Opinia w sprawie komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady i Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego...

1.

Wnioski i zalecenia

1.1

Komitet uważa, że wspólne podejście do zarządzania ryzykiem celnym oraz bezpieczeństwem łańcucha dostaw ma kluczowe znaczenie dla zagwarantowania jednolitego i niedyskryminującego stosowania przepisów UE przez wszystkie zainteresowane organy na całym terytorium unii celnej, która zgodnie z art. 3 TFUE leży w wyłącznej kompetencji Unii Europejskiej.

1.2

Komitet zdecydowanie popiera propozycje Komisji mające na celu zapewnienie większej skuteczności i wydajności zarządzania ryzykiem oraz przemieszczania towarów przez granice UE dzięki wspólnej strategii obejmującej odpowiednie systemy informatyczne służące ogólnounijnemu zarządzaniu ryzykiem.

1.3

Unia celna, ustanowiona w traktacie rzymskim w 1957 r., realizowana jest od 1968 r. jako wspólna polityka gwarantująca jednolity obszar handlowy, na którym osoby i towary swobodnie się przemieszczają, i zapewniająca punkt kompleksowej obsługi dla praktyk celnych wszystkich podmiotów gospodarczych w całej UE bez różnic w traktowaniu. EKES wyraża jednak głębokie zaniepokojenie faktem, że unia celna opiera się wciąż na odmiennym ukierunkowaniu i zastosowaniu, które utrudniają skuteczne i wydajne zarządzanie ryzykiem celnym, spowalniając w ten sposób przepływy handlowe i swobodny przepływ towarów w UE.

1.4

EKES uważa, że zasadnicze znaczenie ma poprawienie na całym terytorium UE zdolności służb celnych do zapewnienia wysokiego poziomu zarządzania ryzykiem w całej unii celnej w odniesieniu do jednolitego stosowania definicji i klasyfikacji, a także gromadzenia i przekazywania danych do wspólnotowego banku danych, zgodnie ze wspólnymi jednoznacznymi kryteriami weryfikowanymi w oparciu o jeden system gwarancji jakości i monitorowanymi za pomocą sankcji wobec popełniających wykroczenie.

1.5

EKES zaleca opracowanie wspólnych norm techniczno-prawnych, by umożliwić jednolite i wysokiej jakości zarządzanie ryzykiem na wszystkich granicach zewnętrznych UE, a także podjęcie wysiłków na szczeblu wspólnotowym w zakresie szkolenia specjalistów z uwzględnieniem różnego zakresu zadań wynikających z różnorodnych realiów krajowych.

1.6

EKES nalega, by zagwarantowano pełną interoperacyjność różnych banków danych istniejących w ramach europejskiego systemu nadzoru rynku w oparciu o wspólną strategię, przy silnym wsparciu programów wspólnotowych na rzecz rozwoju technologicznego, tak by zapewnić wymianę informacji w czasie rzeczywistym między poszczególnymi organami na różnych szczeblach i nasilić walkę z ewentualnym zagrożeniem dumpingiem sanitarnym, ekologicznym i socjalnym.

1.7

EKES zwraca się o wzmocnienie działań wspólnotowych na rzecz rozwoju wykwalifikowanych zasobów ludzkich i doskonalenia umiejętności zarządzania, między innymi poprzez działania na rzecz równiejszego rozłożenia zadań kontrolnych i utworzenie wspólnej komórki celnej gwarantującej, na żądanie, szybką interwencję i wsparcie w trudnych sytuacjach.

1.8

Zdaniem EKES-u niezbędne jest rozwinięcie partnerstwa między organami celnymi, przewoźnikami i upoważnionymi przedsiębiorcami poprzez podniesienie ich statusu i zwiększenie ich korzyści w celu zapewnienia optymalnej współpracy w zakresie zarządzania ryzykiem, w oparciu o jednorazowe przekazywanie danych bez zbędnego powielania czynności administracyjnych.

1.9

EKES zwraca się o wdrożenie odnowionego systemu zarządzania, który obejmowałby wszystkie organy krajowe i wspólnotowe, europejskie agencje oraz systemy ostrzegawcze i informacyjne, by zapewnić bardziej zorganizowaną współpracę między służbami celnymi i innymi organami działającymi na rynku wewnętrznym.

1.10

EKES wnosi, by realizacja pakietu działań określonych w wieloletnim planie nadzoru rynku odbywała się w spójny i skoordynowany sposób, co pozwoli uniknąć powielania kontroli, rozbieżności stosowanych kryteriów, sporządzania wielu wniosków o te same dane, odmiennej wizji poszczególnych organów kontroli i nadzoru rynku, a także niewystarczającej interoperacyjności.

2.

Wprowadzenie

2.1

Na mocy art. 3 TFUE unia celna leży w wyłącznej kompetencji Unii Europejskiej.

2.2

Już w 2004 r. EKES podkreślił potrzebę "zmiany podejścia strategicznego do polityki w zakresie usług celnych, które kładłoby słusznie większy nacisk na wyzwania związane z realizacją wspólnej polityki celnej na nowych granicach zewnętrznych UE po rozszerzeniu. Uznaje również, że kontekst zmienił się w związku z zaniepokojeniem procedurami bezpieczeństwa służącymi ochronie obywateli UE, zwłaszcza po wydarzeniach w Stanach Zjednoczonych" 1 .

2.3

Unia celna musi stawić czoła poważnym problemom wynikającym z różnic w stosowaniu przepisów wspólnotowych, które mogą zmniejszyć ogólną skuteczność z powodu nieprawidłowości, marnotrawstwa i braku koordynacji między potrzebami a dostępnymi zasobami. W związku z tym EKES podkreślił, że konieczne jest "realizowanie spójnej polityki celnej, opartej na jednolitych procedurach - aktualnych, przejrzystych, skutecznych i uproszczonych - która mogłaby przyczynić się do zwiększenia gospodarczej konkurencyjności Unii Europejskiej w skali światowej [...]" 2 .

2.4

W ramach unii celnej, która jest filarem operacyjnym wielu środków polityki handlowej UE, wdraża się liczne porozumienia międzynarodowe w sprawie przepływów handlowych UE, rozwijając - za pośrednictwem administracji państw członkowskich - istotne procesy horyzontalne w zakresie zarządzania danymi, zarządzania podmiotami handlowymi i "zarządzania ryzykiem, obejmującego identyfikację, ocenę, analizę i łagodzenie niezliczonych rodzajów i poziomów ryzyka związanego z międzynarodowym handlem towarami" 3 .

2.5

Wprowadzenie wspólnego podejścia do zintegrowanego zarządzania ryzykiem w punktach wjazdu i wyjazdu towarów miałoby na celu:

3.

Rola organów celnych w dziedzinie bezpieczeństwa

3.1

Jak stwierdzono w sprawozdaniu Komisji na temat stanu unii celnej pod koniec 2012 r.: "Służba celna jest jedynym organem władz publicznych mającym pełne kompetencje w zakresie nadzoru i kontroli nad wszystkimi towarami przewożonymi przez granice zewnętrzne UE, które po dopuszczeniu do swobodnego obrotu przez służby celne w dowolnym miejscu w UE mogą być swobodnie przewożone po całym obszarze celnym UE" 4 .

3.2

Dzięki tej wyjątkowej pozycji służba celna UE ponosi główną odpowiedzialność za nadzór nad wymianą międzynarodową UE i przyczynia się do realizacji aspektów zewnętrznych rynku wewnętrznego, wspólnej polityki handlowej oraz innych kierunków polityki dotyczących handlu i bezpieczeństwa całego łańcucha logistycznego.

3.3

EKES podkreślił, że "skutecznie funkcjonująca unia celna stanowi konieczny warunek integracji europejskiej dzięki zapewnieniu swobodnego [...] przepływu towarów, maksymalnej ochrony konsumentów i środowiska, oraz dzięki skutecznej [...] walce z oszustwami i podrabianiem na całym obszarze Unii" 5 , i zalecił jednolitą politykę celną opartą na jednolitych, zaktualizowanych, przejrzystych, skutecznych i uproszczonych procedurach.

3.4

Chociaż funkcjonowanie operacyjne unii celnej opiera się na wspólnych przepisach i politykach, to jest bardzo złożonym procesem, realizowanym wciąż przez 27 odrębnych służb w UE, który polega na połączeniu czynników ludzkich, technicznych i finansowych na różnych szczeblach zarówno w celu zastosowania procedur odprawy celnej i kontroli, jak i zarządzania danymi i ich przetwarzania, zarządzania podmiotami gospodarczymi i różnymi poziomami ryzyka związanego z międzynarodową wymianą towarów oraz bezpieczeństwem łańcucha dostaw.

3.5

EKES podkreśla, że nie można dopuścić do tego, by państwa członkowskie nie miały żadnej swobody w zakresie stosowania przepisów celnych, gdyż muszą nadal uwzględniać wielkość swych przepływów handlowych. W tym względzie EKES stwierdza, że państwa członkowskie zwiększyły liczbę instrumentów ułatwiających wymianę, wprowadzając elektronizację i uproszczenie procedur, a także statut upoważnionego przedsiębiorcy.

3.6

Cała harmonizacja powinna opierać się na "dobrych praktykach", a nie na średnim poziomie europejskim.

3.7

Jeżeli celem jest racjonalizacja kosztów, ukierunkowanie prac na wyniki, również w aspekcie finansowym pod względem dochodów, oraz poczynienie prawdziwych postępów, zdaniem EKES-u kontrole nie powinny dotyczyć transakcji indywidualnych, lecz opierać się na podejściu ukierunkowanym na systemy ("systemsbased approach"), którego podstawę stanowiłaby ocena ryzyka.

4.

Zarządzanie ryzykiem łańcucha dostaw

4.1

W kontekście wciąż rosnącego przepływu towarów, nowych, coraz bardziej złożonych modeli, a także coraz szybszego tempa funkcjonowanie operacyjne unii celnej podlega rosnącej presji, której towarzyszy szybki wzrost liczby wykonywanych zadań i oczekiwań zainteresowanych stron. Unowocześnienie funkcji operacyjnych w zinformatyzowanym środowisku celnym wymaga:

4.2

By opracować skuteczne, wspólne strategie analizy, kontroli i zarządzania ryzykiem, konieczna jest zmiana kulturowa we wszystkich zainteresowanych organach administracji. Powinna ona polegać na dążeniu do wspólnych celów strategicznych i metod w ramach wspólnego zarządzania ryzykiem z innymi agencjami i partnerami międzynarodowymi, zwłaszcza w dziedzinie bezpieczeństwa, zdrowia i środowiska.

4.3

By zapewnić skuteczne zarządzanie ryzykiem, konieczna jest zwłaszcza ściślejsza współpraca służb celnych i organów nadzoru rynku na szczeblu krajowym i unijnym, gdyż bez niej dopracowanie wspólnych kryteriów i szczególnych profili ryzyka byłoby znacznie utrudnione.

4.4

Wspólne podejście do zarządzania ryzykiem w punktach wprowadzenia do UE i opuszczenia jej musi uwzględniać, że obecnie ponad sześćdziesiąt aktów prawnych 6 powierza odpowiedzialność za kontrolę organom celnym, podczas gdy organom nadzoru powierza się łańcuch wzajemnie zależnych procesów, które obejmują rewizję, pobieranie próbek, badania laboratoryjne, interpretację wyników, ocenę ryzyka, działania naprawcze i kary mające na celu zwiększenie bezpieczeństwa produktów będących w obrocie na rynku, tak jak przewiduje Akt o jednolitym rynku I 7 i II 8 .

4.5

Metody oceny ryzyka powinny zostać zgromadzone w ramach wspólnej platformy systemowej służb celnych i organów nadzoru rynku na różnych szczeblach - między innymi za pośrednictwem grup współpracy administracyjnej - a także wykorzystywać doświadczenia zdobyte w różnych bankach danych, które działają w rozmaitych dziedzinach.

4.6

Służby celne i organy nadzoru rynku powinny połączyć swe zasoby i umiejętności, by "zastosować metody przyjazne wobec MŚP" 9 , między innymi poprzez realizację wytycznych przez oba organy, a także rozwój koordynacji, współpracy, wymiany informacji i wspólnych działań, a także po to, by w sposób celowy pokierować wysyłką towarów stanowiących duże zagrożenie dla bezpieczeństwa.

5.

Rola partnerstwa organów celnych, przedsiębiorstw handlowych i przewoźników

5.1

Partnerstwo między służbami celnymi, przedsiębiorstwami handlowymi i przewoźnikami ma zasadnicze znaczenie dla zagwarantowania integralności łańcucha dostaw w interesie obywateli, przedsiębiorstw i administracji publicznej.

5.2

Partnerstwo powinno opierać się na silnych mechanizmach obopólnego zaufania:

5.3

Już w (zrewidowanej) konwencji z Kioto dotyczącej uproszczenia i harmonizacji postępowania celnego Światowej Organizacji Celnej (WCO) 10 , podobnie jak w ramach negocjacji WTO w sprawie ułatwienia handlu 11 , przewidziano ograniczenie uciążliwych kontroli, pomimo pokusy zaostrzenia systematycznej kontroli, zwłaszcza po wydarzeniach 11 września 2001 r.

5.4

Trzeba przeciwdziałać rozproszeniu przepływu informacji i przezwyciężyć trudności wynikające z różnic między państwami członkowskimi w zakresie zdolności zarządzania ryzykiem, by zagwarantować jednolity poziom zarządzania oraz elektronicznej analizy ryzyka. Podstawą pozostaje rozwój wspólnej europejskiej kultury zarządzania ryzykiem i bezpieczeństwa dostaw.

6.

Nowe technologie: interoperacyjność systemów i wymiana informacji

6.1

Wieloletnie programy UE w zakresie badań i rozwoju, zwłaszcza siódmy program ramowy, a także IDABC 12 i ISA 13 na rzecz interoperacyjności administracji publicznej, położyły podwaliny pod rozwój różnych wspólnych projektów w zakresie zarządzania ryzykiem. Zapewniły nowe instrumenty, które wykraczają poza krajowe procesy i domeny infrastruktury IT oraz aplikacji komputerowych, znacznie się różniących między państwami członkowskimi.

6.2

Niezbędne jest, by wysiłki na rzecz innowacji i B+R w zakresie zarządzania ryzykiem oraz bezpieczeństwa łańcucha dostaw były koordynowane w UE w celu zagwarantowania szybkiego rozpowszechnienia i wprowadzenia technologii do obrotu. Zwłaszcza projekty demonstracyjne proofofconcept (weryfikacja poprawności projektu) oraz pilotażowe linie produkcyjne są niezbędne do rozpowszechnienia technologii na skalę przemysłową. Partnerstwa publiczno-prywatne mogą finansować te inicjatywy za pośrednictwem funduszy strukturalnych, inicjatywy "Horyzont 2020" i innych programów unijnych.

7.

Zorganizowana, systematyczna współpraca i koordynacja między służbami celnymi a innymi organami

7.1

Również niedawno EKES podkreślił potrzebę "zacieśnienia współpracy między administracją celną, organami nadzorującymi rynek, służbami Komisji i agencjami europejskimi w celu ściślejszego kontrolowania jakości towarów przewożonych przez granice" 14 , zwracając uwagę, że konieczne są odpowiednie wspólne informacje i szkolenia.

7.2

Zdaniem Komisji "na poziomie UE istnieje potrzeba lepszego łączenia możliwości i zasobów państw członkowskich, aby w sposób bardziej skuteczny osiągać unijne cele zarządzania ryzykiem w każdym miejscu na granicy zewnętrznej", między innymi dzięki "zastosowaniu w czasie rzeczywistym elektronicznych narzędzi analizy ryzyka" i wzmocnieniu zdolności na szczeblu UE.

7.3

Zdaniem EKES-u kwestia współpracy i koordynacji w zakresie zarządzania ryzykiem jest jednym z newralgicznych punktów wniosku Komisji, nie tylko jeżeli chodzi o koordynację systemową organów państw członkowskich, lecz również na szczeblu samej UE, między poszczególnymi dyrekcjami generalnymi i agencjami operacyjnymi.

8.

Uwagi ogólne

8.1

EKES przyjmuje z zadowoleniem inicjatywę Komisji, która ma na celu zapewnienie skuteczności i wydajności zarządzania ryzykiem oraz przemieszczania towarów przez granice UE za pomocą wspólnej strategii na różnych szczeblach. Strategia ta ukierunkowana jest na wskazanie rodzaju i poziomu ryzyka, a także zakresu możliwych reakcji w europejskich ramach koordynacji różnych organów i w oparciu o jednolite podejście oraz uprzednio określone wspólne kryteria.

8.2

EKES jest przekonany o potrzebie centralizacji procesu elektronicznych odpraw celnych dzięki wyposażeniu Komisji w odpowiednie systemy informatyczne służące unijnemu zarządzaniu ryzykiem, w oparciu o sieć interoperacyjnych banków danych oraz systematyczne zastosowanie standardowych metod pracy, które umożliwiłyby kontrolowanie zagrożeń dla pracowników, konsumentów i przedsiębiorstw, wynikających z dumpingu sanitarnego, ekologicznego i socjalnego.

8.3

Zdaniem EKES-u zasadnicze znaczenie ma rozwinięcie zdolności służb celnych, by w każdym punkcie terytorium UE można było zagwarantować ten sam poziom zarządzania ryzykiem, zgodnie ze wspólnymi i jednoznacznymi kryteriami, weryfikowanymi w oparciu o jeden system gwarancji jakości i monitorowanymi za pomocą sankcji wobec popełniających wykroczenie.

8.4

EKES uważa, że kwestia ta wpisuje się w ramy wieloletniego planu nadzoru rynku określającego dwadzieścia praktycznych działań 15 , który ma zostać zrealizowany do 2015 r. ze szczególnym uwzględnieniem:

8.5

EKES uważa, że zarządzania kontrolą celną i nadzorem rynku nie można rozpatrywać oddzielnie i że do opracowania wspólnego podejścia na szczeblu europejskim należy dążyć wspólnie, wraz z pełną interoperacyjnością narzędzi analizy, gromadzenia i przetwarzania danych w sieci przez różne zainteresowane organy.

8.6

EKES opowiada się za systemem wsparcia, by wzmocnić zdolności zarządzania ryzykiem państw członkowskich i by zagwarantować jednolity poziom jakości za pomocą unijnego mechanizmu weryfikacji, kontroli, monitorowania i sankcji, a także większego wysiłku wspólnotowego w zakresie szkolenia wysoko wykwalifikowanych specjalistów, zwłaszcza tam, gdzie wymagania i koszty są szczególnie wysokie, jak np. na granicach obszaru Schengen.

8.7

W tym względzie EKES zwraca się o wzmożenie działań wspólnotowych na rzecz rozwoju wykwalifikowanych zasobów ludzkich i doskonalenia umiejętności zarządzania, między innymi poprzez utworzenie wspólnej komórki celnej gwarantującej szybką interwencję i wsparcie w trudnych sytuacjach.

8.8

Komitet usilnie apeluje, by w celu zapewnienia jasnych i spójnych wspólnych norm na całym rynku wewnętrznym na rzecz tego samego poziomu bezpieczeństwa zapewniono ściślejszą współpracę i wymianę informacji - w oparciu o wysokie wspólne standardy - między organami celnymi, organami nadzoru rynku, służbami Komisji i agencjami europejskimi. Celem jest zapewnienie lepszej kontroli jakości towarów przewożonych przez granice.

8.9

EKES popiera konkluzje Rady w sprawie postępów we wdrażaniu strategii dotyczącej rozwoju unii celnej 16 w zakresie poprawy zarządzania unią celną, zdolności unii celnej do określenia swego wpływu oraz propagowania jednolitego stosowania przepisów, poprawy współpracy między agencjami, a przede wszystkim "przyjęcia bardziej kompleksowego podejścia właściwego dla międzynarodowego łańcucha dostaw", ułatwienia handlu i zapewnienia "realnych i konkretnych korzyści upoważnionym przedsiębiorcom".

Bruksela, 10 lipca 2013 r.

	Przewodniczący
	Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego
	Henri MALOSSE

Opinia w sprawie komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady i Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego dotyczącego zarządzania ryzykiem celnym i bezpieczeństwa łańcucha dostaw.

Dz.U.UE.C.2013.327.15