Opinia w sprawie komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Komitetu Regionów "Warianty wizji i celu UE w zakresie różnorodności biologicznej na okres po 2010 r.".
Dz.U.UE.C.2011.48.150
Akt nienormatywnyCOM(2010) 4 wersja ostateczna
(2011/C 48/26)
(Dz.U.UE C z dnia 15 lutego 2011 r.)
Sprawozdawca: Lutz RIBBE
Dnia 19 stycznia 2010 r. Komisja Europejska, działając na podstawie art. 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), postanowiła zasięgnąć opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie
komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów "Warianty wizji i celu UE w zakresie różnorodności biologicznej na okres po 2010 r."
COM(2010) 4 wersja ostateczna.
Sekcja Rolnictwa, Rozwoju Wsi i Środowiska Naturalnego, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię 7 lipca 2010 r.
Na 465. sesji plenarnej w dniach 15-16 września 2010 r. (posiedzenie z 15 września) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny stosunkiem głosów 112 do 11 - 11 osób wstrzymało się od głosu - przyjął następującą opinię:
1. Wnioski i zalecenia
1.1 Komitet wolałby, żeby do 2010 r. osiągnięto cel z 2001 r. dotyczący powstrzymania zaniku różnorodności biologicznej oraz odtworzenia utraconych siedlisk i by komunikat w tej sprawie w ogóle nie był potrzebny. Jednak dążenia te niestety zakończyły się fiaskiem.
1.2 EKES dostrzega dwa zasadnicze problemy. Po pierwsze, cel zachowania różnorodności biologicznej dotąd nie zaistniał jeszcze w centrum działań politycznych. Po drugie, społeczeństwo jest zasadniczo pozytywnie nastawione do zagadnienia ochrony przyrody, niemniej jednocześnie trzeba stwierdzić rażące braki w wiedzy na temat ekologicznych zależności. Oba problemy są ze sobą związane i należy je rozwiązać poprzez nową koncepcję różnorodności biologicznej.
1.3 Trzeba się zastanowić, czy terminy stosowane zarówno przez polityków zajmujących się tą dziedziną, jak i przez organizacje, są zrozumiałe dla przeciętnego obywatela. Pojęcia takie jak: różnorodność biologiczna, gatunki czy funkcje ekosystemu zainteresują tylko nielicznych.
1.4 EKES popiera ambitne cele określone w wariancie 4. komunikatu Komisji, który został również przyjęty przez Radę ds. Środowiska i Radę Europejską. Aby zrealizować je w przyszłości, potrzebne będą zwiększone wysiłki. Należy także na wstępie ustalić, jakie nakłady finansowe i jakie zmiany polityczne będą konieczne(1).
1.5 Dlatego Komitet apeluje do Komisji i Rady Europejskiej, by nie ograniczać się do zmiany terminów przy tych samych celach, ale opracować wreszcie wiążącą koncepcję działania o jasnym harmonogramie, zdefiniowanych celach cząstkowych oraz wystarczających zasobach finansowych, która dotyczyłaby wszystkich służb Komisji i wskazywała zmiany konieczne na szczeblu państw członkowskich.
1.6 Zachowanie różnorodności biologicznej nie jest jedynie zadaniem dla polityki w zakresie środowiska. W długiej perspektywie jest to też zagadnienie ekonomiczne, więc także ministrowie gospodarki i finansów powinni się nim zainteresować.
1.7 Wobec przerażającej niewiedzy naszego społeczeństwa, jeśli chodzi o ekologiczne zależności, potrzebne są również działania wzmacniające politykę dotyczącą edukacji o środowisku przyrodniczym.
1.8 Reforma budżetowa oraz nowe ukierunkowanie wspólnej polityki rolnej, wspólnej polityki rybołówstwa, funduszy strukturalnych oraz innych istotnych dziedzin będą dobrym sprawdzianem tego, jak poważnie traktuje się zagadnienie ochrony różnorodności biologicznej w unijnej polityce.
1.9 Strategia "UE 2020" w obecnym kształcie nie odpowiada wyzwaniom związanym z zachowaniem różnorodności biologicznej. Nowa koncepcja różnorodności biologicznej musi wypełnić te braki, a następnie stać się integralną częścią owej strategii.
1.10 Zdaniem EKES-u, na szczeblu UE szczególne znaczenie mają następujące dziedziny:
– zmiany w polityce rolnej i rybołówstwa,
– utrzymanie i rozwijanie sieci NATURA 2000,
– utworzenie i rozwijanie "zielonej infrastruktury" poprzez transeuropejską sieć różnorodności biologicznej,
– uwzględnienie różnorodności biologicznej we wszystkich pozostałych dziedzinach polityki UE,
– ofensywa edukacyjna na szczeblu UE.
1.11 Ważne jest znalezienie sposobów na ponowne i lepsze powiązanie rolnictwa z zachowaniem gatunków. Niektóre państwa członkowskie stosują już właściwe praktyki, które należy docenić i szeroko rozpropagować. Trzeba przedstawić rolnikom zachęty, które skłonią ich do określonych działań.
1.12 Oczekuje się, że Unia Europejska dobrze przygotuje się do 10. Konferencji Stron Konwencji o różnorodności biologicznej i wniesie znaczący wkład do nowego globalnego strategicznego planu ochrony różnorodności biologicznej po 2010 r.
2. Komunikat Komisji
2.1 Komunikat Komisji został przygotowany w takiej formie, ponieważ UE nie udało się osiągnąć jednego z głównych celów polityki ochrony środowiska ostatniej dekady. W 2001 r. w Goteborgu Rada Europejska w ramach strategii zrównoważonego rozwoju wytyczyła cel powstrzymania do 2010 r. zaniku różnorodności biologicznej w UE oraz odtworzenia utraconych siedlisk. Jednak mimo przyjętego w 2006 r. planu działań UE na rzecz zachowania różnorodności biologicznej i mimo niezaprzeczalnego sukcesu utworzenia sieci NATURA 2000, zamierzeń tych nie osiągnięto.
2.2 Niniejsza opinia ocenia komunikat Komisji, który należy uznać za pierwszy krok w kierunku realizacji wspomnianego celu. W komunikacie przedstawiono możliwości rozwijania koncepcji i celów po 2010 r.
2.3 Wyczerpująco opisano argumenty za ochroną różnorodności biologicznej, nadając im odpowiedni akcent i znaczenie. Szczególną uwagę poświęcono globalnym kosztom i stratom dla gospodarek narodowych, wynikającym z utraty różnorodności biologicznej i idącego za tym ograniczenia funkcji ekosystemów. W sprawozdaniu TEEB (The Economics of Ecosystems and Biodiversity, Ekonomia ekosystemów i różnorodności biologicznej) oszacowano je na 50 mld EUR rocznie (!), a to oznacza, że w 2050 r. skumulowane straty dobrobytu wyniosą aż 7 % PNB.
2.4 Komisja jasno stwierdza, że zarówno ochrona różnorodności biologicznej, jak i ochrona klimatu to zadania wymagające dłuższej perspektywy czasu. Dlatego mająca powstać koncepcja różnorodności biologicznej powinna być przedsięwzięciem długoterminowym (do roku 2050), przy czym UE powinna określić swój cel cząstkowy na rok 2020, analogicznie do szczebla międzynarodowego.
2.5 Aby zrealizować cel wytyczony na 2020 r., decydenci polityczni mogą wybierać spośród czterech wariantów o różnym stopniu trudności:
– Wariant 1: Znaczne ograniczenie tempa utraty różnorodności biologicznej i funkcji ekosystemu w UE do 2020 r.
– Wariant 2: Powstrzymanie utraty różnorodności biologicznej i funkcji ekosystemu w UE do 2020 r.
– Wariant 3: Powstrzymanie utraty różnorodności biologicznej i funkcji ekosystemu w UE do 2020 r. i ich możliwie jak największa restytucja
– Wariant 4: Powstrzymanie utraty różnorodności biologicznej i funkcji ekosystemu w UE do 2020 r. i ich możliwie jak największa restytucja oraz zwiększenie wkładu UE w zapobieganie utracie różnorodności biologicznej na świecie
3. Ogólne uwagi na temat dotychczasowej polityki UE na rzecz różnorodności biologicznej
3.1 Bilans dotychczasowej unijnej polityki na rzecz różnorodności biologicznej wypada niezbyt optymistycznie.
3.2 Przed 10 laty zobowiązano się w ciągu dekady powstrzymać zanikanie różnorodności biologicznej i zadbać o przywrócenie pierwotnego stanu siedlisk i systemów naturalnych.
3.3 I choć niemal co roku płynęły sygnały albo ze służb Komisji, albo od komisarzy, albo od Europejskiej Agencji Środowiska, że wytyczone cele wymagają znacznie większych wysiłków, to nie podjęto żadnych dodatkowych działań.
3.4 EKES nie był więc zaskoczony ubiegłorocznym stwierdzeniem, że celu sprzed 10 lat się nie osiągnie. W rozmaitych opiniach Komitet już nieraz zwracał uwagę, że jego zdaniem wdrażane działania polityczne są absolutnie niewystarczające(2).
3.5 Fiasko unijnych celów w zakresie różnorodności biologicznej nie wynika ani z braku wiedzy o niezbędnych krokach, ani z braku gotowości społeczeństwa obywatelskiego do uczestniczenia w działaniach. Główną przyczyną jest to, że politycy wyższy priorytet nadali krótkowzrocznym interesom ekonomicznym niż długoterminowemu oddziaływaniu funkcji ekosystemów. Nasz system gospodarczy nie sprzyja zrównoważonemu rozwojowi, lecz opiera się na nadmiernej eksploatacji zasobów naturalnych, co widać także na przykładzie różnorodności biologicznej.
3.6 Dlatego EKES z zadowoleniem odnotowuje, że Komisja wiele miejsca poświęca sprawozdaniu TEEB i wymienia tak istotne argumenty przemawiające za ekonomicznym znaczeniem różnorodności biologicznej. Komitet przestrzega jednak przed nadmiernym eksponowaniem wymiernej wartości różnorodności biologicznej, ponieważ
– istnieje wiele ważnych powodów utrzymania różnorodności biologicznej, których nie wolno i nie da się spieniężyć, takich jak: własne prawo przyrody, koncepcja stworzenia, kulturowe znaczenie różnorodności lub też po prostu identyfikacja z naturą,
– w żadnym wypadku nie wolno dopuścić do sytuacji, kiedy konieczność zachowania jednego gatunku uzależnia się od jego skalkulowanej wartości ekonomicznej.
3.7 Poza tym EKES obawia się, że sprawozdanie TEEB może spotkać taki sam los, jak sprawozdanie Sterna na temat zmian klimatu - jego ostrzeżenia przed długoterminowymi skutkami zmian klimatu dla gospodarki również nie przełożyły się na żadne polityczne działanie. Znamienne jest, że ministrowie finansów i gospodarki dotąd nawet pobieżnie nie zajmowali się sprawozdaniem TEEB.
3.8 EKES uważa, że w obecnej sytuacji nie może chodzić o to, by niegdysiejsze cele z 2001 r. przedstawić jako nowe, czyli termin ich realizacji z 2010 r. przesunąć na rok 2020, a do 2050 r. zarysować nową wizję - nawet jeśli tak dalekosiężne plany mają duże znaczenie. Chodzi raczej o to, by ocenić dotychczasową politykę wraz z jej instrumentami, a następnie wreszcie opracować oraz wdrażać lepsze i w całej rozciągłości skuteczniejsze środki. Nowa unijna strategia na rzecz różnorodności biologicznej na rok 2020 musi więc zawierać nie tylko konkretne, wymierne cele cząstkowe i końcowe, ale także jasne, wiążące plany praktycznej realizacji oraz jednoznaczny zakres odpowiedzialności. Poza tym należy zadbać o wystarczające finansowanie.
4. Ogólne uwagi dotyczące komunikatu
4.1 EKES odczytuje komunikat Komisji jako impuls do rozpoczęcia nowej debaty wśród decydentów politycznych UE, która ma dać wyraźny sygnał społeczeństwu oraz jasno nakreślony zakres zadań odpowiedzialnym służbom. EKES popiera takie podejście.
4.2 Komitet z zadowoleniem przyjmuje rezolucję Rady UE ds. Środowiska z 15 marca 2010 r., która w zasadzie przychyliła się do wariantu 4. Przestrzega się jednak przed przejściem nad tym do porządku dziennego bez wyciągania faktycznych konsekwencji, tak jak to uczyniono w 2001 r., gdyż wówczas nowe cele mogłyby zakończyć się takim samym fiaskiem, jak te z 2001 r.
4.3 Komitet uważa, że podjęcie tego zagadnienia "tylko" przez Radę ds. Środowiska nie wystarczy i wzywa, by zajęły się nim także inne składy Rady. W komunikacie Komisji wyraźnie stwierdzono, że obok wymiaru ekologicznego i etycznego, utrata różnorodności biologicznej ma także wymiar ekonomiczny. Dlatego EKES oczekuje, że problematyką tą zajmą się przede wszystkim również ministrowie gospodarki i finansów, że obliczy się, ile środków w najbliższych latach trzeba będzie ująć w planach budżetowych i z jakimi jeszcze zmianami w gospodarce i polityce będzie się to wiązało.
4.4 Jest szczególnie rozczarowany, że w przeciwieństwie do roku 2001 tym razem Rada Europejska nie wysłała jeszcze żadnego prawdziwego sygnału. W nowej strategii "UE 2020", której celem są rzekomo postępy w dążeniu do "ekologicznej Europy", ani razu nie pojawiają się takie pojęcia jak: różnorodność biologiczna, siedliska, ochrona przyrody, ochrona gatunków czy ochrona różnorodności zasobów genetycznych. O bioróżnorodności wspomniano jedynie dwa razy, i to tylko półsłówkiem w związku z zagadnieniem efektywnego korzystania z zasobów. Także w konkluzjach Rady Europejskiej z marca 2010 r. tej ważnej kwestii nie poświęcono odrębnego rozdziału. Przy omawianiu kwestii z zakresu polityki klimatycznej potwierdzono jedynie decyzję Rady ds. Środowiska z 15 marca 2010 r.
4.5 Nie ma złudzeń, że znaczenie utrzymania różnorodności biologicznej wciąż jeszcze nie pojawiło się w centrum politycznej refleksji i działania. A przecież ten fatalny i nie do przyjęcia przekaz dotrze do europejskiej opinii publicznej, która sama ma spore braki, jeśli chodzi o wiedzę i działanie.
4.6 Nowa koncepcja różnorodności biologicznej musi bardziej jednoznacznie określać zakres odpowiedzialności, np. relacje między UE, państwami członkowskimi, regionami i gminami, między gospodarką, stowarzyszeniami i społeczeństwem, ale także w ramach samych służb Komisji Europejskiej.
4.7 EKES podziela zdanie Komisji, że różnorodność biologiczna jest zadaniem przekrojowym i międzysektorowym. I dlatego mająca powstać nowa strategia na rzecz różnorodności biologicznej musi być bezwzględnie zintegrowana ze strategią "EU 2020" oraz dyskutowana, traktowana z należytą powagą i zdecydowanie wdrażana przez wszystkie służby Komisji, także przez np. te zajmujące się rolnictwem, energetyką i transportem. Wszystkie służby Komisji, przyjmując strategię "EU 2020" wraz ze zintegrowaną koncepcją różnorodności biologicznej, muszą się zobowiązać do współpracy przy jej realizacji. Wiąże się z tym także współdziałanie przy badaniu zgodności ich programów wsparcia i rozporządzeń z wymogami ochrony przyrody i ewentualne ich dostosowywanie.
4.8 EKES oczekuje, że jesienią 2010 r. Komisja opublikuje szczegółowy wykaz tych obszarów polityki, w których niedostatecznie uwzględniono cele dotyczące różnorodności biologicznej, ponieważ w przedłożonym komunikacie zaledwie mimochodem wspomniano o brakach w tym zakresie. Jednocześnie należy przeanalizować, dlaczego strategia na rzecz różnorodności biologicznej z 2006 r., która obejmowała mimo wszystko 160 działań, nie przyniosła efektów.
4.9 Nowa koncepcja różnorodności biologicznej musi wskazać instrumenty i zmiany polityczne, jakimi zamierza się te braki zniwelować.
4.10 Nadchodząca reforma budżetowa oraz nowe ukierunkowanie polityki rolnej, polityki rybołówstwa i funduszy strukturalnych jako zasadniczych obszarów polityki unijnej będą też swojego rodzaju sprawdzianem dla unijnej polityki różnorodności biologicznej - i to zarówno pod kątem jej od lat postulowanego zintegrowania z innymi dziedzinami polityki, jak i pod kątem wymaganych środków finansowych (Wydatki Unii na zachowanie różnorodności biologicznej stanowią 0,1 % budżetu. Jednocześnie wiele innych wydatków negatywnie wpływa na różnorodność biologiczną).
4.11 W tym kontekście EKES wskazuje na podstawowe znaczenie rolnictwa dla zachowania różnorodności biologicznej. Wiele gatunków powstało w wyniku tradycyjnych metod upraw, które dziś - zwykle ze względów ekonomicznych - nie mają już racji bytu.
4.12 Dlatego tak ważne jest znalezienie sposobów na ponowne i lepsze powiązanie rolnictwa z zachowaniem gatunków. Niektóre państwa członkowskie stosują już właściwe praktyki, które należy docenić i szeroko rozpropagować. Trzeba przedstawić rolnikom zachęty, które skłonią ich do określonych działań(3).
4.13 Szczególnej wagi nabiera ochrona bioróżnorodności morskiej. Znajomość zagadnień ekologii morza jest w większości społeczeństw UE niewielka i presja na rządy i instytucje odpowiedzialne za tę ochronę jest stosunkowo słaba. Należy rozważyć efektywność obecnych systemów ochrony zasobów morza oraz dołożyć starań, by ochronie tej nadać wyższą rangę w programach edukacyjnych i w zarządzaniu gospodarką.
4.14 Oczekuje się, że Unia Europejska dobrze przygotuje się do 10. Konferencji Stron Konwencji o różnorodności biologicznej i wniesie znaczący wkład do nowego globalnego strategicznego planu ochrony różnorodności biologicznej po 2010 r.
5. Uwagi szczegółowe
5.1 Istniejące ustawy, regulacje i działania najwyraźniej nie wystarczają, by zapewnić różnorodność biologiczną. Innymi słowy: zanikanie różnorodności biologicznej jest wynikiem nie tyle stałego naruszania obowiązującego prawa, ale w znacznej mierze odbywa się właśnie w jego ramach. Jakże często działalność zgodna z zasadami ochrony przyrody okazuje się czynnikiem obniżającym konkurencyjność. Wprawdzie ekonomiczne znaczenie różnorodności biologicznej coraz częściej staje się tematem dyskusji fachowców, wciąż jednak brakuje w nich pełnego zrozumienia i akceptacji jej znaczenia. EKES liczy na to, że Komisja i Rada w szczególny sposób zajmą się tymi problemami i zastanowią się nad ich rozwiązaniem. Być może skuteczna okaże się internalizacja kosztów zewnętrznych, o którą nieraz apelowano, a którą wdrożono w szczątkowej formie.
5.2 Utrzymanie różnorodności biologicznej należy podkreślić zwłaszcza we wspólnej polityce rolnej. W wyniku reformy rolnej po 2013 r. kryteria utrzymania różnorodności biologicznej powinny stać się ważnym elementem WPR, aby zażegnać dotychczasowy konflikt pomiędzy ekonomicznym aspektem produkcji a troską o przyrodę.
5.3 Trzeba też konsekwentnie rozwijać pomysł "zielonej infrastruktury", który pojawił się w komunikacie Komisji. Aby osiągnąć cele dotyczące różnorodności biologicznej, potrzeba nie tylko rozległego systemu obszarów chronionych, jaki jest obecnie opracowywany w ramach sieci NATURA 2000. Niezbędny jest także liniowy system połączeń biotopów, czyli w języku unijnym - transeuropejska sieć "Natura". Mogą do niego należeć:
– Szlaki dla wędrujących po ziemi gatunków zwierząt, takich jak wilk, ryś, niedźwiedź czy żbik, które składałyby się z liniowych struktur dla gatunków leśnych.
– Połączenia brzegów zbiorników wodnych z terenami podmokłymi w ramach realizacji ramowej dyrektywy wodnej, przydatne dla gatunków żyjących na terenach podmokłych i nadbrzeżach (krajobraz otwarty).
– Pasy pomiędzy polami uprawnymi, miedze, zagajniki, wielogatunkowe obszary zielone (równiny łąkowe), szlaki dla gatunków krajobrazu otwartego (połączenie z dopłatami rolnymi).
5.4 Tego typu sieć TEN-Natura służyłaby połączeniu obszarów NATURA 2000 i realizacji ramowej dyrektywy wodnej, a częściowo byłaby także odpowiedzią na zmianę klimatu. Gatunkom zwierząt wędrującym po ziemi umożliwiono by przemieszczanie się w reakcji na zmianę klimatu. Ale równie istotny wydaje się fakt, że taka sieć pozwoliłaby na wymianę różnych populacji jednego gatunku, które dotąd były od siebie odizolowane. A to z kolei jest podstawowym warunkiem ich przeżycia.
5.5 Aby zachować i dalej rozwijać obszary NATURA 2000, będące jak dotąd filarem unijnej polityki na rzecz różnorodności biologicznej, Unia musi wreszcie zapewnić wystarczające wsparcie na ich rozwój i utrzymanie.
5.6 Komisja słusznie wskazuje na zróżnicowanie pod względem różnorodności biologicznej. Niektóre regiony mogą jeszcze szczycić się jej bogactwem, podczas gdy w innych, szczególnie wskutek ingerencji człowieka, różnorodność ta jest mocno ograniczona. Nie wolno jednak wyciągać z tego fałszywych wniosków - działania polityczne, a więc i przepływ środków, nie mogą koncentrować się tylko na tych jasnych punktach różnorodności biologicznej. Także i zwłaszcza regiony o ubóstwie różnorodności biologicznej potrzebują szerokiego wachlarza instrumentów politycznych, by zachować bądź odtworzyć funkcje ekosystemu. Z drugiej strony tych państw członkowskich, które w znacznym stopniu chronią przyrodę i dysponują sporym jej potencjałem, nie wolno "karać", ale należy je nagradzać.
5.7 W polityce zachowania różnorodności biologicznej nie można przyjąć jedynie podejścia dotyczącego całego obszaru. Nowa unijna koncepcja różnorodności biologicznej powinna też zaakcentować pozytywne powiązania między ochroną klimatu a ochroną gatunków i w związku z tym udoskonalić działania na rzecz utrzymania i tworzenia torfowisk, terenów podmokłych i obszarów trawiastych, jak i zrównoważonych ekosystemów leśnych. Polityka energetycznego wykorzystywania biomasy nie może tych założeń podważać. By do tego nie dopuścić, należy wprowadzić kryteria zgodności z zasadami zrównoważonego rozwoju, które stosuje się także w innych dziedzinach (np. w odniesieniu do paszy).
5.8 EKES kolejny raz podkreśla, jak ważne będzie autentyczne rozbudzenie w społeczeństwie i w gospodarce świadomości znaczenia różnorodności biologicznej. Jeszcze nam do tego daleko, mimo wszelkich programów i pracy organizacji ekologicznych.
5.9 Trzeba zacząć już od podstawowych terminów, jakimi posługuje się ta polityka. Co przeciętny obywatel rozumie pod pojęciami "różnorodność biologiczna", "gatunki" czy "funkcje ekosystemu"? Z wielu sondaży wyłania się obraz przerażającej niewiedzy o ekologicznych zależnościach. Jasne jest zatem, że ochrona przyrody nie jest tylko zadaniem dla ministrów środowiska - także w polityce edukacyjnej trzeba zadbać o przekazywanie niezbędnych podstaw wiedzy.
Bruksela, 15 września 2010 r.
| Przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego | |
| Mario SEPI |
______
(1) Dz.U. C 277 z 17.11. 2009, s. 62, punkty 1.4 i 1.5.
(2) Dz.U. C 195 z 18.8.2006, s. 88 i 96, Dz.U. C 161 z 13.9.2007, s. 53, Dz.U. C 97 z 28.4.2007, punkt 1.3.
(3) Dz.U. C 354 z 28.12.2010, s. 35.