Opinia w sprawie: "Plan działania z Hyogo na lata po 2015 r.: zarządzanie ryzykiem w celu budowania odporności".
Dz.U.UE.C.2014.451.152
Akt nienormatywnyOpinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie: "Plan działania z Hyogo na lata po 2015 r.: zarządzanie ryzykiem w celu budowania odporności"
(2014/C 451/25)
(Dz.U.UE C z dnia 16 grudnia 2014 r.)
Sprawozdawca: Giuseppe IULIANO
Dnia 8 kwietnia 2014 r. Komisja, działając na podstawie art. 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, postanowiła zasięgnąć opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie
komunikatu Komisji Europejskiej "Plan działania z Hyogo na lata po 2015 r.: zarządzanie ryzykiem w celu budowania odporności"
COM(2014) 216 final.
Sekcja Stosunków Zewnętrznych, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię 12 czerwca 2014 r.
Na 500. sesji plenarnej w dniach 9-10 lipca 2014 r. (posiedzenie z 10 lipca) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny stosunkiem głosów 103 do 1 - 1 osoba wstrzymała się od głosu - przyjął następującą opinię:
1. Wnioski i zalecenia
1.1 EKES uznaje za bardzo istotne i konieczne stanowisko UE w sprawie zmniejszania ryzyka związanego z klęskami żywiołowymi w odniesieniu do zaplanowanego na 2015 r. przeglądu planu działania z Hyogo. Stanowisko to jest jeszcze ważniejsze, jeżeli uwzględni się, że zbiega się ono z innymi projektami na okres po 2015 r. w takich dziedzinach jak rozwój i zmiana klimatu.
1.2 EKES wzywa państwa członkowskie, by dostarczyły Komisji zdezagregowane dane dotyczące zagrożeń i katastrof występujących na ich terytorium, co przyczyni się do bardziej szczegółowego i precyzyjnego opisu sytuacji w tej dziedzinie.
1.3 EKES jest przekonany, że należy skoncentrować się na czynnikach ryzyka i przyczynach leżących u źródeł klęsk żywiołowych. Czynnikami ryzyka są m.in. nieplanowana urbanizacja, niepewność źródeł utrzymania na obszarach wiejskich i erozja ekosystemów.
1.4 Znaczna część ofiar śmiertelnych i strat w gospodarce spowodowanych przez klęski żywiołowe w wielu przypadkach wywołana jest mniejszymi lecz bardzo częstymi klęskami. Zdaniem EKES-u w planie działania z Hyogo na lata po 2015 r. należy położyć większy nacisk na to dodatkowe ryzyko, a ponadto zwiększać odporność społeczności dotkniętych tymi klęskami żywiołowymi.
1.5 Komitet uważa, że należy dogłębniej przeanalizować gospodarcze i społeczne skutki klęsk żywiołowych oraz zwrócić większą uwagę na takie aspekty, jak wydajna infrastruktura.
1.6 EKES uważa, że plan działania z Hyogo na lata po 2015 r. musi dążyć do poczynienia postępów w podejściu uwzględniającym równoczesne wystąpienie wielu zagrożeń, biorąc również pod uwagę w większym niż dotychczas stopniu katastrofy spowodowane przez człowieka.
1.7 Należy zarządzać ryzykiem w oparciu o prawa człowieka, koncentrować się na potrzebach i prawach grup znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji, a także podkreślać i uwzględniać kwestie płci.
1.8 EKES zaleca wspieranie tych koncepcji zarządzania ryzykiem, w których uwzględnia się lokalne organizacje społeczeństwa obywatelskiego i społeczności zwykle wykluczone. Należy bardziej zdecydowanie włączyć w ten proces zarządzanie ryzykiem na poziomie lokalnym.
1.9 W dziedzinie zmniejszania ryzyka związanego z klęskami żywiołowymi należy również uwzględnić rolę organizacji społeczeństwa obywatelskiego, zarówno na poziomie lokalnym, jak i międzynarodowym.
1.10 Przedsiębiorstwa i sektor prywatny powinny odegrać istotną rolę we włączaniu zmniejszania ryzyka związanego z klęskami żywiołowymi w cały cykl produkcji, wnosząc swój potencjał innowacyjny.
1.11 W nowym planie działania z Hyogo na lata po 2015 r. należy położyć nacisk - przy jednoczesnym zachowaniu jego dobrowolnego charakteru - na systemy odpowiedzialności i przejrzystości poprzez szereg wskaźników uznanych na poziomie międzynarodowym. Wskaźniki te powinny wykraczać poza kwestie czysto techniczne i obejmować aspekty o charakterze społecznym.
1.12 EKES pozytywnie ocenia mechanizmy wzajemnej analizy zainicjowane przez różne państwa członkowskie, lecz uważa, że należy również poczynić postępy w perspektywie średniookresowej w zakresie bardziej rygorystycznych systemów odpowiedzialności.
1.13 Jeśli chodzi o finansowanie, Komitet uważa, że należy wskazać zalecany minimalny procent finansowania działań mających na celu zmniejszanie ryzyka związanego z klęskami żywiołowymi w ramach unijnej polityki w zakresie pomocy humanitarnej i rozwoju UE.
2. Uzasadnienie
2.1 Przyjęcie w 2005 r. planu działania z Hyogo "Budowanie odporności krajów i społeczności na klęski żywiołowe" było ważnym osiągnięciem w ramach podejścia do zmniejszania ryzyka związanego z klęskami żywiołowymi. Przyjęcie tego planu przez 168 państw ilustruje zmianę sposobu, w jaki wspólnota międzynarodowa postrzega coraz bardziej niepokojącą sytuację.
2.2 Po przyjęciu planu działania z Hyogo UE włączyła elementy zmniejszania ryzyka związanego z klęskami żywiołowymi i zarządzania ryzykiem do wielu obszarów polityki wspólnotowej, zarówno z punktu widzenia spraw wewnętrznych, jak i współpracy na rzecz rozwoju czy pomocy humanitarnej. Uzyskane w ten sposób postępy, choć niejednolite, są znaczące.
2.3 Przegląd planu działania z Hyogo zaplanowany na 2015 r. jest zatem nie tylko okazją dla UE do przeglądu polityki w tej dziedzinie i dostosowania jej do nowych realiów międzynarodowych, ale także stanowi wkład do międzynarodowej dyskusji na temat ryzyka związanego z klęskami żywiołowymi oraz sposobów radzenia sobie z nimi.
2.4 EKES z zainteresowaniem przyjmuje komunikat Komisji Europejskiej w sprawie "Plan działania z Hyogo na lata po 2015 r.: zarządzanie ryzykiem w celu budowania odporności" i uważa, że pojawia się on w odpowiedniej chwili. EKES pragnie wnieść wkład w tę debatę, przedstawiając propozycje społeczeństwa obywatelskiego, które reprezentuje.
2.5 Od czasu przyjęcia planu działania z Hyogo w 2005 r., potwierdziła się niepokojąca tendencja polegająca na zwiększaniu się na całym świecie zagrożenia klęskami żywiołowymi. Zmusiło to państwa, organizacje międzynarodowe, organizacje społeczeństwa obywatelskiego i ogół społeczności do zmiany stanowiska w sprawie zmniejszania ryzyka związanego z klęskami żywiołowymi.
2.6 Wszystkie dostępne obecnie dane pokazują pogłębianie się sytuacji kryzysowych, zwłaszcza tych związanych z zagrożeniami hydrometeorologicznymi, a wynikających ze zmiany klimatu, ale również innych, związanych z przyspieszoną urbanizacją, nieodpowiednim planowaniem przestrzennym oraz nieodpowiednim użytkowaniem gruntów i zasobów naturalnych, jak również większe narażenie na te zagrożenia.
2.7 Skutki klęsk żywiołowych różnią się oczywiście między regionami i krajami, a liczba ofiar śmiertelnych oraz finansowa wartość strat zależą od poziomu rozwoju danego obszaru. Żaden kraj czy region na świecie nie jest jednak wolny od zagrożenia, a dane z ostatnich dziesięcioleci wskazują na wysoki wpływ klęsk żywiołowych na kraje rozwinięte, w tym także w obrębie samej Unii Europejskiej.
2.8 Jako że w 2015 r. przeredagowane zostaną także cele zrównoważonego rozwoju, a w dyskusjach na temat zmiany klimatu odnotowano pewne postępy, należy dołożyć wszelkich starań w celu osiągnięcia większej spójności zróżnicowanych dotychczas stanowisk dotyczących tych dziedzin. EKES również chciałby się odnieść do tych stanowisk.
3. Nowe wizje kontekstu klęsk żywiołowych i ich rodzajów
3.1 Komunikat Komisji, a w szczególności dołączone do niego dwa załączniki 1 , zawierają wyczerpującą analizę zagrożeń i ryzyka w skali światowej, a w szczególności na poziomie UE. Obejmują również bardzo precyzyjny opis europejskich strategii politycznych, zawierających elementy zmniejszania ryzyka związanego z klęskami żywiołowymi. EKES z dużym zadowoleniem przyjmuje starania Komisji na rzecz wiarygodnych i uzasadnionych technicznie danych, na podstawie których można by uzyskać globalną wizję klęsk żywiołowych na terytorium UE i strategii politycznych mających im przeciwdziałać.
3.2 EKES ubolewa jednak nad faktem, że w ogólnej wizji klęsk żywiołowych w UE dostępne są dane jedynie z szesnastu państw członkowskich i Norwegii. Komitet wzywa pozostałe państwa członkowskie, które jeszcze nie przedstawiły danych zdezagregowanych, by przyczyniły się do tych działań poprzez bardziej zrozumiałe i precyzyjne opisy sytuacji w dziedzinie zagrożeń i klęsk żywiołowych w UE.
3.3 W skali globalnej, opracowania Biura ONZ ds. Zmniejszania Ryzyka Związanego z Klęskami Żywiołowymi (UNISDR) pokazują, że oprócz dużych klęsk żywiołowych o szerokim oddźwięku w mediach, najczęstsze są "małe klęski", które powodują najwięcej ofiar śmiertelnych i strat finansowych, a także wywierają największy wpływ na codzienne życie milionów osób i społeczności na całym świecie. EKES uważa, że w planie działania z Hyogo na lata po 2015 r. należy nadać większe znaczenie dodatkowym zagrożeniom 2 , które powstają podczas tego rodzaju wydarzeń, w odniesieniu do podejścia "głównego zagrożenia", które dominowało w przeszłości. Zajęcie się klęskami żywiołowymi, które mają mniejszą skalę, ale występują z dużą częstotliwością, powinno być również punktem zaczepienia dla wzmocnienia odporności tych społeczności, których to dotyczy. Zdaniem Komitetu należy poświęcić więcej uwagi lokalnym skutkom takich klęsk żywiołowych.
3.4 Chociaż istnieje wiele badań na temat skutków finansowych klęsk żywiołowych, to koszty te rzadko są analizowane z punktu widzenia zatrudnienia, warunków pracy i godnej pracy, wpływu na przedsiębiorców, struktury produkcyjnej itp. EKES uważa, że kwestie te należy przeanalizować bardziej szczegółowo i zwrócić większą uwagę na takie aspekty, jak wydajna infrastruktura 3 .
3.5 Dostępne dane wskazują za to, że wiele klęsk żywiołowych ma miejsce w wyniku pojawienia się kilku zagrożeń naraz, a nie z powodu jednego czynnika sprawczego. Potwierdza to potrzebę analizy sytuacji, w której kilka różnych zagrożeń występuje jednocześnie, a także uwzględnienia bardziej wyczerpującego podejścia do klęsk żywiołowych oraz ich złożoności. Termin "złożonej sytuacji kryzysowej", który był i jest stosowany w dziedzinie pomocy humanitarnej, może przyczynić się do uniknięcia zbyt uproszczonej wizji przyczyn klęsk żywiołowych, która z kolei może prowadzić do uproszczonej reakcji. Chociaż od przyjęcia planu działania z Hyogo dominują podejścia kładące szczególny nacisk na zagrożenia naturalne lub spowodowane przez człowieka w sposób niezamierzony, istnieją dowody wskazujące na to, że takie czynniki, jak przemoc na peryferyjnych obszarach miejskich, brak zarządzania, różne rodzaje konfliktów i inne czynniki ludzkie, potęgują klęski żywiołowe i należy je uwzględnić. Zdaniem EKES-u planu działania z Hyogo na lata po 2015 r. powinien bardziej kompleksowo uwzględnić te elementy związane z konfliktami i przemocą. Należy również bardziej stanowczo podejść do kwestii klęsk technologicznych czy tzw. potrójnych katastrof (trzęsienie ziemi, tsunami i katastrofa jądrowa), jak miało to miejsce w przypadku klęski w Fukushimie.
3.6 Komitet jest również przekonany, że należy skoncentrować się bardziej na czynnikach ryzyka i przyczynach leżących u źródła klęsk żywiołowych. Wszystkie analizy i przeglądy planu działania z Hyogo wskazują, że najmniejsze postępy poczyniono w ramach czwartego priorytetu działania "ograniczenie podstawowych czynników ryzyka" 4 .
4. Zarządzanie ryzykiem klęsk żywiołowych uwzględniające prawa jednostek, zwłaszcza grup najbardziej narażonych na szczeblu lokalnym
4.1 Pomimo postępów poczynionych od przyjęcia planu działania z Hyogo, podejście oparte na prawach człowieka nie zostało odpowiednio uwzględnione w zarządzaniu ryzykiem. W niektórych przypadkach nawiązanie do szczególnie trudnej sytuacji i zróżnicowanych praw niektórych grup społecznych przyczyniło się wręcz do jeszcze większego utrudnienia ich sytuacji, jako że nie uznano posiadanych przez nie zdolności. Miało to miejsce, na przykład, w przypadku uproszczonych wizji podejścia do kwestii płci. EKES uważa, że podejście oparte na ludziach i ich prawach, sprawiedliwym traktowaniu, prawie do ochrony, ale także prawie do zrównoważonego rozwoju, w tym do zrównoważenia środowiskowego, powinno urosnąć do rangi ważnej zasady w planie działania z Hyogo na lata po 2015 r. Włączenie kwestii płci, podejścia opartego na prawach i najsłabszych grup społecznych powinno być elementem zestawu wskaźników monitorowania planu działania z Hyogo na lata po 2015 r. oraz mechanizmów dotyczących odpowiedzialności, które zostaną ustanowione. Należy częściej zwracać się do organizacji społeczeństwa obywatelskiego prowadzących działalność w zakresie propagowania i ochrony praw, w szczególności w zakresie praw kobiet i równouprawnienia, a także do organizacji reprezentujących grupy znajdujące się w szczególnie trudnej sytuacji. Powinny one również uczestniczyć w forach dyskusyjnych dotyczących zarządzania ryzykiem.
4.2 Doświadczenie pokazuje, że to poprzez inicjatywy lokalne lub oparte na podejściu lokalnym udało się najlepiej i najskuteczniej dotrzeć do grup znajdujących się w szczególnie trudnej sytuacji. EKES zaleca wspieranie tych koncepcji zarządzania ryzykiem, w których uwzględnia się lokalne organizacje społeczeństwa obywatelskiego i społeczności zwykle wykluczone. Oznacza to dążenie do stworzenia systemów lokalnego zarządzania ryzykiem umożliwiających podejmowanie bardziej konkretnych działań, a także opracowanie niezbędnych mechanizmów instytucjonalnych. Finansowanie lokalnych działań z zakresu zarządzania ryzykiem powinno zostać potraktowane priorytetowo w ramach inicjatyw krajowych oraz wspierane przez organy międzynarodowe.
4.3 EKES uznaje, że to państwa zobowiązują się lub powinny się zobowiązać do realizacji planu działania z Hyogo i że sukces lub porażka planu na lata po 2015 r. będzie zależeć od woli politycznej państw członkowskich. Komitet pragnie podkreślić potrzebę włączenia wszystkich podmiotów lokalnych, miast, gmin, organizacji społeczeństwa obywatelskiego, organizacji pozarządowych, instytucji akademickich i przedsiębiorców oraz organizacji związków zawodowych w przygotowywanie planów dotyczących zarządzania ryzykiem lub podobnych instrumentów. Istniejący obecnie dystans pomiędzy lokalnymi i wyższymi szczeblami administracji ogranicza zdolność natychmiastowego działania ludności bezpośrednio zagrożonej. Jest to szczególnie istotne w odniesieniu do krajów rozwijających się o słabej strukturze instytucjonalnej.
4.4 Przedsiębiorstwa i sektor prywatny mają do odegrania kluczową rolę w zmniejszaniu ryzyka związanego z klęskami żywiołowymi, nie tylko poprzez partnerstwa publiczno-prywatne lub odpowiedzialność społeczną przedsiębiorstw, lecz również poprzez wprowadzanie innowacji i wnoszenie doświadczenia, a także koncepcji odporności, łagodzenia i przystosowania się w całym procesie produkcji. Choć komunikat zawiera odniesienia do ubezpieczenia, to powinien również wyraźniej nawiązywać do pilnej potrzeby zmniejszenia ryzyka w celu generowania rozwoju produkcji.
4.5 Ze względu na cechy szczególne konkretnych przypadków, Komitet uważa, że należy zwiększyć udział podmiotów społeczeństwa obywatelskiego w zarządzaniu ryzykiem na świecie oraz lokalnym zarządzaniu ryzykiem, zarówno w ramach polityki wewnętrznej UE, jak i działań zewnętrznych.
4.6 EKES pragnie podkreślić rolę edukacji, zarówno formalnej, jak i pozaformalnej, która jest bardzo skutecznym sposobem podnoszenia świadomości i zwiększenia skuteczności działań obywateli w odpowiedzi na klęski żywiołowe. Organizacje społeczeństwa obywatelskiego mogą odegrać ważną rolę w realizacji tego zadania, które wychodzi poza formalne systemy edukacji.
5. W kierunku ram odpowiedzialności, przejrzystości w zakresie celów i wskaźników postępu planu działania z Hyogo na lata po 2015 r.
5.1 EKES zgadza się, ogólnie rzecz biorąc, z zasadami dotyczącymi nowych ram działania z komunikatu Komisji w zakresie odpowiedzialności i wskaźników. Obecny system monitorowania planu działania z Hyogo jest bardzo ograniczony i nie udało się odpowiednio zmierzyć postępów z jego pomocą. W rzeczywistości wiele państw członkowskich UE nie dostarczyło danych w odpowiedni i szybki sposób, ani nie posiada rzetelnych i wiarygodnych baz danych w tej dziedzinie. Ze względu na świadomość społeczną i polityczną w zakresie klęsk żywiołowych należy opracować wiarygodne mechanizmy przejrzystości i odpowiedzialności, zwłaszcza w odniesieniu do zmniejszania ryzyka związanego z klęskami żywiołowymi.
5.2 EKES pozytywnie ocenia inicjatywy przeglądu podjęte przez niektóre państwa członkowskie w ramach wzajemnej oceny i uważa, że powinny one zostać upowszechnione jako sposób na czynienie postępów. EKES uważa, że w średniej i dłuższej perspektywie Unia Europejska powinna bardziej ambitnie podchodzić do skuteczniejszego gromadzenia danych w państwach członkowskich w celu uzyskania informacji porównywalnych i dostępnych nie tylko dla instytucji publicznych, lecz również dla społeczeństwa obywatelskiego, mediów, środowisk akademickich i naukowych oraz innych zainteresowanych grup.
5.3 Plan działania z Hyogo na lata po 2015 r. powinien w każdym razie ustanowić system wspólnych wskaźników do pomiaru postępów i stopnia spełnienia zobowiązań zarówno przez państwa, jak i inne podmioty. Nie wchodząc w szczegóły, EKES popiera wysiłki podmiotów społeczeństwa obywatelskiego w odniesieniu do wskaźników i wyraża przekonanie, że powinny one wykraczać poza kwestie czysto techniczne czy nawet technokratyczne oraz uwzględniać elementy związane ze społeczeństwem, odpornością, uczestnictwem itp. 5
5.4 Przejrzystość i odpowiedzialność powinny ponadto zachęcać do dialogu na temat zmniejszania ryzyka związanego z klęskami żywiołowymi z udziałem różnych zaangażowanych podmiotów: organów urzędowych, instytucji politycznych, organizacji społeczeństwa obywatelskiego, przedsiębiorców i sektora prywatnego, podmiotów akademickich itp.
6. Spójność programów dotyczących rozwoju, zmiany klimatu i zmniejszania ryzyka związanego z klęskami żywiołowymi
6.1 W świecie, w którym istnieją wzajemne powiązania i współzależności, paradoksalne wydają się trudności w koordynacji programów międzynarodowych dotyczących kwestii, które z natury rzeczy są ze sobą ściśle powiązane. UE powinna wykorzystać szansę, jaką stwarza w 2015 r. czasowa zbieżność różnych inicjatyw dotyczących zmiany klimatu, rozwoju i zmniejszania ryzyka związanego z klęskami żywiołowymi do zwiększenia tej spójności na poziomie międzynarodowym. Dążenie do spójności ma duży wpływ z punktu widzenia koncepcji, instytucji i priorytetów itp., którymi należy zająć się z uwzględnieniem doświadczeń zainteresowanych społeczności i biorąc pod uwagę fakt, że nie można już podchodzić do rozwoju, zmiany klimatu i klęsk żywiołowych w sposób statyczny. EKES wspiera międzynarodowe wysiłki podejmowane na rzecz określenia wspólnych kryteriów i wskaźników dotyczących celów zrównoważonego rozwoju i planu działania z Hyogo na lata po 2015 r.
6.2 Biorąc pod uwagę znaczenie zmiany klimatu dla zwiększenia częstotliwości i wagi zagrożenia (zwłaszcza jeśli chodzi o zagrożenia zjawiskami hydrometeorologicznymi), jak również wspólnych celów zmniejszania ryzyka związanego z klęskami żywiołowymi i przystosowania się do zmiany klimatu, należy znacznie zwiększyć koordynację struktur, które dążą do opracowania i realizacji działań w tych dziedzinach.
6.3 Przyszły plan działania z Hyogo na lata po 2015 r. powinien wyraźniej określać powiązania klęsk żywiołowych z rozwojem, które mogą być bardzo niejednolite i złożone. Odpowiednia koncepcja rozwoju może nie tylko zmniejszyć zagrożenie, lecz również je zwiększyć, jak wielokrotnie można było zaobserwować. Również zależności między zmianą klimatu a klęskami żywiołowymi są bardzo złożone i wzajemnie ze sobą powiązane. EKES zgadza się, że takie koncepcje i podejścia jak odporność mogą być przydatne do rozwiązania tych komplementarności.
6.4 Jednocześnie EKES pragnie podkreślić, że należy rozważyć powiązanie tradycyjnych sposobów zmniejszania ryzyka związanego z klęskami żywiołowymi z programem na rzecz bezpieczeństwa. Jak wspomniano powyżej, choć do tej pory dominującym elementem planu działania z Hyogo były "klęski żywiołowe", to inne zagrożenia i uwarunkowania związane z przemocą, konfliktami lub sporami o zasoby wymagają rozpoczęcia procesu konwergencji. Sytuację tę uwzględnia koncepcja bezpieczeństwa ludzkiego, dlatego należy rozważyć jej przydatność dla tego sektora.
7. Finansowanie zmniejszania ryzyka związanego z klęskami żywiołowymi i zaangażowanie UE
7.1 Brak kultury prewencji sprawił, że zmniejszanie ryzyka związanego z klęskami żywiołowymi i zapobieganie zagrożeniom, łagodzenie ich skutków i gotowość na wypadek klęski nie zostały ujęte jako priorytet, ani w ramach spraw wewnętrznych UE, ani w jej działaniach zewnętrznych. Jak słusznie ujmuje się w komunikacie Komisji, choć niektóre programy były pionierskie (DIPECHO 6 ), to procentowy udział środków przyznawanych na te zadania był ograniczony. EKES uważa, że należy ustanowić zalecany minimalny procent finansowania działań w zakresie zmniejszania ryzyka związanego z klęskami żywiołowymi w ramach polityki rozwojowej i humanitarnej UE, zgodnie z działaniami innych darczyńców 7 . Dlatego państwa członkowskie powinny opracować mechanizmy monitorowania finansowego działań dotyczących zmniejszania ryzyka związanego z klęskami żywiołowymi w ramach polityki rozwojowej i w zakresie pomocy humanitarnej.
Bruksela, 10 lipca 2014 r.
| Przewodniczący | |
| Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego | |
| Henri MALOSSE |