Opinia w sprawie komunikatu Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów: "UE, Afryka i Chiny: w kierunku trójstronnego dialogu i współpracy".
Dz.U.UE.C.2009.318.106
Akt nienormatywnyCOM(2008) 654 wersja ostateczna
(2009/C 318/21)
(Dz.U.UE C z dnia 23 grudnia 2009 r.)
Sprawozdawca: Luca JAHIER
Dnia 17 października 2008 r. Komisja, działając na podstawie art. 262 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, postanowiła zasięgnąć opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie
"komunikatu Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów »UE, Afryka i Chiny: w kierunku trójstronnego dialogu i współpracy«"
Sekcja Stosunków Zewnętrznych, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię 3 września 2009 r. Sprawozdawcą był Luca JAHIER.
Na 456. sesji plenarnej w dniach 30 września - 1 października 2009 r. (posiedzenie z 1 października) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny stosunkiem głosów 145 do 1 - 3 osoby wstrzymały się od głosu - przyjął następującą opinię:
1. Wnioski i zalecenia
1.1 W ciągu ostatnich 15 lat Afryka była przedmiotem coraz większej uwagi ze strony Chin, które stały się stopniowo jej trzecim co do wielkości partnerem handlowym i gospodarczym w wyniku stałego wzrostu wartości wymiany handlowej, inwestycji i partnerstw zawartych z przeważającą większością krajów afrykańskich. Chociaż Europa pozostaje wciąż najważniejszym partnerem gospodarczym Afryki, to jej relatywna przewaga w wielobiegunowym świecie ulega osłabieniu, gdyż kraje wschodzące starają się ustanowić nową równowagę. Ze względu na to, że Afryka jest bliskim sąsiadem Europy dzielącym z nią wspólne interesy, zaangażowanie innych potęg światowych zobowiązuje Europę do odnowienia stosunków partnerskich z tym kontynentem.
1.2 EKES wyraża uznanie dla propozycji Komisji, by zapoczątkować trójstronny dialog i współpracę między Unią Europejską, Chinami i Afryką. Jest to niezbędny i nieunikniony krok, chociaż jego wynik jest raczej niepewny i problematyczny. Należy w szczególności docenić zarówno pragmatyczne i wielostopniowe podejście, jak i znaczenie czterech zaproponowanych dziedzin: pokoju i bezpieczeństwa, infrastruktury, wykorzystania zasobów naturalnych i zasobów środowiska, rolnictwa i bezpieczeństwa zaopatrzenia w żywność.
1.3 Współpraca trójstronna ma niemniej sens jedynie wtedy, gdy jest skuteczna i parytetowa. Należy odpowiednio uwzględnić punkt wyjścia, którym jest asymetria obecnych stosunków: Chiny to duży kraj, który indywidualnie rozmawia z poszczególnymi krajami afrykańskimi, podczas gdy UE często trudno jest zająć jednolite stanowisko w swych kontaktach z tym kontynentem. Chociaż obecność Chin w Afryce nie jest pozbawiona negatywnych aspektów, to wiele afrykańskich rządów skłania się raczej ku partnerstwu z Pekinem, który wydaje się bardziej gotowy odpowiedzieć na ich postulaty, nie stawiając jednocześnie warunków i nie obarczając ich powolnymi procedurami biurokratycznymi.
1.4 By współpraca była skuteczna, konieczne jest przede wszystkim upewnienie się co do rzeczywistego zainteresowania wszystkich stron zaproponowaną strategią i praktycznym zaangażowaniem w dialog trójstronny. Komisja i Rada powinny zatem podjąć wszelkie inicjatywy niezbędne do uzyskania odpowiednich reakcji na te propozycje.
Jest ponadto konieczne, by:
- Unia Europejska podjęła większe starania, by jej działania zarówno w dziedzinie gospodarczej, jak i dyplomatycznej, a także współpraca na rzecz rozwoju były spójne z bardziej zdecydowanym długofalowym podejściem geostrategicznym, które ożywiłoby zdecydowanie strategię lizbońską UE-Afryka oraz wiązałoby się ze zwiększeniem ilości środków finansowych;
- rządy i Unia Afrykańska zwracały większą uwagę na długoterminowe korzyści, jakie ich kraje mogą czerpać z partnerstwa z Unią Europejską i Chinami, ograniczając pole dla bezpośrednich korzyści przywódców lokalnych; z tego względu niezbędne jest ich wsparcie w rozwijaniu umiejętności opracowywania długoterminowych strategii rozwoju regionalnego i kontynentalnego i zarządzania nimi;
- zaapelowano do Chin o większe zaangażowanie, tak by owoce współpracy trójstronnej, a także dwustronnej z poszczególnymi krajami afrykańskimi przynosiły korzyści nie tylko ich rządom, lecz również całemu społeczeństwu i ludności lokalnej.
1.5 By zrównoważony wzrost lokalny był pierwszoplanowym celem, należy przede wszystkim zagwarantować, że:
- wsparte zostanie tworzenie lokalnej wartości dodanej;
- tworzone będą nowe infrastruktury socjalne, z uwzględnieniem istniejących struktur;
- będzie miał miejsce rzeczywisty transfer kompetencji i technologii;
- wsparty zostanie wzrost rynków lokalnych i regionalnych oraz przedsiębiorstw lokalnych, a bardziej ogólnie rzecz ujmując - nastąpi polepszenie warunków życia i pracy;
- wspierane będą partnerstwa między przedsiębiorstwami zagranicznymi i lokalnymi;
- nie zwiększy się niemożliwy do spłacenia długoterminowy dług i wzmocnione zostaną ogólnie instytucje lokalne i regionalne.
1.6 Parytetowy dialog i współpraca powinny ponadto umożliwić każdej ze stron podniesienie również najbardziej kontrowersyjnych kwestii lub zagadnień, które są przedmiotem rozbieżnych opinii i obaw. Uwzględnienie w proponowanym procesie - w oparciu o przyjętą już decyzję Rady Unii Europejskiej - kluczowych kwestii pominiętych w komunikacie, takich jak demokratyczne sprawowanie rządów, prawa człowieka i rola społeczeństwa obywatelskiego, byłoby spójniejsze zarówno ze strategią lizbońską z 2007 r., jak i z umową z Kotonu z 2000 r., która reguluje kontakty UE z krajami AKP.
1.7 Zdaniem EKES-u niezbędne jest podkreślenie wagi zaangażowania w dialog trójstronny wszystkich podmiotów niepaństwowych, zwłaszcza sektora prywatnego, organizacji związkowych, rolników, organizacji skupiających kobiety, konsumentów itp. W ostatnich latach rola tych podmiotów znacznie się zwiększyła, między innymi w wyniku powodzenia konwencji z Lomé i umowy z Kotonu. Nie należy zatem narażać lub osłabiać tej pozytywnej dynamiki związanej z udziałem różnych podmiotów społeczno-gospodarczych w kontaktach UE-Afryka, lecz raczej odpowiednio je promować. EKES zwraca się zatem do Komisji o uwzględnienie tej kluczowej kwestii w swym wniosku.
1.8 Wziąwszy pod uwagę multilateralną politykę Europy oraz rosnące zainteresowanie USA Afryką, współpraca trójstronna między UE, Chinami i Afryką może zostać również poszerzona o Stany Zjednoczone z myślą o bardziej całościowym, skutecznym i parytetowym partnerstwie, które działałoby z pewnością we wskazanych dziedzinach, lecz mogłoby zostać również rozwinięte w innych obszarach.
2. Wstęp
2.1 Afryka bardzo szybko się zmienia. Chociaż wciąż wytwarza zaledwie 2 % PKB i poniżej 1 % światowej produkcji przemysłowej, kontynent ten włącza się ponownie do globalizacji po kilkudziesięciu latach marginalizacji geopolitycznej i gospodarczej. Unia Europejska jest wciąż jej najważniejszym partnerem gospodarczym, lecz zabiegają o nią w coraz większym stopniu "wschodzący inwestorzy", głównie Chiny, lecz także Indie, Japonia, Korea Południowa, wielkie kraje Ameryki Łacińskiej i kraje położone nad Zatoką Perską. W ostatnich latach również Stany Zjednoczone ponownie zwróciły uwagę na Afrykę, przede wszystkim z myślą o zagwarantowaniu sobie pewnych dostaw energii i o zwalczaniu zagrożeń terrorystycznych. Chociaż 40 % ludności nadal żyje poniżej progu ubóstwa, Afryka jest w coraz mniejszym stopniu postrzegana jako "pozbawiony nadziei kontynent", a coraz bardziej jako "nowa granica" oferująca możliwości rozwoju i prowadzenia interesów.
2.2 W ostatnim dziesięcioleciu w Afryce dały się zauważyć istotne innowacje polityczne: powstanie Unii Afrykańskiej, wraz z wprowadzeniem jej planu strategicznego na lata 2004-2009, zastosowanie nowych możliwości interwencji w celu rozwiązywania konfliktów, wzmocnienie regionalnych wspólnot gospodarczych, afrykańskie modele rozwoju gospodarczego (NEPAD, Nowe Partnerstwo dla Rozwoju Afryki) i sprawowania rządów (Afrykański Mechanizm Wzajemnej Oceny).
2.3 Jak kilkakrotnie podkreślał komisarz Louis Michel(1), wszystkie te zmiany sprawiły, że wznowione międzynarodowe zainteresowanie Afryką skupiło się na trzech kluczowych obszarach: interesach gospodarczych i geostrategicznych, a także interesach związanych z bezpieczeństwem i władzą.
2.4 Na płaszczyźnie gospodarczej, oprócz konkurencji w celu uzyskania dostępu do zasobów naturalnych tego kontynentu i sprawowania nad nimi kontroli, uwagę zwrócono również na wciąż olbrzymie możliwości afrykańskiego rynku wewnętrznego, którego średni wzrost w ostatnich latach wyniósł 6 %, którego poziom inflacji był niski i któremu towarzyszył wzorcowy proces stałego ograniczania długu publicznego.
2.5 W obu tych obszarach Chiny wykazały się wielką determinacją i zdolnością do długoterminowych inwestycji strukturalnych(2), zmieniając tym samym charakter historycznego związku z krajami afrykańskimi, którego początki sięgają lat 50. Chociaż Chiny wciąż kładą nacisk na współpracę Południe-Południe między krajami rozwijającymi się, to od połowy lat 90. zwracają większą uwagę na możliwości gospodarcze, jakie oferuje Afryka, i nawiązały przyjacielskie stosunki z prawie wszystkimi krajami afrykańskimi. Wymiar kontynentalny nowego chińskiego podejścia został potwierdzony przez utworzenie przez rząd chiński forum współpracy między Chinami a Afryką (FOCAC)(3), a odbywające się co trzy lata szczyty tego forum (Pekin 2000 r., Addis Abeba 2003 r., Pekin 2006 r. oraz szczyt przewidziany w Sharm el-Sheikh w Egipcie na grudzień 2009 r.) wyznaczyły rytm stałej ewolucji stosunków między Chinami a krajami Afryki. Odnowionej strategii Chin wobec Afryki nadano oficjalny charakter, publikując w styczniu 2006 r. "białą księgę" w sprawie polityki Chin w Afryce(4).
2.6 Znaczne zmiany kontekstu w porównaniu z poprzednimi dziesięcioleciami skłoniły również Unię Europejską do dokonania przeglądu swej polityki wobec Afryki. Proces ten doprowadził do przyjęcia w grudniu 2007 r. w Lizbonie nowej wspólnej strategii Afryka-UE, na której temat Komitet wypowiedział się w długiej i szczegółowej opinii(5).
2.7 Podczas gdy Chiny i Europa zwiększają na nowo swe zainteresowanie Afryką i są gotowe do inwestowania na tym kontynencie, sposób, w jaki zdefiniują one w przyszłości swą linię działania, budzi pytania i oczekiwania zarówno ze względu na oczywistą konkurencję, jak i możliwości współpracy. Należy wziąć pod uwagę, że o ile w ujęciu bezwzględnym UE i Chiny zajmują odpowiednio pierwsze i trzecie miejsce wśród partnerów handlowych i zagranicznych inwestorów w Afryce, to w ostatnim dziesięcioleciu względne znaczenie kontaktów handlowych między Europą a Afryką zmniejszyło się, a między Chinami i Afryką - drastycznie wzrosło(6).
2.8 Przyjmując odpowiedzialność za nasilającą się debatę publiczną na temat znaczenia Chin w Afryce, a także kierując się rezolucją przyjętą na ten temat przez PE w kwietniu 2008 r.(7), w ciągu ostatnich dwóch lat Komisja Europejska zapoczątkowała dogłębne przemyślenia, którym towarzyszyły znaczące inicjatywy w zakresie szerokich konsultacji(8), w celu zrozumienia konsekwencji bieżących procesów i wytyczenia możliwych kierunków trójstronnego dialogu między UE, Chinami i Afryką.
3. Treść komunikatu
3.1 Komunikat proponuje poszukiwanie najbardziej odpowiednich sposobów ułatwienia procesu dialogu i współpracy parytetowej między UE, Chinami i Afryką. Głównym celem Komisji jest zatem krzewienie wzajemnego zrozumienia i umożliwienie podejmowania wspólnych i skoordynowanych działań w strategicznych dziedzinach, zgodnie z priorytetami zdefiniowanymi przede wszystkim przez instytucje afrykańskie.
3.2 Komunikat opiera się na pragmatycznej i wielostopniowej koncepcji działania, skupiającej się głównie na praktycznej koordynacji w obszarach uznawanych za kluczowe dla wspierania stabilności i rozwoju Afryki. Należą do nich:
- Pokój i bezpieczeństwo w Afryce - w celu pogłębienia współpracy z Unią Afrykańską i Chinami w ramach ONZ, tak by wesprzeć rozwój warunków afrykańskiego pokoju i bezpieczeństwa oraz rozwinąć umiejętności zarządzania operacjami pokojowymi UA.
- Wspieranie infrastruktury w Afryce, która jest podstawą rozwoju, inwestycji i handlu, w celu poprawy łączności i integracji regionalnej, zwłaszcza w sektorze transportu, telekomunikacji i energii.
- Zrównoważona gospodarka zasobami środowiska i zasobami naturalnymi, która - umacniając powiązania z takimi inicjatywami, jak Inicjatywa na rzecz Przejrzystości w Przemyśle Wydobywczym (EITI), Egzekwowanie prawa, zarządzanie i handel w dziedzinie leśnictwa (FLEGT), a także proces Kimberley na rzecz przejrzystości w przemyśle diamentowym - umożliwia zwiększenie przejrzystości procesów oraz przyczynia się do transferu technologii i środków finansowych w celu stawienia czoła zmianom klimatu i wsparcia rozwoju źródeł energii odnawialnej.
- Rolnictwo i bezpieczeństwo zaopatrzenia w żywność - w celu zwiększenia wydajności i podniesienia poziomów produkcji afrykańskiego rolnictwa, przede wszystkim za pośrednictwem badań i innowacji w rolnictwie, kontroli weterynaryjnych oraz bezpieczeństwa żywności, w kontekście szeroko zakrojonego programu na rzecz rozwoju afrykańskiego rolnictwa (CAADP).
3.3 Komisja uważa, że dialog i konsultacje powinny się rozwijać na wszystkich szczeblach (krajowym, regionalnym, kontynentalnym, a także w stosunkach dwustronnych UE-Chiny), tak by krzewić wzajemne zrozumienie polityki i podejść wśród decydentów politycznych tych trzech stron, tym samym umożliwiając rozwinięcie konkretnych perspektyw współpracy. Jednocześnie proces ten będzie służyć zwiększeniu skuteczności pomocy, zgodnie z deklaracją paryską z marca 2005 r. i wnioskami z seminarium w Accrze z września 2008 r.
3.4 Rada Unii Europejskiej przyjęła główne zalecenia zawarte w komunikacie, uznając, że dialog trójstronny może się przyczynić do "wsparcia wzmożonych wysiłków Afryki i wspólnoty międzynarodowej na rzecz demokratyzacji, integracji politycznej i gospodarczej, dobrego sprawowania rządów oraz poszanowania praw człowieka"(9), i zalecając bardziej dogłębną analizę propozycji konkretnych środków.
3.5 EKES odnotowuje jednak z niepokojem i rozczarowaniem, że ani Chiny, ani UA nie przyjęły do tej pory żadnego oficjalnego stanowiska w sprawie dialogu trójstronnego zaproponowanego przez UE. Współpraca z Afryką nie znalazła się w programie ostatniego szczytu UE-Chiny, tak jak proponował omawiany komunikat(10). Obecnie brak zatem namacalnych dowodów, że Chiny i UA są skłonne przyjąć propozycję UE.
4. Pozytywne aspekty
4.1 Komunikat zawiera wiele godnych uznania, pozytywnych aspektów, szczególnie:
- podejście oparte na dialogu i wymianie, które wpisuje się w niezbędną politykę koordynacji między donatorami a głównymi zainteresowanymi stronami;
- pragmatyczne podejście polegające na wyborze czterech dziedzin o niewątpliwie strategicznym znaczeniu i dużych możliwościach działania;
- proponowany progresywny charakter rozwoju współpracy trójstronnej, która ma na celu optymalne wykorzystanie wszystkich już istniejących struktur, zamiast tworzenia kolejnej kosztownej struktury wielostronnej.
4.2 Szczególnie jeżeli chodzi o drugi punkt, nie ma wątpliwości, że cztery wyodrębnione dziedziny mają kluczowe znaczenie dla rozwoju kontynentu afrykańskiego, podobnie jak - chociaż w inny sposób - dla systemów stosunków dwustronnych Chiny-Afryka i Europa-Afryka.
4.3 Ponowne zaognienie się niektórych konfliktów oraz słabość trwających już procesów pokojowych wraz z zagrożeniem nowymi formami integryzmu i rozszerzeniem się obszarów, na których mogą powstawać bazy terrorystów, nadają wielkie znaczenie współpracy mającej na celu utrzymanie i krzewienie pokoju oraz bezpieczeństwa. Szczególną uwagę należy zwrócić na wsparcie struktur afrykańskiego pokoju i bezpieczeństwa oraz operacji UA na rzecz utrzymania pokoju, w formie rozwoju zdolności administracyjnych, przygotowania zawodowego, wsparcia logistycznego i gospodarczego.
4.4 Współpraca w celu utrzymania oraz krzewienia pokoju i bezpieczeństwa powinna niemniej obejmować konkretny dialog na temat zasad dostarczania i sprzedawania broni, zwłaszcza rządom lub zbrojnym grupom rebelianckim zaangażowanym w bieżące konflikty lub naruszającym w poważny sposób prawa człowieka(11), wprowadzając tym samym do kontaktów trójstronnych między Chinami, Europą i Afryką zagadnienie, na temat którego rozpoczęto już dyskusje w ramach ONZ.
4.5 Położenie ponownie nacisku na inwestycje infrastrukturalne, które były przez długi czas zaniedbywane przez Europę w jej współpracy z Afryką, a jednocześnie stanowiły główny element podejścia Chin do tego kontynentu, ma znaczenie strategiczne z dwóch przyczyn. Przede wszystkim odpowiednia infrastruktura jest konieczna do zagwarantowania zarówno dostępu do surowców lub produktów wprowadzanych na rynek afrykański i ich transportu, jak i tych form praktycznej i rzeczywistej integracji regionalnej, które mają kluczowe znaczenie dla rozwoju społeczno-gospodarczego Afryki. Poprawa infrastruktury oraz tworzenie jej od podstaw jest ponadto wyraźnym priorytetem wielu afrykańskich rządów i nie można tego aspektu uzależniać wyłącznie od potencjału i stabilności finansowej na szczeblu lokalnym(12).
4.6 Znaczenie równowagi ekologicznej i gospodarki zasobami naturalnymi jest oczywiste, nie tylko jeżeli chodzi o międzynarodowy kontekst zmian klimatu, lecz również o wszystkie aspekty związane z warunkami wykorzystania i transportu zasobów naturalnych Afryki, zwłaszcza mineralnych i energetycznych.
4.7 W ostatnich latach debata dotyczyła przede wszystkim warunków środowiska i pracy w zakładach zarządzanych przez przedsiębiorstwa chińskie lub z nimi powiązanych, które działają w Afryce, co obszernie dokumentuje badanie African Labour Research Network(13). Nie należy jednak zapominać, że tę samą dyskusję trzeba przeprowadzić również na temat wielu przedsiębiorstw europejskich lub ponadnarodowych. Problem poszanowania norm międzynarodowych, a także przejrzystości(14) przy zawieraniu i wdrażaniu umów podpisanych z afrykańskimi rządami dotyczy zatem w równym stopniu Chin, Europy i Afryki i musi stanowić integralną część trójstronnego dialogu na temat zrównoważonej gospodarki zasobami środowiska i zasobami naturalnymi, a także na temat wsparcia infrastruktury w Afryce.
4.8 Uznanie kluczowej roli rolnictwa i bezpieczeństwa zaopatrzenia w żywność stało się ponownie jednym z priorytetów głównych donatorów i wspólnej strategii wobec kontynentu afrykańskiego. Niemniej konieczne jest, by fakt ten znalazł szybko wyraz w konkretnych działaniach wspieranych w dłuższej perspektywie, które dotyczyłyby wszystkich aspektów rozwoju obszarów wiejskich, zapewniając pełny udział ludności wiejskiej, zaangażowanie organizacji wiejskich oraz ochronę ich dostępu do zasobów lokalnych i gospodarowania nimi w perspektywie długoterminowej.
4.9 W związku z tym należy wziąć pod uwagę niedawny alarm wszczęty na szczycie organizacji rolniczych z pięciu afrykańskich regionów zorganizowanym w Rzymie przez Coldiretti, który dotyczył dużego wzrostu wykupu gruntów rolnych w Afryce i innych krajach rozwijających się przez takie kraje, jak Korea Południowa, Chiny, Zjednoczone Emiraty Arabskie, Arabia Saudyjska i Japonia, które pragną w ten sposób zagwarantować sobie zaopatrzenie w żywność i zasoby do produkcji biopaliw(15).
4.10 Współpraca w dziedzinie bezpieczeństwa zaopatrzenia w żywność może zostać wykorzystana do zapoczątkowania dialogu na inne istotne tematy, takie jak dążenie do osiągnięcia milenijnych celów rozwoju, ochrona grup ludności znajdujących się w najmniej korzystnym położeniu, a także ochrona zdrowia. W tej ostatniej dziedzinie należy zwrócić szczególną uwagę na wytyczenie wspólnych strategii walki z trzema wielkimi pandemiami(16) (malaria, HIV/AIDS i gruźlica), które są już zresztą przedmiotem współpracy w gremiach międzynarodowych.
4.11 Co się tyczy roli instytucji afrykańskich w procesie trójstronnego dialogu, na uznanie zasługuje kluczowe znaczenie Unii Afrykańskiej, wraz z regionalnymi organizacjami gospodarczymi i poszczególnymi państwami. Równie istotne jest umożliwienie trojce Unii Afrykańskiej udziału w corocznym dialogu UE-Chiny, a także przyznanie Komisji Unii Afrykańskiej z Addis Abeby roli ułatwiającej regularne konsultacje trójstronne. Elementy te doskonale współgrają z potrzebą - podkreśloną już przez EKES w opinii w sprawie partnerstwa strategicznego między UE a Afryką(17) - zadbania o to, by instytucje afrykańskie przyjęły na siebie praktyczną odpowiedzialność, tak by wzmocnić swą suwerenność i legitymizację, a także umożliwić tworzenie faktycznie zrównoważonych partnerstw. Niemniej należy się upewnić, że priorytety te spotkały się z uznaniem Unii Afrykańskiej i zostały przez nią przyjęte i że przełożą się jak najszybciej na konkretne plany działania.
4.12 Dążenie do trójstronnego dialogu między UE, Chinami i Afryką jest tym bardziej istotne, jeżeli weźmiemy pod uwagę uznanie, jakim Pekin cieszy się w Afryce. Wielu afrykańskim rządom Chiny wydają się godnym naśladowania przykładem, gdyż udało im się przezwyciężyć ubóstwo i choroby, a także stać się w ciągu zaledwie jednego pokolenia pierwszoplanowym graczem na arenie międzynarodowej. Ubóstwo zwalczano tam przede wszystkim na obszarach wiejskich, koncentrując się na rozwoju i wzroście wydajności rolnictwa, co jest strategią, która może posłużyć również interesom krajów afrykańskich(18). Atrakcyjność Chin zwiększyła się również ze względu na fakt, że nie mają one dziedzictwa kolonialnego, wciąż określają się jako kraj rozwijający się i odrzucają podejście oparte na relacjach donator-beneficjent, które ze względów historycznych charakteryzuje bardziej obszar OECD. Cechy te w połączeniu z dużą dostępnością środków, które można zainwestować lub pożyczyć afrykańskim partnerom rządowym, stanowią oczywisty atut Pekinu w kontaktach z Afryką.
5. Kwestie problematyczne
5.1 Jednocześnie stosunki między Chinami a Afryką mają pewne problematyczne aspekty, które niepokoją obserwatorów zewnętrznych i które powinny stać się przedmiotem dialogu w ramach procesu współpracy trójstronnej zaproponowanej przez Komisję.
5.2 Coraz wyraźniejsza obecność Chin w Afryce nie jest pozbawiona ciemnych stron, począwszy od powrotu do centralnej pozycji rządów lokalnych i elit miejskich wraz z wynikającą z tego, niepokojącą marginalizacją afrykańskiego sektora prywatnego, narażeniem skromnych osiągnięć społecznych afrykańskich związków zawodowych, a także bardzo niekorzystnymi warunkami pracy lokalnych robotników. Faktyczne partnerstwo równych sobie stron powinno przewidywać możliwość uwzględnienia w programie przez wszystkie trzy strony również najbardziej kontrowersyjnych kwestii lub zagadnień, które wzbudzają rozbieżne opinie i obawy.
5.3 Porównując cztery obszary współpracy zaproponowane przez Komisję z ośmioma punktami wskazanymi jako priorytetowe w planie działania będącym częścią strategii europejsko-afrykańskiej zainaugurowanej w Lizbonie(19), można zauważyć, że w komunikacie nie poruszono takich istotnych kwestii, jak demokratyczne sprawowanie rządów, prawa człowieka oraz godziwa praca. Uwzględnienie przez UE tych zagadnień, a także roli społeczeństwa obywatelskiego w dialogu trój-stronnym byłoby bardziej zgodne zarówno ze strategią lizbońską, jak i z umową z Kotonu z 2000 r.(20), która reguluje kontakty UE z krajami AKP.
5.4 UE i Chiny prowadzą w Afryce różne strategie działania. Podczas gdy UE dostarcza większość swej pomocy w postaci darów, stawiając zresztą coraz istotniejsze warunki polityczne (poszanowanie zasad demokracji, praw człowieka, konwencji MOP, walka z korupcją i rozwój praktyk dobrego sprawowania rządów, zaangażowanie społeczeństwa obywatelskiego) i dążąc do zmniejszenia ubóstwa, Chiny udzielają przede wszystkim pożyczek na warunkach preferencyjnych, ukierunkowanych w dużej mierze na budowę infrastruktury i gwarantowanych przez umowy długoterminowe na eksploatację zasobów naturalnych. Ponadto chińskie pożyczki są często powiązane z wykorzystaniem chińskich przedsiębiorstw, dóbr, a czasami nawet siły roboczej w formie "pomocy wiązanej", obecnie w dużej mierze zaniechanej przez kraje OECD. Wreszcie same zasady obszaru OECD w dziedzinie zamówień publicznych faworyzują w wielu wypadkach przedsiębiorstwa z krajów wschodzących, przede wszystkim Chin.
5.5 Ogólnie rzecz ujmując, chińskie podejście w większym stopniu odpowiada afrykańskim klasom rządzącym, gdyż nie towarzyszą mu żadne warunki, a jego realizacji nie opóźnia nadmierna europejska biurokracja. Niemniej wiąże się z nim podwójne ryzyko: ponownego masowego zadłużenia, którego długofalowe skutki mogą być niemożliwe do przezwyciężenia, i zwiększenia zależności gospodarek poszczególnych krajów od produkcji i eksportu jednego rodzaju upraw, które są powiązane z wahaniem się cen na rynkach międzynarodowych.
5.6 Chociaż Europa jest wciąż pierwszoplanowym partnerem gospodarczym i handlowym Afryki, to trudno jej przemawiać jednym głosem i dbać o prawdziwą spójność wszystkich kierunków swej polityki, czy to na rzecz rozwoju i handlu, czy też polityki zagranicznej i na rzecz bezpieczeństwa. Istnieje wciąż również wiele ograniczeń w koordynacji działań prowadzonych w terenie przez różne państwa członkowskie, co prowadzi do utraty wpływu i skuteczności.
6. Niektóre dodatkowe przeszkody
6.1 Oprócz wspomnianych już warunków, które UE stawia Afryce, istnieją również inne aspekty odróżniające podejście europejskie od chińskiego, które podkreślane są przez różne rządy afrykańskie:
- różne problemy dotyczące kontaktów UE z krajami afrykańskimi powstałe w czasie negocjacji w sprawie umów o partnerstwie gospodarczym, dla których alternatywę stanowi stopniowe i dobrze nagłośnione otwarcie chińskiego rynku na afrykańskie towary wolne od cła (do 2010 r. ich liczba powinna wzrosnąć do 440, w porównaniu z 190 w 2006 r.);
- duże i widoczne zaangażowanie w budowę infrastruktury, szkół, szpitali i budynków publicznych przez rząd chiński, w porównaniu z częstokroć jedynie połowicznie wykonanymi pracami w ramach wcześniejszych inicjatyw europejskich;
- o wiele bardziej konkretna odpowiedź Chin na potrzeby w zakresie szkolenia i przygotowania zawodowego pracowników w sektorze rolnym, medycznym, naukowym i kulturalnym, wraz ze znacznym otwarciem się chińskich uczelni wyższych i placówek edukacyjnych na studentów z Afryki;
- duża dostępność wyrobów chińskich, które stopniowo wdzierają się na rynki i do domów na całym kontynencie, w niektórych wypadkach przy niewielkim poszanowaniu norm międzynarodowych w zakresie bezpieczeństwa produktów, co przynosi poważne konsekwencje dla zdrowia publicznego i środowiska naturalnego, a także często negatywne skutki dla niektórych sektorów produkcji lokalnej, począwszy od sektora włókienniczego(21).
6.2 Obecny międzynarodowy kryzys gospodarczy i finansowy skłania wreszcie do podjęcia refleksji na temat jego ewentualnego wpływu na Afrykę(22). Skutki światowej recesji, zmniejszenie eksportu, protekcjonistyczne zamknięcie wielu rynków, a także spadek cen wielu surowców tworzą niepokojący obraz, który może poważnie narazić cele osiągnięte w minionym dziesięcioleciu, takie jak zmniejszenie długu i deficytu publicznego, wzrost inwestycji infrastrukturalnych i konkurencja o nie lub uzdrowienie systemów podatkowych, a także wysiłki na rzecz dywersyfikacji krajowych struktur produkcyjnych.
6.3 Wobec kryzysu Chiny ostatnio ponownie potwierdziły oraz zwiększyły swoje zobowiązania zarówno w dziedzinie pomocy, pożyczek, jak i inwestycji(23). UE stara się dotrzymać podjętych zobowiązań, lecz niektóre państwa członkowskie drastycznie zmniejszyły środki i zobowiązania finansowe planowane w 2009 r. w ramach stosunków dwustronnych, sporządzając podobne - o ile nie gorsze - prognozy na 2010 r. Jak podkreślono na wszystkich niedawnych szczytach, konieczne są tymczasem nowe środki.
6.4 W kontaktach między Europą i Afryką oraz Chinami i Afryką coraz większe znaczenie ma szereg zjawisk migracyjnych, które przede wszystkim w odniesieniu do obywateli chińskich przybywających do krajów afrykańskich zostały do tej pory przebadane w niewielkim stopniu. Zapoczątkowanie refleksji na temat warunków i wielkości tych przepływów, a także ich ewentualnych powiązań może być pomocne w zrozumieniu wpływu, jaki mogą one wywrzeć na rozwój Afryki.
6.5 Wreszcie, zdaniem EKES-u fundamentalne znaczenie ma złożona kwestia udziału społeczeństwa obywatelskiego. Jest to zagadnienie kluczowe nie tylko dla strony europejskiej(24), gdyż stało się ono również istotnym elementem i integralną częścią wszystkich kontaktów opartych na partnerstwie z Afryką, zwłaszcza w wyniku umowy z Kotonu. Niemniej aspekt ten nie wydaje się obecnie istotny w stosunkach Chin z Afryką czy w kontaktach dwustronnych między Pekinem a poszczególnymi krajami.
We wszystkich czterech dziedzinach wskazanych przez Komisję możliwe jest szerokie i zorganizowane zaangażowanie wszystkich podmiotów niepaństwowych, zwłaszcza przedsiębiorców, związków zawodowych oraz organizacji rolników, kobiet i konsumentów. Chociaż ich rola w afrykańskich społeczeństwach, a także w dynamice gospodarczej i kontaktach politycznych, została uznana i zwiększyła się dzięki powodzeniu procesu zapoczątkowanego przez konwencję z Lomé i umowę z Kotonu, to istnieje ryzyko, że może ona stracić na znaczeniu i ulec ponownie marginalizacji, jeżeli dialog trój-i dwustronny pozostanie jedynie na szczeblu międzyrządowym. Rolę tę należy uznać tymczasem za decydujący atut, który trzeba optymalnie wykorzystać i któremu trzeba nadać nową dynamikę.
6.6 EKES odnotowuje z niepokojem, że omawiany komunikat pomija tę kwestię, a także praktyczną możliwość zaangażowania w ramach proponowanego procesu zarówno partnerów społecznych, jak i - bardziej ogólnie rzecz ujmując - podmiotów niepaństwowych.
Bruksela, 1 października 2009 r.
| Przewodniczący | |
| Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego | |
| Mario SEPI |
______
(1) Zob. zwłaszcza Louis MICHEL, "Afrique-Europe: l'indispensable alliance", na prawach rękopisu, KE, 2007.
(2) Nie chodzi jedynie o zasoby naturalne, infrastrukturę i handel. Wiodący bank chiński Industrial Land Commercial Bank of China nabył 20 % udziałów największego banku południowo-afrykańskiego, a jednocześnie afrykańskiego Standard Bank, płacąc 5,6 mld dolarów. Jest to największa do tej pory inwestycja grupy zagranicznej w Afryce.
(3) Zob. oficjalna strona FOCAC: www.focac.org/eng/
(4) "China's African policy", 12 stycznia 2006 r., http://www.focac.org/eng/zgdfzzc/t463748.htm
(5) Dz.U. C 77 z 31.3.2009, s. 148-156, "Partnerstwo strategiczne między UE a Afryką", sprawozdawca: DANTIN.
(6) Według MFW obroty handlowe UE-Afryka, które w 1995 r. stanowiły 45 % całkowitej wymiany handlowej Afryki, spadły do nieco ponad 30 %, podczas gdy Chiny przeszły od śmiesznie niskiego odsetka w 1995 r. do ok. 27 % obecnie. W 2008 r. wymiana handlowa między Chinami a Afryką osiągnęła wartość 106,8 mld dolarów, stanowiąc tym samym 45-procentowy wzrost w porównaniu z rokiem poprzednim i przewyższając z dwuletnim wyprzedzeniem wartość 100 mld wyznaczoną na szczycie w Pekinie w 2006 r., którą miano osiągnąć do 2010 r. Zob. również Commission staff working paper, Annexes to the Communication of the Commission, SEC(2008) 2641 wersja ostateczna.
(7) "China's policy and its effect on Africa", sygn. Parlamentu Europejskiego: A6-0080/2008/P6_TA-PROV(2008)0173, rezolucja PE z marca 2008 r., sprawozdawca: Ana Maria GOMES.
(8) Szczególnie istotna była konferencja "Partners in competition? EU, Africa and China"zorganizowana przez KE 28 czerwca 2007 r., w której udział wzięło ponad 180 decydentów politycznych, ekspertów i dyplomatów afrykańskich, chińskich i europejskich.
(9) Zob. wnioski z 2902. sesji Rady ds. Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych z 10 listopada 2008 r.
(10) 11. szczyt UE-Chiny, Praga, 20 maja 2009 r., wspólny komunikat końcowy.
(11) Por. przypis 7.
(12) Zob. dyskusje i rozważania prowadzone na 12. szczycie UA w dn. 26 stycznia - 3 lutego 2009 r. w Addis Abebie, którego kluczowym tematem był właśnie "Rozwój infrastruktury w Afryce" (www.africa-union.org).
(13) A. Yaw Baah - H. Jaunch, "Chinese investment in Africa, a labour perspective", ALRN, maj 2009, http://www.fnv.nl/binary/report2009_chinese_investments_in_africa_tcm7-23663.pdf
(14) Zob. Tax Justice Network, "Breaking the curse: how transparent taxation and fair taxes can turn Africa's mineral wealth into deve-lopment", http://www.taxjustice.net/cms/upload/pdf/TJN4Africa_0903_breaking_the_curse_final_text.pdf
(15) Organizacje te stwierdziły, że w samym 2008 r. zakupiono 7,6 mln hektarów. Zwróciły również uwagę na umowy w dziedzinie rolnictwa podpisane przez Chiny z różnymi krajami afrykańskimi http://www.coldiretti.it/docindex/cncd/informazioni/314_09.htm Zob. również L. Cotula, S. Vermeulen, R. Leonard, J. Keeley, "Land grab or development opportunity? - Agricultural investment and international land deals in Africa", FAO-IFAD-IIED, maj 2009 r.
(16) Dz.U. C 195 z 18.8.2006, s. 104-109, "Konieczność priorytetowego traktowania Afryki: punkt widzenia europejskiego społeczeństwa obywatelskiego", sprawozdawca: Adrien BEDOSSA.
(17) Dz.U. C 77 z 31.3.2009, s. 148-156, cytowana wcześniej opinia.
(18) Posiadając zaledwie 7 % ziem uprawnych, Chiny dostarczają pożywienia 22 % ludności świata, w znacznym stopniu zwalczyły również skrajne ubóstwo, analfabetyzm, najgroźniejsze choroby i epidemie oraz ograniczyły śmiertelność noworodków. Zdaniem Martina Ravalliona ("Are there lessons for Africa from China's success against poverty?" - The World Bank, Policy Research working paper, nr 4463, styczeń 2008 r.) Afryka może wyciągnąć istotne wnioski z uważnej analizy kluczowych aspektów rozwoju Chin. Zob. załącznik 2.
Zob. również R. SANDREY, H. EDINGER, "The relevance of Chinese agricultural technologies for African smallholder farmers: agricultural technology research in China", Centre for Chinese Studies, Stellen-bosch University, kwiecień 2009 r., http://www.ccs.org.za/downloads/CCS%20China%20Agricultural%20Technology%20Research%20Report%20April%202009.pdf
(19) Pokój i bezpieczeństwo, demokratyczne sprawowanie rządów i prawa człowieka, handel, integracja regionalna i infrastruktura, partnerstwo na rzecz osiągnięcia milenijnych celów rozwoju, energia, zmiany klimatu, migracja, mobilność i praca, nauka, społeczeństwo informacyjne i przestrzeń kosmiczna.
(20) Zob. art. 9 ust. 1.
(21) Zob. interesujące sprawozdanie Banku Światowego z 2007 r. pt. "Africa's Silk Road".
(22) Zob. komunikat "Wsparcie krajów rozwijających się w pokonywaniu kryzysu", COM(2009) 160 wersja ostateczna oraz sporządzana obecnie opinia EKES-u.
(23) Zob. zobowiązania podjęte w czasie podróży prezydenta Hu Jintao w czterech krajach afrykańskich (Mali, Senegal, Tanzania i Mauritius) w połowie lutego 2009 r.
(24) Dz.U. C 110 z 9.5.2006, s. 68-74 "Stosunki UE - Chiny: rola społeczeństwa obywatelskiego", sprawozdawca: Sukhdev SHARMA.