Opinia w sprawie komunikatu Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego "Równoległy system bankowy - przeciwdziałanie nowym źródłom ryzyka w sektorze bankowym".
Dz.U.UE.C.2014.170.55
Akt nienormatywnyCOM(2013) 614 final
(2014/C 170/09)
(Dz.U.UE C z dnia 5 czerwca 2014 r.)
Sprawozdawca: Christos POLYZOGOPOULOS
Dnia 18 kwietnia 2013 r. Komisja Europejska, działając na podstawie art. 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, postanowiła zasięgnąć opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie
komunikatu Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego "Równoległy system bankowy - przeciwdziałanie nowym źródłom ryzyka w sektorze bankowym"
COM(2013) 614 final.
Sekcja Jednolitego Rynku, Produkcji i Konsumpcji, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię dnia 13 listopada 2013 r.
Na 494. sesji plenarnej w dniach 10-11 grudnia 2013 r. (posiedzenie z 10 grudnia) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny stosunkiem głosów 153 do 2 - 5 osób wstrzymało się od głosu - przyjął następującą opinię:
1. Wnioski i zalecenia
1.1 EKES pozytywnie odnosi się do komunikatu, jako spójnego wkładu w reformę usług finansowych w celu przywrócenia prawidłowego funkcjonowania i stabilności tego sektora o istotnym znaczeniu oraz ograniczenia wszelkiego ryzyka systemowego z nim związanego.
1.2 EKES spodziewa się, że nowe regulacje dotyczące rynków finansowych pozytywnie wpłyną na stan gospodarki i podkreśla swe głębokie przekonanie, że stabilność sektora finansowego oraz powodzenie podjętych reform są obowiązkowym warunkiem wstępnym trwałego wzrostu gospodarczego, zatrudnienia oraz zakończenia procesu tworzenia rynku wewnętrznego w UE.
1.3 EKES uważa, że plan działania, jaki tworzą środki już podjęte oraz środki, które zostaną wprowadzone, wytycza właściwy kierunek. Uznaje też poczynione do tej pory postępy, niemniej podkreśla pilną potrzebę przyspieszenia prac nad licznymi elementami tego planu i zakończenia bieżących prac nad inicjatywami legislacyjnymi. EKES ma tu na względzie pięć priorytetowych obszarów 1 działań i przedstawia następujące uwagi:
1.4 Uznając, że żywotne znaczenie w reformie usług finansowych ma podejście do kwestii arbitrażu 2 , przyjmuje z zadowoleniem zaproponowane liczne szczegółowo opisane środki 3 , w tym zwłaszcza zaostrzenie ram ostrożnościowych w sektorze bankowym w celu ograniczenia ryzyk związanych z efektem domina i arbitrażem.
1.5 Pozytywnie odnosi się do wysiłków podjętych, by zwiększyć przejrzystość, zwłaszcza zaś w odniesieniu do konkretnych działań, które mają na celu stworzenie nadzoru nad równoległym systemem bankowym w obrębie UE, repozytoriów transakcji dotyczących produktów podlegających rozporządzeniu EMIR 4 , zmianę dyrektywy w sprawie rynków instrumentów finansowych (MiFID) 5 , wprowadzenie identyfikatora podmiotu prawnego (Legal Entity Identifier - LEI) i zwiększenie przejrzystości transakcji finansowania papierów wartościowych.
1.6 Przyznaje, że poczyniono postępy w tworzeniu ściślejszych ram prawnych odnoszących się do kapitałów inwestycyjnych, czego głównym celem była poprawa ich płynności i stabilności, zwłaszcza z punktu widzenia przedsiębiorstw zbiorowego inwestowania w zbywalne papiery wartościowe (UCITS), które mają siedzibę w Europie lub są w niej sprzedawane.
1.7 Uważa, że jeśli chodzi o "ograniczenie ryzyk związanych z transakcjami finansowania papierów wartościowych", w komunikacie ograniczono się do uwag ogólnych, które nie stoją na wysokości panujących obecnie krytycznych warunków, choć odzwierciedlają one obecny stan rzeczywisty. Zaleca przyspieszenie prac i uściślenie przewidzianych działań, zwłaszcza w odniesieniu do przepisów dotyczących zbywalnych papierów wartościowych, gdyż transakcje finansowania papierów wartościowych, głównie umowy odkupu i pożyczki papierów wartościowych, odegrały nadrzędną rolę w zadłużeniu sektora finansowego.
1.8 Podobnie wskazuje na opóźnienie i zaleca zwiększenie wysiłków oraz rychłe wyjaśnienia istotnej problematyki, jaką jest wzmocnienie nadzoru nad równoległym systemem bankowym. W komunikacie ograniczono się do wskazania pewnej liczby problemów dotyczących tej dziedziny i wskazano tylko jedno działanie w przyszłości - Europejski System Nadzoru Finansowego (ESNF) - które Komisja podejmie w 2013 r.
1.9 Zważywszy na to, że głównymi ofiarami kryzysu finansowego i gospodarczego są wbrew swej woli obywatele jako podatnicy, pracownicy, oszczędzający i konsumenci, EKES wnosi o nasilenie inicjatyw w zakresie regulacji dotyczących ich ochrony dzięki przejrzystości, właściwej informacji, odpowiedzialności społecznej sektora finansowego oraz ochronie konsumentów i drobnych inwestorów. Przypomina też ważne uwagi, które sformułował w sprawie włączenia społeczeństwa obywatelskiego w uregulowanie rynków finansowych 6 .
1.10 Komitet uważa za istotne, że w swoim komunikacie Komisja stwierdza, iż równoległego systemu bankowego nie należy postrzegać jedynie z punktu widzenia związanych z nim zagrożeń. Jest on również dodatkowym alternatywnym źródłem finansowania, który może być korzystny dla realnej gospodarki.
2. Definicja, zakres stosowania i kontekst
2.1 Równoległy system bankowy definiuje się jako "system pośrednictwa pożyczkowego, który obejmuje podmioty i działania poza normalnym systemem bankowym" 7 . Opiera się on na dwóch powiązanych filarach tzn. podmiotach, które głównie zajmują się działaniami, takimi jak gromadzenie środków finansowych mające cechy przyjmowania depozytów, transformacja terminów zapadalności lub transformacja płynności, transfer ryzyka kredytowego oraz stosowanie bezpośredniej lub pośredniej dźwigni finansowej. Natomiast jego "działalność", która stanowi ważne źródło finansowania podmiotów pozabankowych, obejmuje sekurytyzację, udzielanie pożyczek papierów wartościowych i transakcje repo.
2.2 Podmioty ad hoc to spółki sekurytyzacyjne, takie jak spółki do celów programu emisji papierów dłużnych przedsiębiorstw zabezpieczonych aktywami (ABCP), celowe spółki inwestycyjne (Special Investment Vehicles - SIV) oraz spółki celowe ad hoc (Special Purpose Vehicles - SPV), fundusze rynku pieniężnego oraz inne rodzaje funduszy inwestycyjnych lub produktów wykazujących cechy depozytowe, które sprawiają, że są one podatne na skutki masowych umorzeń (panika), fundusze inwestycyjne, w tym fundusze inwestycyjne typu ETF, które udzielają kredytów lub stosują dźwignię finansową, przedsiębiorstwa finansowe i podmioty obracające papierami wartościowymi udzielające kredytów lub gwarancji kredytowych bądź dokonujące transformacji terminów zapadalności lub transformacji płynnością, które nie są regulowane przepisami dotyczącymi banków lub też zakłady ubezpieczeń i zakłady reasekuracji, które emitują produkty kredytowe lub udzielają im gwarancji.
2.3 Działalność równoległego sektora bankowego wywodzi się z deregulacji systemu finansowego, która rozpoczęła się w Wielkiej Brytanii w latach osiemdziesiątych i poszerzyła się na Stany Zjednoczone i inne kraje w latach dziewięćdziesiątych 8 . Pierwsze umowy z Bazylei odegrały ważną rolę w tym procesie, gdyż działalność spekulacyjną umieszczono w nich poza bilansem oraz wprowadzono ścisłe przepisy dotyczące bilansu banków 9 .
2.4 Zniesienie lub złagodzenie zasad i przepisów 10 umożliwiły instytucjom finansowym poszerzenie swej działalności na nowe dziedziny i na nowe złożone modele. Jednocześnie perspektywy wysokich zysków wywarły wpływ na miliony osób na świecie o bardzo nieznacznej znajomości produktów sektora bankowości równoległej i jego funkcjonowania.
2.5 W 2007 r. grupa G20 postanowiła przyjąć szereg środków regulacyjnych, by zapewnić bezpieczeństwo i stabilność systemu finansowego, podczas gdy kryzys z 2008 r. oraz jego poważne skutki społeczne i gospodarcze wykazały ryzyko związane z działalnością równoległego sektora bankowego oraz jego słabość tak pod względem luk prawnych, jak i nieskutecznego systemu nadzoru, nieprzejrzystości rynków lub zbytniej złożoności produktów, jednocześnie wskazując na rolę Rady Stabilności Finansowej.
2.6 Unia Europejska odgrywa pierwszoplanową rolę w międzynarodowych wysiłkach podejmowanych na forum G20 i Rady Stabilności Finansowej, czym uwydatnia znaczne postępy poczynione przez siebie w wypełnianiu zobowiązań określonych w planie działań na rzecz reformy systemu bankowego i rozwoju nowych struktur nadzoru. Licznym reformom nadano już formę prawną i warto przytoczyć np. choćby jedną z nich dotyczącą pozagiełdowych instrumentów pochodnych.
2.7 Sprawozdanie Rady Stabilności Finansowej z października 2011 r., które stanowi pierwsze kompleksowe międzynarodowe działanie zmierzające do zajęcia się kwestią równoległego systemu bankowego, koncentruje się na:
i) określeniu zasad monitorowania i regulacji równoległego systemu bankowego; ii) rozpoczęciu procesu badania w celu ustalenia i oceny ryzyka systemowego; iii) określeniu zakresu możliwych środków regulacyjnych w ramach pięciu kierunków działania 11 . Jednocześnie Komisja opublikowała zieloną księgę poświęconą głównie potencjalnemu ryzyku związanemu z równoległym systemem bankowym w UE i możliwym podejściom do rozwiązania tych kwestii na drodze przepisów prawnych.
3. Streszczenie komunikatu
3.1 W komunikacie najpierw podsumowano podjęte już działania zmierzające w dwóch kierunkach: z jednej strony środki przyjęte w stosunku do podmiotów finansowych skupiają się na zaostrzeniu wymogów nałożonych na banki i na zakłady ubezpieczeń w odniesieniu do transakcji z równoległym systemem bankowym oraz na opracowaniu zharmonizowanych ram dotyczących podmiotów zarządzających alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi; z drugiej strony środki dotyczące integralności rynku skupiają się na instrumentach przenoszących ryzyko, zaostrzeniu zasad dotyczących sekurytyzacji oraz lepszych ramach regulujących agencje ratingowe.
3.2 Ponadto w komunikacie Komisji określono następnie pięć priorytetowych obszarów działań, w których zamierza ona przyjąć dodatkowe środki:
1) zwiększenie przejrzystości równoległego systemu bankowego,
2) stworzenie lepszych ram regulujących fundusze inwestycyjne, w szczególności przedsiębiorstwa zbiorowego inwestowania w zbywalne papiery wartościowe,
3) opracowanie prawa papierów wartościowych pozwalającego ograniczyć ryzyka związane z transakcjami finansowania papierów wartościowych,
4) zaostrzenie zasad ostrożnościowych w sektorze bankowym,
5) lepszy nadzór nad równoległym systemem bankowym. Chodzi tu zwłaszcza następujące działania:
3.2.1 W odniesieniu do przejrzystości równoległego systemu bankowego, wysiłki podjęte w zakresie gromadzenia i wymiany rzetelnych i obszernych danych zostaną uzupełnione inicjatywami w zakresie monitorowania ryzyka związanego z równoległym systemem bankowym oraz w zakresie centralnych repozytoriów obsługujących instrumenty pochodne, rozporządzenia EMIR 12 , zmiany dyrektywy w sprawie rynków instrumentów finansowych (MiFID) 13 , wprowadzenia identyfikatora podmiotu prawnego (Legal Entity Identifier - LEI) oraz większej przejrzystości transakcji finansowania papierów wartościowych.
3.2.2 Jeśli chodzi o niektóre fundusze inwestycyjne, a zwłaszcza o fundusze rynku pieniężnego z siedzibą w Europie lub które są sprzedawane w Europie, proponuje się opracowanie nowych zasad mających na celu poprawę ich płynności i stabilności oraz przegląd zasad mających zastosowanie do przedsiębiorstw zbiorowego inwestowania w zbywalne papiery wartościowe (UCITS).
3.2.3 W odniesieniu do zmniejszenia ryzyka związanego z transakcjami finansowania papierów wartościowych, w komunikacie przedstawiono olbrzymie wysiłki, które podjęto, by lepiej zrozumieć to zjawisko i wyciągnąć z niego wnioski. Wyjaśniono także, że aby zaradzić temu problemowi, Komisja rozważa przedłożenie wniosku ustawodawczego dotyczącego prawa papierów wartościowych.
3.2.4 Natomiast ramy ostrożnościowe w sektorze bankowym zostaną zaostrzone w celu ograniczenia ryzyk związanych z efektem domina i arbitrażem za pośrednictwem bardziej rygorystycznych zasad. Ramy te nałożą na banki dodatkowe wymogi kapitałowe w przypadku operacji z nieregulowanymi podmiotami finansowymi, wprowadzą zaostrzone przepisy dotyczące wypłacalności oraz nowe zasady płynnościowe, głównie dzięki wejściu w życie 1 stycznia 2014 r. rozporządzenia (CRR) 14 i dyrektywy (CRD IV) 15 w sprawie wymogów kapitałowych. Ponadto przewidziano rozważenie ewentualnego rozszerzenia zakresu stosowania norm ostrożnościowych w celu zmniejszenia ryzyka arbitrażu.
3.2.5 Jeśli chodzi o większy nadzór, podkreślono rozproszony, niejednorodny i dynamiczny charakter równoległego systemu bankowego oraz wyzwania związane z nadzorem ostrożnościowym np. ze względu na możliwości obchodzenia przepisów w kontekście transgranicznym. Na poziomie europejskim prowadzone są obecnie prace wstępne przez Europejską Radę ds. Ryzyka Systemowego (ERRS) i poszczególne europejskie urzędy nadzoru. Te aspekty oraz konieczność podjęcia kwestii arbitrażu, a także "ewentualna potrzeba" doprecyzowania instytucjonalnej roli każdego organu zostaną rozważone w ramach przeglądu Europejskiego Systemu Nadzoru Finansowego (ESNF), który Komisja przeprowadzi w 2013 r.
4. Uwagi
4.1 Od samego początku kryzysu finansowego EKES w licznych opiniach 16 przestawiał stanowiska społeczeństwa obywatelskiego w szeregu różnych kwestii związanych z funkcjonowaniem systemu finansowego i sformułował słuszne uwagi i zalecenia zarówno ogólne, jak i bardziej szczegółowe, zwłaszcza dotyczące naprawy oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków 17 .
4.1.1 EKES uważa, że zielona księga 18 w sprawie równoległego systemu bankowego stanowiła ważny krok we właściwym kierunku mający na celu zmierzenie się z istniejącymi problemami. Jednocześnie położono w niej m.in. nacisk na konieczność wyeliminowania działań "równoległych", które muszą również zostać podporządkowane wymogom prawnym i ostrożnościowym na równi z całym systemem finansowym.
4.2 EKES przyjmuje z zadowoleniem podjęcie w skali światowej kwestii nadzoru ostrożnościowego z myślą o objęciu ramami prawnymi i kontrolą wszystkich instytucji finansowych o znaczeniu systemowym, instrumentów i rynków 19 . Wyraża zadowolenie z faktu, że podczas ostatniego posiedzenia grupa G20 20 zatwierdziła zalecenia Rady Stabilności Finansowej, z którymi przedmiotowy komunikat jest w pełni zgodny.
4.3 EKES wzywa Komisję do zadbania o odpowiednią treść i harmonogram ram działań dotyczących wzmocnionego nadzoru nad równoległym systemem bankowym w wyniku wprowadzenia spójnego mechanizmu nadzoru poprzez rychłe wyjaśnienie roli instytucjonalnej organów nadzoru w ramach przeglądu europejskiego systemu organów nadzoru finansowego.
4.4 Zważywszy, że w zależności od kraju niektóre działania i podmioty sektora równoległego podlegają pewnemu systemowi prawnemu bądź mu nie podlegają, szczególnie ważne jest, by zagwarantować równe warunki konkurencji między różnymi krajami oraz między właściwym sektorem bankowym a podmiotami równoległego systemu bankowego poprzez odpowiednie mechanizmy pozwalające uniknąć tego, by arbitraż regulacyjny doprowadził do zakłóceń w systemie zachęt wynikających z przepisów.
4.5 EKES zwraca zwłaszcza uwagę na to, że w odniesieniu do analizy danych konieczne jest, by organy regulacyjne przyjęły podejście wspólne w skali światowej, któremu towarzyszą wspólne ramy odniesienia i otwarte standardy branżowe, by umożliwić szybką wymianę danych oraz działać skutecznie i w odpowiednim czasie, tak by zapobiegać ryzyku systemowemu i chronić stabilność finansową.
4.6 EKES uważa, że skala oraz stopa wzrostu równoległego systemu bankowego jest kolejnym czynnikiem ryzyka systemowego i przypomina, że zgodnie z dokumentem Rady Stabilności Finansowej (RSF) z 2012 r. 21 osiągnął on 67 tys. mld dolarów w 2011 r. w porównaniu z 26 tys. mld dolarów w 2002 r. i jest równy 111 % skumulowanego PKB krajów objętych badaniem przez RSF.
4.7 EKES uważa ponadto, że korzystne byłoby przeprowadzenie analizy tej kwestii raczej z punktu widzenia działań równoległego sektora niż jego podmiotów, gdyż nadzór i kontrola przedmiotowych działań stanowi istotny czynnik powodzenia przyjętych środków.
4.8 EKES uważa, że ten poważny problem oraz niewłaściwe praktyki nie dotyczą wyłącznie równoległego sektora bankowego. Oczywiste jest, że w połączeniu z brakiem przejrzystości model banku nadmiernie rozrośniętego pociąga za sobą ryzyko destabilizacji gospodarki, czego skutkiem jest przeniesienie na całe społeczeństwo kosztów ratowania instytucji "zbyt dużych i mocno ze sobą powiązanych, by upaść".
4.9 EKES zwraca uwagę na to, że aby zwiększyć konkurencyjność i stabilność europejskiego sektora bankowego, trzeba ponadto zreformować europejski system finansowy, czyli podjąć kwestię właściwego rozwiązania problemu wielkości banków, która sprawia, że nie można dopuścić do ich upadku. W tym celu trzeba stworzyć warunki dla przejrzystości, racjonalizacji skali działań wielkich konglomeratów oraz zmniejszenia wzajemnej zależności w obrębie grup przedsiębiorstw.
4.10 W związku z tym EKES uważa, że środkom nadzoru muszą towarzyszyć skuteczna walka z wszelkimi nieprawidłowościami w działalności sektora finansowego oraz reformy strukturalne. Wzywa więc Komisję do przyspieszenia procedur mających wprowadzić jednolity mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji uwzględniając zalecenia zawarte w sprawozdaniu Liikanena oraz w niedawnym sprawozdaniu Komisji Gospodarczej i Monetarnej Parlamentu Europejskiego poświęconym reformie sektora bankowego UE 22 .
4.11 W związku z tym, że ze względu na rozproszony charakter równoległego sektora bankowego, który przybiera różnorodne formy i bardzo łatwo dostosowuje się do różnych okoliczności, skuteczny nadzór nad nim jest zadaniem skomplikowanym i trudnym, EKES wzywa Komisję do wyjaśnienia w odpowiednim czasie, czy właściwe krajowe i europejskie organy nadzoru, w tym jednolity mechanizmu nadzorczy, dysponują faktycznie i w wystarczającym zakresie wymaganymi zasobami, instrumentami nadzoru i kompetencjami.
4.12 EKES uważa, że aby nadzór ten się powiódł, muszą mu towarzyszyć mechanizmy nakładania sankcji, które byłyby skuteczne, odstraszające i proporcjonalne do potrzeb, a także publikowanie wymiaru sankcji i informacji dotyczących autorów naruszenia przepisów. Wskazuje także na problem nieprzestrzegania europejskich przepisów przez osoby fizyczne lub prawne z krajów trzecich.
4.13 EKES podkreśla konieczność zapewnienia konsumentom produktów finansowych ochrony przed nieuczciwymi praktykami, przed rzeczonymi produktami i usługami wprowadzającymi w błąd lub nieposiadającymi gwarancji wypłacalności, bądź też przed wszelkimi nieuczciwymi warunkami zawartymi w umowach. Przypomina też, że zaproponował utworzenie europejskiej agencji ochrony konsumentów usług finansowych, by ich lepiej chronić i zagwarantować przejrzystość oraz skuteczne rozpatrywanie ich skarg.
4.14 Dostępne strony internetowe oraz inne nowoczesne narzędzia informatyczne mogą oferować konsumentom możliwość porównania i wyboru produktów i usług, co sprzyja konkurencji i samoregulacji na rynku tego sektora.
4.15 EKES zachęca Komisję do przyspieszenia oceny skutków, by zakończyć prace nad nowymi przepisami dotyczącymi płynności oraz do przeprowadzenia badania porównawczego kosztów i korzyści w odniesieniu do skuteczności i adekwatności licznych tekstów regulacyjnych, które zostały przyjęte od nastania kryzysu finansowego, tak by uzyskać ocenę kumulacyjną wpływu tych przepisów na rynek produktów finansowych w UE.
4.16 EKES stwierdza również, że wysiłki legislacyjne muszą zostać wsparte przez zaawansowane ekspertyzy i badania naukowe podejmujące kwestie gromadzenia i wymiany danych oraz ogólnie mieć na celu bardziej wyczerpujące śledzenie dynamiki ewolucji podmiotów sektora równoległego oraz określenie jego elementów, które są korzystne dla gospodarki realnej, a także tych, które mogą stać się nowym źródłem zagrożenia i ryzyka systemowego.
Bruksela, 10 grudnia 2013 r.
| Przewodniczący | |
| Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego | |
| Henri MALOSSE |