem zaopatrzenia we wszystkie podstawowe dobra i usługi.
2.2 Problemy. Z większości prognoz wynika, że w związku ze wzrostem liczby ludności na świecie oraz tendencjami rozwojowymi w wielu krajach, światowe zapotrzebowanie na energię do 2060 r. prawdopodobnie podwoi się (lub nawet potroi). Jak wiadomo, stoi to w sprzeczności z dwoma istotnymi zjawiskami, które wymagają działań politycznych na skalę globalną w celu zapobieżenia poważnym konfliktom i kryzysom: wyczerpywaniem się zasobów oraz ochroną środowiska. Nawet jeżeli nadrzędnym problemem dla środowiska jest w tym kontekście przyczynianie się człowieka do zmian klimatu (gazy cieplarniane, zwłaszcza dwutlenek węgla, metan i podtlenek azotu), należy także uwzględnić wpływ wszystkich podejmowanych działań na różnorodność biologiczną, zdrowie oraz na zrównoważoną gospodarkę zasobami i odpadami.
2.3 Rada Europejska. W konkluzjach wiosennego szczytu w 2007 r. Rada Europejska podkreśla przede wszystkim następujące priorytety w zakresie polityki energetycznej:
- zwiększenie bezpieczeństwa dostaw,
- zapewnienie konkurencyjności gospodarek europejskich i dostępności energii po przystępnej cenie,
- promowanie równowagi ekologicznej i przeciwdziałanie zmianom klimatu.
2.3.1 Komitet opracował na ten temat ważne opinie wskazujące kierunek działań (ich wykaz znajduje się w załączniku)(2).
2.4 Wniosek prezydencji słoweńskiej. Pismem ministra gospodarki Słowenii Andreja Vizjaka Komitet został poinformowany, że do priorytetów słoweńskiej prezydencji w Radzie UE w zakresie polityki przemysłowej będzie należało przekształ cenie Europy w gospodarkę o bardzo zracjonalizowanym wykorzystaniu energii i możliwie niskim poziomie emisji gazów cieplarnianych. W tym celu szczególnie ważne jest zachęcanie do innowacyjności oraz do stosowania technologii i produktów przyjaznych środowisku. W przygotowaniu jest plan działań w zakresie zrównoważonej polityki przemysłowej, który zostanie omówiony podczas obrad Rady Europejskiej wiosną 2008 r. W związku z tym Komitet został poproszony o wydanie opinii w sprawie ewentualnych pozytywnych i negatywnych skutków rosnących wymagań w zakresie energii i ochrony środowiska dla konkurencyjności przemysłu europejskiego.
2.5 Konkurencyjność, potencjał gospodarczy i dobrobyt społeczny. W najnowszych publikacjach Komisji Konsultacyjnej ds. Przemian w Przemyśle(3), a także Komitetu(4) (np. "58 concrete measures to ensure the success of the Lisbon strategy" - 58 konkretnych środków w celu pomyślnej realizacji strategii lizbońskiej) podkreśla się ścisły związek między konkurencyjnością, potencjałem gospodarczym oraz przestrzenią dla koniecznych świadczeń społecznych. Dlatego niniejsza opinia skupia się na aspektach gospodarczych(5) mających zastosowanie do problematyki, której dotyczy wniosek.
2.6 Państwa uprzemysłowione. Szczególne zobowiązanie w tym zakresie przypada bez wątpienia wysokorozwiniętym państwom uprzemysłowionym. Z jednej strony bowiem większy jest ich udział w emisji gazów cieplarnianych, z drugiej zaś kraje te są nadal bardziej zaawansowane od innych w rozwoju nowych technologii. Chodzi tu o technologie oszczędzające energię, zwiększające efektywność energetyczną i wykorzystujące nieemisyjne (bądź niskoemisyjne) nośniki energii(6), ale także o pracę nad odpowiednimi procesami i urządzeniami technicznymi. Ważne jest przy tym, by manewrując między koniecznością, myśleniem życzeniowym i gospodarczą rzeczywistością, znaleźć właściwą drogę oraz podążać nią zdecydowanie i z rozwagą.
2.7 Koszty.(7) Korzystanie z bardziej przyjaznych dla klimatu źródeł energii oznacza jednak dla zwykłego konsumenta, a także dla użytkowników przemysłowych większe (przeważnie) koszty(8). Jako przykład można podać energię wiatrową i słoneczną(9) (w samych tylko Niemczech wydatki na dotowane przez konsumentów wykorzystanie energii odnawialnych(10) wyniosły w 2007 r. ok. 4 mld euro) lub elektrownie węglowe z systemem wychwytywania i składowania dwutlenku węgla (CCS), nad którymi trwają obecnie prace. Także pompy ciepła i pojazdy napędzane paliwem, przy spalaniu którego powstają mniejsze ilości dwutlenku węgla lub nie powstaje on w ogóle, wymagają zastosowania bardziej skomplikowanej i droższej techniki.
2.8 Ryzyko. Jeżeli tych znacznych kosztów nie równoważą odpowiednie oszczędności wynikające ze zmniejszenia zużycia zasobów i dopóki podobnych kosztów nie ponoszą konkurencyjne gospodarki państw spoza Europy, skutkiem będzie osłabienie europejskiej konkurencyjności. "Europa chce dawać przykład walki z ociepleniem klimatu, ale nie może akceptować nieuczciwej konkurencji ze strony krajów, które nie nakładają na swoje przedsiębiorstwa żadnych wymogów ekologicznych"(11). Już same koszty pracy (płace, świadczenia społeczne) są w Europie znacznie wyższe niż w krajach o gospodarkach wschodzących, jak np. Chiny czy Indie, przez co same w sobie stanowią czynnik wystawiający konkurencyjność na poważną próbę. Tym bardziej znaczący i niebezpieczny jest każdy dalszy - dotykający tylko jedną stronę - wzrost kosztów produkcji spowodowany przez realizację celów ochrony klimatu.
2.9 Możliwości. W przypadku jednak, gdyby przeważająca większość państw pozaeuropejskich, jak np. Chiny, Indie i USA, podjęła podobne środki na rzecz ochrony klimatu, istniałaby nawet możliwość eksportowania opracowanych w Europie przyjaznych dla środowiska technologii energetycznych, co nie tylko przyniosłoby korzyści gospodarce europejskiej, ale także przyczyniłoby się do zmniejszenia światowego zużycia energii oraz emisji CO2. Historia gospodarcza pokazuje ponadto, że po fazach załamania koniunktury często następowały większa skłonność do inwestycji oraz rozwój i zastosowanie nowych technologii, czemu w dłuższej perspektywie czasowej towarzyszyły wzrost i ożywienie gospodarcze (dotychczas jednak także zwiększone zużycie energii!). Dlatego wszystkie działania wewnątrzeuropejskie powinny skupiać się na innowacyjnym rozwoju oraz efektywnym stosowaniu energooszczędnych, neutralnych dla klimatu i konkurencyjnych technologii energetycznych, na szczeblu międzynarodowym należy natomiast zdecydowanie kontynuować polityczne wysiłki na rzecz odpowiednich porozumień światowych - rezultaty konferencji na Bali pokazują, że przynajmniej negocjacje toczą się dalej (zob. także punkt 2.11).
2.10 Problemy. Jeżeli jednak nie ma to miejsca, pojawiają się poważne problemy. Po pierwsze, te gałęzie przemysłu, w których koszty produkcji w dużym stopniu zależą od kosztów energii oraz od kosztów CO2, przestaną być konkurencyjne na rynku światowym, zaprzestaną produkcji na miejscu, zlikwidują miejsca pracy i przeniosą się do krajów o niższych kosztach energii i kosztach emisji CO2. W niektórych sektorach przemysłu, takich jak przemysł aluminiowy czy cementowy(12), proces ten już się rozpoczął. Komisja jest wprawdzie w pełni świadoma wymienionych problemów dzięki "ocenie oddziaływania"(13), jednak zdaniem Komitetu należy szybko znaleźć dobre rozwiązanie w celu uniknięcia strat w gospodarce. Przede wszystkim, poza faktem przenoszenia istniejącej produkcji, międzynarodowy kapitał nie będzie już inwestowany w nowe zakłady w Europie, ale skieruje się do regionów, w których niższe będą koszty energii i emisji CO2.
2.10.1 Przeniesienie produkcji i źródeł emisji. Takie przenoszenie produkcji oznacza ponadto, że wprawdzie w UE zmniejsza się emisja dwutlenku węgla, jednak w skali światowej do atmosfery dostaje się tyle samo, albo nawet więcej, tej substancji. Jeżeli bowiem produkcja przeniesiona do innego kraju przebiega według technologii tańszych niż te, które w UE znajdują zastosowanie już teraz lub będą stosowane w przyszłości, z reguły do atmosfery uwalnia się nawet więcej gazów cieplarnianych (wyjątkiem jest energia wodna, np. wNorwegii). Do tego dochodzi wzrost emisji CO2 związany z transportem.
2.10.2 Energochłonność gospodarki. W takim przypadku gospodarka europejska straciłaby ważne gałęzie produkcji oraz miejsca pracy, nie przyczyniając się do ochrony klimatu. Jednocześnie jednak UE odniosłaby nawet przejściowy(14) (pozorny) sukces w rywalizacji w zakresie efektywności energetycznej gospodarki, czyli tak zwanej energochłonności (stosunku zużycia energii do produktu krajowego brutto) wynikający z przeniesienia się produkcji o dużym zapotrzebowaniu na energię poza jej granice.
2.10.3 Sektor usług. Sektor usług, który stanowi znaczną część potencjału gospodarczego Europy, może na dłuższą metę prosperować tylko wtedy, gdy przemysł europejski będzie konkurencyjny. W związku z tym nadmiernie wysokie - w skali globalnej - koszty energii dotykają także ten sektor.
2.11 Porozumienia światowe. Wiążące i wyważone światowe porozumienia na rzecz zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych muszą zatem być priorytetowym celem wszystkich międzynarodowych starań podejmowanych w tej dziedzinie, nie tylko z uwagi na samą ochronę klimatu - bowiem widocznych efektów można oczekiwać tylko wówczas, gdy do działań na rzecz ochrony przyłączą się także tacy znaczący emitenci CO2, jak np. Chiny, Indie i USA. Dlatego Komitet z zadowoleniem przyjmuje wysiłki Wspólnoty, państw członkowskich oraz organizacji międzynarodowych, np. G8, ONZ, UNESCO, OECD, IEA i in., których przykładem może być zakończona niedawno konferencja na Bali.
3. Uwagi szczegółowe - analiza i wnioski
3.1 Polityka energetyczna i polityka ochrony klimatu. Skuteczna polityka dotycząca energii i przeciwdziałania zmianom klimatu musi dbać o znaczne obniżenie zużycia energii oraz emisji gazów cieplarnianych oraz przygotowywać na konieczne zmiany społeczeństwo i potencjalnie zaangażowane podmioty (np. architektów, inwestorów, przedsiębiorców, nauczycieli, uczniów, obywateli, konsumentów itd., jako że zagadnienie to dotyczy wszystkich - od początku łańcucha do jego końca). Jednocześnie jednak musi tak kształtować proces zmian, aby nie doszło do ograniczenia międzynarodowej konkurencyjności gospodarki europejskiej, a cele wymienione w punkcie 2.3 pozostały w równowadze. Wynikają z tego zarówno wyzwania, jak i szanse.
3.2 Wyzwanie. Zarówno tendencje w światowym zapotrzebowaniu na energię, jak i europejska polityka energetyczna i klimatyczna ostatnich lat doprowadziły do znacznego wzrostu cen energii i produktów pochodnych. Aby móc w jednakowym stopniu realizować cele wymienione w punkcie 2.3 oraz wypracować kapitał niezbędny dla przyszłych inwestycji w innowacyjne technologie, europejska gospodarka powinna móc zaopatrywać się w energię po możliwie przystępnej cenie - mimo rosnącego światowego zapotrzebowania i przy zagwarantowaniu niezbędnej ochrony klimatu. Dlatego dodatkowe środki wprowadzane przez państwo nie mogą prowadzić do wzrostu cen energii przekraczającego poziom konieczny ze względu na ochronę klimatu oraz kurczenie się zasobów.
Mogą przy tym wystąpić konflikty interesów pomiędzy dostawcami energii a jej konsumentami, jeśli chodzi o poszczególne konieczne działania oraz ich skutki.
3.3 Zachęty i handel emisjami. Aby w ramach cyklów inwestycyjnych wprowadzać energooszczędne technologie, nawet przy ewentualnie wyższych kosztach takich inwestycji, potrzebne są wystarczająco skuteczne bodźce rynkowe. Jeżeli inwestycji takich brak, mimo ich opłacalności, należy zbadać i zlikwidować istniejące przeszkody. Inwestycje w efektywność energetyczną (zob. także punkt 4.1) prowadzą bowiem w przeważającej większości przypadków do najniższych kosztów zapobiegania emisji CO2. Zasadniczo takim instrumentem rynkowym mógłby być handel emisjami. W tym celu konieczna jest jednak wyraźna poprawa sposobu, w jaki jest on obecnie realizowany (patrz także punkt 4.3), tak aby umożliwić zmniejszenie emisji określonej ilości CO2 wiążącej się z najniższymi kosztami. Dublowanie go przez unijne instrumenty wsparcia, a także chybione zachęty przy udzielaniu certyfikatów, zwłaszcza brak korelacji między ich przydziałem a faktyczną produkcją (przez co handel emisjami staje się także premią za zaprzestanie produkcji!) powodują powstawanie tzw "windfall profits", które doprowadziły do niepotrzebnego wzrostu cen energii elektrycznej o skutkach idących w miliardy. Rozwiązanie proponowane przez Komisję, czyli objęcie całości praw do emisji obrotem aukcyjnym, raczej doprowadzi do dalszego wzrostu cen.
3.4 Realne szanse. Jeżeli uda się skoncentrować liczne planowane w okresie najbliższych 15-25 lat inwestycje i rein-westycje na wdrażanie efektywnych pod względem kosztów, energooszczędnych i niskoemisyjnych technologii, ochrona klimatu może mieć pozytywny wpływ na konkurencyjność przemysłu europejskiego, a tym samym stanowić - mimo wyższych cen energii - szansę na wzrost ogólnego dobrobytu.
3.5 Warunki i zalecenia. Z tego względu poniżej omówione zostaną niektóre warunki niezbędne do wykorzystania tych szans, a także przedstawione zostaną odpowiednie zalecenia. Decydującym warunkiem jest, aby w zakresie polityki energetycznej, polityki gospodarczej oraz polityki dotyczącej badań podejmować właściwe działania, stosować właściwe zasady oraz unikać nadmiernej regulacji. Instrumenty polityczne muszą wspierać i umożliwiać rozwiązania najbardziej efektywne pod względem kosztów, a cele ilościowe muszą uwzględniać taki harmonogram zmian, aby nie wykroczyły one poza granice tego, co jest w stanie znieść zdrowa gospodarka. Kluczowe wskaźniki takiego harmonogramu to np. okresy amortyzacji, czas potrzebny na kształcenie pracowników, etapy rozwoju nowoczesnych technologii oraz zwłaszcza przyjazne dla społeczeństwa środki dostosowawcze, przedsięwzięcia szkoleniowe i inne zmiany społeczne. Istotny wkład muszą tu wnieść badania i rozwój.
3.6 Szerokie podejście - różnorodność, dywersyfikacja, elastyczność i wzajemność. Zgodnie z podejściem oddolnym powinno się umożliwiać i wspierać inicjatywę wszystkich zainteresowanych stron oraz różnorodność, dywersyfikację i elastyczność praktyk technicznych i gospodarczych, nie faworyzując przy tym poszczególnych dziedzin. Tylko bowiem szerokie podejście i wzajemna konkurencja różnych opcji, innowacji i praktyk umożliwi wykształcenie odporności na przypadki kryzysów oraz wyłonienie najbardziej wydajnych metod, technologii i ich kombinacji. Dlatego też potrzebna jest zróżnicowana kombinacja źródeł energii, niewykluczająca przedwcześnie żadnej potencjalnie użytecznej technologii(15). Dla bezpieczeństwa zaopatrzenia w energię korzystne będzie stworzenie odpowiednich powiązań między producentami, dostawcami i odbiorcami na całej długości łańcucha dostaw - od odwiertu po klienta. Potrzebne są do tego stosunki gospodarcze oparte na wzajemności, tzn. bezpieczne warunki inwestowania w UE dla kapitału zagranicznego i odwrotnie - bezpieczne warunki dla inwestycji z UE w krajach będących dostawcami energii.
3.7 Działania polityczne na szczeblu europejskim i współpraca w skali światowej. Europejska polityka energetyczna i dotycząca klimatu powinna sprzyjać działaniom opartym na współpracy z wykorzystaniem partnerstw sektora publicznego i prywatnego, optymalnie wykorzystującym i łączącym potencjał poszczególnych państw członkowskich związany z ich gospodarką, warunkami geograficznymi oraz posiadanymi zasobami. Na przykład technologie wykorzystania energii ze źródeł odnawialnych powinny być stosowane w Europie tam, gdzie istnieją najlepsze do tego warunki (zwłaszcza klimatyczne) oraz odpowiednie drogi przesyłu, nie zaś tam, gdzie akurat otrzymują one najwyższe dofinansowanie krajowe. Ponadto należy także jednak dążyć do globalnej współpracy w zakresie rozwoju i stosowania technologii energooszczędnych i zmniejszających emisję gazów cieplarnianych.
3.8 Sprzeczne(16) i dublujące się cele ilościowe. Możliwie największa efektywność pod względem kosztów pozwala zminimalizować koszty gospodarcze oraz społeczne obciążenia dotykające obywateli.
Dublowanie celów energetycznych i klimatycznych prowadzi do przeregulowania systemu i do nieekonomicznych rozwiązań, dlatego powinno się go unikać. Można to zilustrować następującym przykładem:
- Realizacja nadrzędnego celu UE w dziedzinie ochrony klimatu, którym (zgodnie z decyzją Rady z marca 2007 r.) jest zmniejszenie w okresie 1990-2020 emisji CO2 o 20 %, pociągnie za sobą spadek PKB(17) o 480 mld (ocena Komisji Europejskiej z 23.1.2008 r.) lub nawet 560 mld (GWS/ Prognoz(18)) euro w okresie 2013-2020. Spadek ten trzeba zaakceptować i w związku z tym powinien on stanowić podstawową wytyczną dla dalszego działania.
- Wyznaczenie dodatkowego, ambitnego celu, tzn. zwiększenia udziału energii ze źródeł odnawialnych do 20 % zwiększy jednak te koszty jeszcze bardziej, gdyż koszty zapobiegania emisji CO2 w przypadku energii odnawialnych są znacznie wyższe niż koszty innych środków zmniejszających tę emisję.
- Dalsze komplikacje i niekorzystne zjawiska występują, gdy oprócz tego ustali się jeszcze ściśle określoną liczbowo wartość docelową (20 %) efektywności energetycznej gospodarki (patrz punkt 2.10.2). Tę bowiem najłatwiej osiągnąć poprzez przenoszenie produkcji za granicę bądź (na podstawie definicji efektywności energetycznej) poprzez zmianę koszyka energetycznego z kombinacji energii jądrowej i węglowej na (wyraźnie droższą) energię z gazu i surowców odnawialnych(19). Opisane niepożądane efekty uboczne pokazują, że efektywność energetyczna sama w sobie nie powinna być celem, ale środkiem - aczkolwiek bardzo ważnym - umożliwiającym trwałe osiągnięcie trzech podstawowych celów wymienionych w punkcie 2.3.
Dlatego Komitet zaleca, aby wszystkie cele i wytyczne w zakresie ochrony klimatu najpierw starannie i obiektywnie ocenić pod względem ich wpływu na PKB, aby osiągając konieczną redukcję emisji gazów cieplarnianych i jednocześnie zapewnić konkurencyjność przemysłu europejskiego oraz optymalna alokację zasobów.
3.8.1 Badania. Badania pozwalają oczekiwać(20), że:
- cel zmniejszenia emisji CO2 w UE o nieco mniej niż 20 %(21) jest realistyczny pod względem ekonomicznym, jeżeli politykom i społeczeństwu uda się konsekwentnie wdrażać działania najmniej kosztowne (analiza bottom-up McKinsey, w której dokładnie określono konieczne i możliwe działania); istnieją wprawdzie także badania, według których ekonomicznie efektywne są także wyższe wartości docelowe, są to jednak analizy top-down, nie ukazujące sposobów realizacji w praktyce;
- jednak koszty zmniejszenia emisji CO2 o każdy dalszy punkt procentowy rosną coraz gwałtowniej (skumulowana strata PKB w wysokości 480-560 mld euro, patrz punkt 3.8), dlatego też cel zmniejszenia emisji o 20 % wymaga już kosztownej zmiany kombinacji źródeł energii, tzn. zastąpienia węgla gazem ziemnym i źródłami odnawialnymi;
- przyjęcie dodatkowo celu zwiększenia udziału energii odnawialnych do 20 % będzie kosztowało jeszcze wiele miliardów euro, ponieważ cel ten dałoby się osiągnąć tylko przy dofinansowanym na ogromną skalę zastosowaniu technologii nieefektywnych pod względem kosztów (przynajmniej na obecnym etapie rozwoju).
3.8.2 Równowaga celów wymienionych w punkcie 2.3. Mając na uwadze konieczność wyważenia trzech celów polityki energetycznej i dotyczącej ochrony środowiska wymienionych w punkcie 2.3, instrumenty polityczne powinny być tak ukierunkowane, aby stosując atrakcyjne ekonomicznie działania zmniejszające emisję CO2, rzeczywiście uzyskać efekty możliwe do osiągnięcia bez szkody dla gospodarki. Jeżeli jednak dodatkowo wymaga się kosztownej (jako że przedwczesnej z punktu widzenia poziomu rozwoju technicznego) przebudowy kombinacji źródeł energii, zakładając zbyt wysoki udział energii odnawialnych, a oprócz tego jeszcze wyznacza nadmiernie szczegółowy cel efektywności energetycznej gospodarki, prowadzi to z jednej strony do niewłaściwej alokacji zasobów(22), z drugiej zaś rośnie niebezpieczeństwo, że zapotrzebowania na szczególnie skuteczne technologie przyjazne środowisku nie uda się już pokryć z produkcji europejskiej. Badanie zlecone przez Komisję Europejską(23) wykazało, że już cena CO2 na poziomie 20-25 EUR/t ma wyraźny wpływ na konkurencyjność wielu gałęzi przemysłu.
3.9 Badania i rozwój oraz kształcenie
3.9.1 Intensyfikacja badań i rozwoju na wszystkich etapach łańcucha energetycznego to podstawa koniecznego postępu technologicznego zmierzającego do odkrywania nowych rozwiązań, zmniejszania kosztów i zwiększania efektywności we wszystkich dziedzinach związanych z energią: od eksploatacji surowców, przez przetwarzanie i magazynowanie energii, aż po wykorzystanie jej przez końcowych odbiorców - gospodarkę, transport, gospodarstwa domowe. Jak Komitet już kilkakrotnie zwracał uwagę, należy w tym celu znacznie zwiększyć środki na badania i rozwój. Powinny one także skorzystać na zmniejszeniu rozległego dotowania tych technologii, którym daleko jeszcze do samodzielnego utrzymania się na rynku.
3.9.2 Należałoby przy tym skierować pomoc ze strony państwa na jakże ważne badania podstawowe (kataliza, biotechnologia biała i zielona, badania materiałowe, fuzja jądrowa, rozpad aktynowców itp.), natomiast badania dotyczące zastosowań powinny być finansowane przede wszystkim przez gospodarkę (także MŚP). Ponadto niezbędne jest intensywne kształcenie potrzebnych kadr na wszystkich szczeblach - od techników po inżynierów i naukowców - a także szkolenie wszystkich podmiotów pośrednio związanych z energią, także jako jej konsumentów.
4. Szczegółowe rozważania i zalecenia
4.1 Efektywność energetyczna - opcja "no regref
- Efektywność energetyczna zwiększa bezpieczeństwo zaopatrzenia w energię, zmniejsza niekorzystny wpływ na środowisko i stabilizuje ceny energii.
- Przez jej zwiększenie można do roku 2030 zaoszczędzić ok. 6 Gt (miliardów ton) dwutlenku węgla, przy ujemnych kosztach(24).
- Efektywność energetyczna jest decydującym czynnikiem umożliwiającym włączenie państw spoza Europy w światowe porozumienie na rzecz ochrony klimatu.
- W celu jej optymalizacji należy wyeliminować konflikty celów natury prawnej: prawo najmu, wskaźniki recyklingu.
- Punktem wyjścia przy obliczaniu efektywności energetycznej danego państwa musi być konsumpcja dóbr przez ich odbiorców końcowych, a nie tylko stosunek zużycia energii do PKB.
- W przypadku produktów zasilanych energią należy w razie wystąpienia konfliktu celów skupić się głównie na fazie użytkowania.
- Efektywność energetyczną należy wspierać przede wszystkim w tych dziedzinach, w których potencjalne oszczędności mogą być bardzo wysokie: przede wszystkim w budownictwie oraz w produkcji energii elektrycznej.
- O opłacalności efektywności energetycznej decydują cykle inwestycyjne i okres amortyzacji.
- Muszą one odgrywać decydującą rolę także w przypadku energii ze źródeł odnawialnych (więcej na ten temat w rozdziale o tych energiach).
- Na zakłady przemysłowe, które spełniają założenia efektywności energetycznej, nie należy nakładać żadnych dodatkowych obciążeń finansowych wynikających z instrumentów politycznych, takich jak handel emisjami (np. licytacja przydziałów).
- Należy badać poszczególne gałęzie przemysłu pod kątem ich globalnego potencjału zwiększania efektywności energetycznej(25).
4.2 Energia ze źródeł odnawialnych
4.2.1 Produkcja energii ze źródeł odnawialnych przyczynia się do trwałego zaopatrzenia w energię (większe bezpieczeństwo dostaw, produkcja prawie neutralna z punktu widzenia emisji CO2 lub całkowicie od niej wolna). Docelowo powinna ona obywać się bez dofinansowania, czyli znacznie zwiększyć wydajność.
4.2.2 Dlatego też w dalszym wspieraniu i rozwoju energii ze źródeł odnawialnych powinno się - kierując się przede wszystkim celem zwiększenia ekonomicznej efektywności dofinansowania - uwzględnić następujące aspekty:
- Dofinansowanie powinno mieć na celu przede wszystkim optymalną efektywność ekonomiczną.
- Rozwój rynków wiodących powinno się wspierać przede wszystkim poprzez tworzenie odpowiednich warunków ramowych. Nie powinien on odbywać się kosztem istniejących, sprawdzonych gałęzi przemysłu, ale w zgodzie z nimi.
- Instrumenty wsparcia powinny uprzywilejowywać najlepsze lokalizacje w UE. Wykorzystanie biomasy do celów energetycznych powinno się odbywać tam, gdzie została ona wyprodukowana (koszty transportu).
- Technologie w zakresie energii ze źródeł odnawialnych, którym jeszcze daleko do efektywności ekonomicznej, powinno się najpierw rozwijać przy wsparciu instrumentami z zakresu badań i rozwoju, zamiast przez przedwczesne wprowadzanie ich do powszechnego zastosowania, co wymaga bardzo kosztownego dofinansowania.
- Trzeba sensownie koordynować zwiększanie efektywności energetycznej i wspieranie energii ze źródeł odnawialnych: najpierw działania w kierunku efektywności energetycznej, potem zaś wspieranie energii ze źródeł odnawialnych. Przykład: planowana dyrektywa w sprawie wykorzystania energii odnawialnych do ogrzewania powinna przewidywać wspieranie stosowania energii ze źródeł odnawialnych do ogrzewania tylko takich budynków, które uprzednio zostały zmodernizowane pod kątem zmniejszenia zapotrzebowania na energię.
4.3 Dalsze propozycje działań
- Zanim wyznaczy się cele na przyszłość, powinno się przeanalizować techniczne możliwości ich realizacji oraz skutki gospodarcze i społeczne. Ich ustalenie powinno następnie dokonać się na podstawie uzgodnień na szczeblu europejskim, a najlepiej światowym.
- Instrumenty polityczne powinny wywoływać pożądane skutki regulujące (np. zachęta do inwestowania w działania efektywne ekonomicznie, rozwój nowych rynków), ale zapobiegały skutkom niepożądanym (przenoszenie inwestycji, wysokie koszty obciążające podmioty gospodarcze i konsumentów).
- Instrumenty polityczne powinny być bardziej konsekwentnie niż dotąd nakierowane na efektywność w zakresie klimatu, energii i kapitału oraz określać tę efektywność w kwantyfikowalnych wartościach. Najlepszą miarą są koszty zapobiegania emisji CO2.
- Unia Europejska powinna uporządkować przeregulowaną kombinację instrumentów (handel emisjami, wspieranie energii ze źródeł odnawialnych, opodatkowanie energii, regulacje prawne składające się z najróżniejszych dyrektyw szczegółowych). Trzeba przy tym także wyeliminować konflikty celów - działania gospodarcze powinny otrzymać pierwszeństwo przed niegospodarczymi (zasadniczo: efektywność energetyczna przed dalszym rozwojem energii ze źródeł odnawialnych).
- Powinno się zmodyfikować handel emisjami, mając na celu promowanie efektywności energetycznej i zapobieganie zaniechaniu produkcji. Aby przedsiębiorstwa dysponowały kapitałem potrzebnym do inwestowania w efektywność energetyczną, certyfikaty nie powinny być rozdzielane przez sprzedaż na licytacji, ale przyznawane na podstawie wyznaczonych standardów efektywności energetycznej oraz powiązane z faktyczną wielkością produkcji. Pod względem pożądanych efektów regulacyjnych (wzrost efektywności energetycznej) handel emisjami będzie wtedy narzędziem działającym równie intensywnie jak w przypadku rozdzielania przydziałów wyłącznie przez licytację, nie spowoduje jednak niekorzystnych skutków (takich jak utrwalenie niepotrzebnego wzrostu cen energii elektrycznej - windfall profits - oraz obciążenie energochłonnych gałęzi przemysłu. Powinno się unikać dublowania przez unijne instrumenty wsparcia, a także chybionych zachęt przy udzielaniu certyfikatów, za to uwzględniać korelację między ich przydziałem a faktyczną produkcją (aby handel emisjami nie stał się premią za zaprzestanie produkcji!). Obrót aukcyjny prawami do emisji spowodowałby w niektórych branżach wzrost bezpośrednich kosztów produkcji o ponad 10 %, co hamowałoby pożądany wzrost wynagrodzeń.
- Wspieranie energii ze źródeł odnawialnych powinno się skoordynować w skali całej UE, aby elektrownie wiatrowe i ogniwa fotowoltaiczne wykorzystywane były w najlepszych lokalizacjach na terenie Europy. Udzielając rozległego wsparcia dla wykorzystania surowców odnawialnych do produkcji ciepła, energii elektrycznej oraz paliw, nie powinno się kierować potrzebami regionalnymi, ale najlepszymi w danym przypadku warunkami klimatycznymi (oraz technicznymi możliwościami przesyłu).
- Na energię jako czynnik produkcji nie powinny niekorzystnie wpływać dodatkowe koszty związane z energią i klimatem (oprócz tych, które powstają u dostawcy energii oraz tych, które determinują cenę zbytu energii w danym przypadku) spowodowane działaniami państwa (handel emisjami, wspieranie energii ze źródeł odnawialnych, wpieranie kongeneracji, opodatkowanie energii itp.), aby nie osłabić w ten sposób konkurencyjności na rynku światowym i zapobiec przenoszeniu produkcji. Tylko zdrowe ekonomicznie przedsiębiorstwa są w stanie działać w kierunku poprawy efektywności, rozwijać nowe technologie oraz wypracowywać niezbędny do tego kapitał.
- W porozumieniach światowych główny nacisk należy położyć na cele wyrażone w wartościach względnych (efektywność energetyczną, emisje gazów cieplarnianych w stosunku do PKB), aby zachęcić do udziału kraje o dużym potencjale wzrostu (a tym samym także o dużym wzroście emisji gazów cieplarnianych). Trzeba przede wszystkim tworzyć zachęty w zakresie transferu technologii (taki cel stawia sobie np. forum AP 6(26) gromadzące sześć państw obszaru Azji i Pacyfiku), aby wydajne technologie szybko docierały w regiony, które mają najwięcej do nadrobienia w tej dziedzinie.
Bruksela, 13 lutego 2008 r.
| Przewodniczący | |
| Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego | |
| Dimitris DIMITRIADIS |
______
(1) Bez uszczerbku dla decyzji poszczególnych państw członkowskich w sprawie energii jądrowej.
(2) W załączniku znajduje się wykaz opinii Komitetu w sprawach związanych z tymi zagadnieniami z ostatnich czterech lat.
(3) Opinia Komisji Konsultacyjnej ds. Przemian w Przemyśle w sprawie wpływu regulacji europejskich dotyczących ochrony środowiska na przemiany w przemyśle (opinia z inicjatywy własnej, CESE 696/2007), sprawozdawcy: Antonello PEZZINI i Maciej NOWICKI
(4) CESE-2007-09, przedmowa: Mario Sepi
(5) Niektóre aspekty społeczne istotne także z punktu widzenia niniejszej opinii będą poruszone w mającej powstać opinii z inicjatywy własnej w sprawie społecznych konsekwencji przemian w sprzężonych branżach transportu i energetyki.
(6) Jednak także i tutaj rzeczywistość koryguje nadzieje, tak jak to miało niedawno miejsce w przypadku biopaliw zob. TEN/286.
(7) Zob. dokonana przez Komisję Europejską ocena kosztów pakietu klimatycznego UE z 23 stycznia 2008 r: 0,45 % PKB, czyli 60 mld EUR rocznie, czyli ok. 3 EUR tygodniowo na 1 mieszkańca (ponad 600 EUR rocznie na rodzinę składającą się z 4 osób).
(8) Wyjątkiemjestenergiawodnaijądrowa.
(9) Techniki jej magazynowania, koniecznego przy wyższej podaży, byłyby źródłem dalszego drastycznego wzrostu kosztów.
(10) Oraz na utworzone w związku z tym miejsca pracy.\
(11) Z przemówienia prezydenta Sarkozyego w Parlamencie Europejskim w Strasburgu, 13 listopada 2007 r.
(12) Zob.CCMI/040 "Zmiany w europejskim przemyśle cementowym".
(13) "Commission eyes end to free pollution credit", EurActiv, 10.01.2008, http://www.euractiv.com/en/climate-change/commission-eyes-free- pollution-credits/article-169434
(14) Dopóki jeszcze nie widać oznak ogólnej recesji.
(15) Bez uszczerbku dla decyzji poszczególnych państw członkowskich w sprawie energii jądrowej.
(16) Szczególnie efektywnym środkiem zmniejszenia emisji CO2 mogłaby być technologia wychwytywania i składowania dwutlenku węgla (CCS), nad którą trwają obecnie prace. Jednak w przypadku stosowania tej technologii efektywność energetyczna jest niższa niż w elektrowniach bez systemu CCS. Dlatego występuje tu wyraźna sprzeczność pomiędzy zapobieganiem emisji CO2 a efektywnością energetyczną. Biorąc pod uwagę wciąż jeszcze duże zasoby węgla, można by przejściowo zaakceptować ów spadek efektywności energetycznej. Nie można wtedy jednak dodatkowo promować efektywności energetycznej jako celu ilościowego.
(17) Przemówienie przewodniczącego Komisji Europejskiej José Manuela Barroso z 23 stycznia 2008 r.
(18) Badanie GWS/Prognoz z października 2007 r. na zlecenie niemiec kiego ministerstwa gospodarki
(22) Widać to już było w przypadku dotychczasowych krótkoterminowych działań politycznych,które polegały na określaniu w planach pięcioletnich wielkości udziału energii ze źródeł odnawialnych oraz alokacji CO2.(często na szczeblu narodowym).
(23) "EU ETS Review. Report on International Competitiveness", Komisja Europejska/McKinsey/Ecofys, grudzień 2006
(24) McKinsey, krzywa kosztów
(25) Zgodnie z podejściem IEA.
(26) Partnerstwo Azja - Pacyfik w zakresie czystego rozwoju i klimatu (Asia-Pacific Partnership on Clean Development and Climate) to nowe forum na rzecz przyspieszenia rozwoju i zastosowania ekologicznych technologii energetycznych. Uczestniczą w nim Australia, Kanada, Chiny, Indie, Japonia, Korea, USA. Powstało ono z myślą o osiągnięciu wspólnie z podmiotami gospodarczymi celów w zakresie energii i ochrony klimatu, przyczyniając się jednocześnie do zrównoważonego rozwoju gospodarczego i walki z ubóstwem. Główny nacisk kładzie się na inwestycje, handel i transfer technologii.