Opinia (przedstawiona na mocy art. 325 TFUE) dotycząca zmienionego wniosku w sprawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1073/1999 dotyczące dochodzeń prowadzonych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) i uchylającego rozporządzenie (Euratom) nr 1074/1999.
Dz.U.UE.C.2011.254.1
Akt nienormatywny(przedstawiona na mocy art. 325 TFUE)
dotycząca zmienionego wniosku w sprawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1073/1999 dotyczące dochodzeń prowadzonych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) i uchylającego rozporządzenie (Euratom) nr 1074/1999
(2011/C 254/01)
(Dz.U.UE C z dnia 30 sierpnia 2011 r.)
TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 325 ust. 4,
uwzględniając zmieniony wniosek Komisji(1),
uwzględniając otrzymany przez Trybunał w dniu 13 maja 2011 r. wniosek Parlamentu Europejskiego o wydanie opinii w sprawie tego wniosku,
PRZYJĄŁ NASTĘPUJĄCĄ OPINIĘ:
Wstęp
1. Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych OLAF został utworzony w 1999 r.(2). OLAF jest dyrekcją generalną Komisji, ale funkcjonuje niezależnie w odniesieniu do swoich działań dochodzeniowych. Rozporządzenie (WE) nr 1073/1999(3) (zwane dalej rozporządzeniem OLAF) wyznacza OLAF-owi ogólny cel przyczyniania się do ochrony interesów finansowych Unii i powierza mu dwa główne zadania: prowadzenie dochodzeń administracyjnych i zapewnianie państwom członkowskim pomocy w celu ochrony budżetu Unii przed nadużyciami finansowymi, w tym wkład w planowanie i rozwijanie metod zwalczania nadużyć finansowych, jak również każdej innej nielegalnej działalności przynoszącej szkody interesom finansowym Unii.
2. Ponadto Komisja powierzyła OLAF-owi przygotowywanie inicjatyw legislacyjnych i regulacyjnych Komisji mających na celu zapobieganie nadużyciom finansowym oraz wszelką inną działalność operacyjną Komisji związaną ze zwalczaniem nadużyć finansowych, w tym zarządzanie programami finansowania.
3. W zakresie dochodzeń mających na celu zwalczanie nadużyć finansowych, korupcji i każdej innej nielegalnej działalności przynoszącej szkodę interesom finansowym Unii, Urząd nie może opierać się tylko na rozporządzeniu OLAF. Zastosowanie dodatkowej podstawy prawnej jest zawsze konieczne, aby nadać Urzędowi uprawnienia do wykonywania działań dochodzeniowych w konkretnych sprawach, zarówno w odniesieniu do zewnętrznych dochodzeń w państwach członkowskich, jak i wewnętrznych dochodzeń w ramach instytucji, organów, urzędów i agencji UE(4).
4. Ponadto OLAF jest uprawniony przez Komisję do zbadania wszelkich innych działań lub rodzajów działalności prowadzonych z naruszeniem prawa UE, w tym poważnych naruszeń obowiązków związanych z wykonywaniem działalności zawodowej, przez urzędników i pracowników instytucji i organów UE(5). Rozporządzenie OLAF nie ma zastosowania do tych przypadków, które nie mają wpływu na interesy finansowe Unii. OLAF musi polegać w takich przypadkach na art. 86 regulaminu pracowniczego lub na decyzjach wewnętrznych przyjętych przez instytucje, które przewidują takie dochodzenia.
5. Zmiana rozporządzenia OLAF jest przedmiotem dyskusji od 2003 r.(6) Analizowany zmieniony wniosek stanowi trzecią próbę zmiany rozporządzenia OLAF. W zakresie dwóch wcześniejszych wniosków nie uzyskano konsensusu(7). Aby przygotować grunt pod trzeci zmieniony wniosek, w lipcu 2010 r. wydano dokument analityczny na temat reformy OLAF-u(8).
6. Przedstawiono również projekt zmienionej decyzji Komisji(9) w celu utrzymania obecnego statusu OLAF-u jako dyrekcji generalnej Komisji.
7. Polityczne wytyczne sformułowane przez przewodniczącego Komisji(10), aby OLAF uzyskał pełną niezależność poza strukturami Komisji, nie zostały uwzględnione(11). Wręcz przeciwnie, projekt decyzji Komisji wzmacnia rolę Komisji w procesie wyboru Dyrektora Generalnego OLAF-u i ogranicza uprawnienia Dyrektora Generalnego jako organu mianującego w odniesieniu do pracowników Urzędu(12).
8. Uwagi przedstawione w kolejnej części uwzględniają zalecenia sformułowane w poprzednich opiniach(13) Trybunału oraz ustalenia z kontroli dotyczącej Urzędu, zaprezentowane w sprawozdaniu specjalnym nr 2/20011(14).
Uwagi ogólne
9. Trybunał zgadza się z Komisją, że istnieje potrzeba poprawy skuteczności, wydajności i rozliczalności OLAF-u, przy zachowaniu jego niezależności w zakresie działań dochodzeniowych(15).
Potrzeba uproszczenia i konsolidacji przepisów w zakresie zwalczania nadużyć finansowych
10. Trybunał ubolewa, że Komisja nie wypełniła kilkakrotnie formułowanego zalecenia Trybunału(16), aby uprościć i skonsolidować obowiązujące obecnie przepisy w zakresie zwalczania nadużyć finansowych i zaradzić uchybieniom w uprawnieniach i procedurach OLAF-u w tym kontekście(17). Przekształcenie przepisów powinno obejmować rozporządzenie OLAF, rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich(18) oraz rozporządzenie Rady (Euratom, WE) nr 2185/96 w sprawie kontroli na miejscu oraz inspekcji przeprowadzanych przez Komisję w celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich przed nadużyciami finansowymi i innymi nieprawidłowościami(19).
11. Bez takiego przekształcenia pewność prawna jest osłabiona z uwagi na istnienie nakładających się, niespójnych lub nawet niekompatybilnych przepisów, które są trudne do zrozumienia i stosowania (zob. także pkt 22-24 i 35).
Konieczność jasnego zdefiniowania pojęcia "interesów finansowych Unii"
12. Trybunał podtrzymuje swoje zalecenie(20), że pojęcie "interesów finansowych Unii", które jest głównym pojęciem w przypadku wszystkich aktów prawnych dotyczących zwalczania nadużyć finansowych, powinno zostać jasno zdefiniowane.
13. Ponadto Trybunał zwraca uwagę na orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości(21), który w 2003 r. odrzucił zawężającą interpretację pojęcia "interesów finansowych" na podstawie definicji "nieprawidłowości" ujętej w art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95. Jednakże Komisja nie zaproponowała zmiany tego rozporządzenia w świetle tego orzecznictwa.
14. Zmiana(22) rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 jest szczególnie istotna w odniesieniu do zwalczania nadużyć finansowych związanych z VAT(23). Takie nadużycia stanowią główne zagrożenie nie tylko dla budżetów państw członkowskich, ale także dla poboru zasobów własnych Unii(24).
Potrzeba niezależnej kontroli legalności dochodzeń będących w toku
15. Trybunał docenia propozycję wprowadzenia przepisów w zakresie gwarancji proceduralnych i odnotowuje propozycję wprowadzenia wewnętrznej procedury weryfikacyjnej (zob. także pkt 37-40). Trybunał ubolewa jednak, że cel niezależnej kontroli legalności działań dochodzeniowych będących w toku nie zostanie osiągnięty w ramach wniosku Komisji. Aby kontrola taka była skuteczna, musi ona być przeprowadzona przez organ lub osobę niezależną od OLAF-u, która jest uprawniona do wydawania wiążących opinii. Kontrola działań dochodzeniowych będących w toku jest szczególnie konieczna w przypadkach, w których osoby nimi objęte nie są poinformowane, że są przedmiotem dochodzenia, z uwagi na zachowanie poufności dochodzenia.
Konieczność skutecznej i równoważnej ochrony interesów finansowych
16. Trybunał wskazuje, że dawny art. 280 ust. 4 TWE został przeformułowany w art. 325 ust. 4 TFUE, który obecnie wyraźnie wymaga od Parlamentu Europejskiego i Rady uchwalenia niezbędnych środków w celu zapewnienia skutecznej i równoważnej ochrony w państwach członkowskich oraz we wszystkich instytucjach, organach i jednostkach organizacyjnych Unii. W chwili obecnej dochodzenia OLAF-u są prowadzone na podstawie różniących się warunków ustanowionych w indywidualnych decyzjach wewnętrznych instytucji, organów, urzędów i agencji UE(25). Trybunał rozumie, że uwzględnienie specyficznego charakteru niektórych instytucji, organów, urzędów i agencji UE może być konieczne, jednak wyraża przekonanie, że takie decyzje wewnętrzne mogą nie być uzasadnione we wszystkich przypadkach i mogą spowodować ograniczenie zakresu działań dochodzeniowych OLAF-u, co wpływa negatywnie na skuteczną i równoważną ochronę interesów finansowych Unii.
Potrzeba klarownych zasad do celów badania poważnych wykroczeń w sprawach pozafinansowych
17. Na podstawie art. 325 TFUE zakres rozporządzenia OLAF jest ograniczony do dochodzeń związanych z nieprawidłowościami naruszającymi interesy finansowe Unii. Istnieje potrzeba stworzenia klarownych zasad do celów badania wewnętrznych przypadków poważnych wykroczeń, które nie dotyczą interesów finansowych Unii, ale mogą potencjalnie skutkować postępowaniem dyscyplinarnym lub karnym lub postępowaniem przed Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości. Istniejące przepisy w tym zakresie są bardzo lakoniczne i mają zastosowanie jedynie do pracowników podlegających regulaminowi pracowniczemu i warunkom zatrudnienia innych pracowników Unii Europejskiej(26). Trybunał uważa, że prawodawca powinien rozważyć, jakie opcje są dostępne w ramach traktatu w celu zagwarantowania, że wszystkie przypadki poważnych wykroczeń są w odpowiedni sposób badane.
Potrzeba utrzymania zwięzłości, jasności i spójności tekstu
18. Trybunał uważa, że jako całość, zmiany nie gwarantują, że przepisy rozporządzenia OLAF będą tak zwięzłe, klarowne i spójne, jak to możliwe. Przykładem jest tu użycie pojęcia "Urząd" oraz "Dyrektor Generalny Urzędu", które nie wydają się być stosowane z zachowaniem szczególnej logiki(27), a dodatkową komplikacją jest wprowadzenie szczegółowych przepisów w zakresie delegowania uprawnień Dyrektora Generalnego na innych pracowników Urzędu. Innym przykładem jest nieprecyzyjne sformułowanie nowego art. 4 ust. 6, który stanowi, że w przypadkach gdy dochodzenie obejmuje najwyższy szczebel kierownictwa lub szczebel polityczny zainteresowanej instytucji, Urząd powinien wykorzystywać odpowiednie alternatywne kanały przekazywania informacji.
Uwagi szczegółowe
Priorytet dla podstawowej funkcji dochodzeniowej
19. Trybunał zaleca, aby nowy art. 1 rozporządzenia OLAF jasno podkreślał, że priorytetowym zadaniem OLAF-u jest funkcja dochodzeniowa. Skuteczność OLAF-u w istotnym stopniu zależy od poświęcenia większej części jego zasobów na działania dochodzeniowe.
Konieczne objaśnienie kluczowych pojęć
20. Trybunał z zadowoleniem odnotowuje zamiar zdefiniowania szeregu kluczowych pojęć w proponowanym nowym art. 2. Jednakże propozycja ta jest niekompletna, gdyż obejmuje tylko pojęcia "dochodzenia administracyjne", "osoba objęta dochodzeniem" i "regulamin pracowniczy". Definicje - lub odniesienia do właściwych tekstów prawnych, gdzie takie definicje już istnieją(28) - podstawowych terminów takich jak "nadużycie finansowe", "korupcja", "poważne przestępstwo", "nieprawidłowość", "właściwy organ państwa członkowskiego", "osoba bezpośrednio objęta dochodzeniem", "osoba nieobjęta bezpośrednio dochodzeniem", "świadek", "informator", "przesłuchanie" oraz "oświadczenie" również powinny być ujęte. Ponadto rozporządzenie powinno definiować, co rozumie się pod pojęciem "dochodzeń administracyjnych w państwach członkowskich" oraz powinno stosować rozróżnienie pod względem terminologicznym, aby uwzględnić sytuacje, w których początkowe zarzuty wobec danej osoby nie mogą zostać udowodnione(29).
21. Trybunał zwraca uwagę na fakt, że definicja pojęcia "dochodzenie administracyjne" przedstawiona w nowym art. 2 jest niespójna z proponowanym art. 3 ust. 2. Artykuł 2 ogranicza zadanie OLAF-u do stwierdzenia nieprawidłowego charakteru działalności objętej dochodzeniem(30). Urząd nie ma obowiązku ustalenia, czy nieprawidłowość była skutkiem umyślnego działania, czy zaniechania. Artykuł 3 ust. 2 stanowi, że OLAF powinien dążyć do stwierdzenia istnienia nadużycia finansowego, korupcji lub jakiejkolwiek innej nielegalnej działalności. W konsekwencji OLAF musiałby badać poszczególne zadania osób fizycznych nienależących do instytucji, organów, urzędów i agencji UE w zakresie działań, które mogą skutkować sankcjami karnymi.
Konieczna jest zmiana rozporządzenia nr 2185/96
22. Obecny art. 3 rozporządzenia OLAF stanowi, że do celów dochodzeń zewnętrznych Urząd wykonuje uprawnienia, przyznane Komisji rozporządzeniem Rady (Euratom, WE) nr 2185/96, do przeprowadzania inspekcji i kontroli na miejscu u przedsiębiorców. Proponowany nowy art. 3 ust. 2 oraz proponowana zmiana art. 4 ust. 3 rozszerzają stosowanie procedur ustanowionych w rozporządzeniu (WE, Euratom) nr 2185/96 na szereg sytuacji, które nie są przewidziane w rozporządzeniu(31).
23. Jednocześnie proponowany nowy art. 3 ust. 2 ogranicza prowadzenie kontroli na miejscu i inspekcji do przypadków związanych z nieuzasadnionymi wydatkami, podczas gdy rozporządzenie (Euratom, WE) nr 2185/96 ma zastosowanie także w przypadkach nieprawidłowości mających wpływ na dochody w zakresie zasobów własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Unii.
24. Ponieważ nie proponuje się ani przekształcenia przepisów w zakresie zwalczania nadużyć finansowych (zob. pkt 11 powyżej), ani zmiany rozporządzenia (Euratom, WE) nr 2185/96, dla użytkownika tego rozporządzenia nie będzie jasne, że ma ono zastosowanie również do innych celów i na podstawie innych warunków niż te, które są w nim określone. Jak wskazał Trybunał w swojej opinii nr 7/2006(32), jest to sprzeczne z treścią porozumienia międzyinstytucjonalnego z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawie wspólnych wytycznych dotyczących jakości prawodawstwa wspólnotowego, które stanowi, że sporządzanie aktów uwzględnia osoby, do których mają one mieć zastosowanie, w celu umożliwienia im jednoznacznego określenia ich praw i obowiązków, oraz osoby odpowiedzialne za wprowadzanie aktów w życie(33). Jeżeli nie jest możliwe uzgodnienie przekształconego tekstu, Komisja powinna zaproponować istotne zmiany do rozporządzenia (Euratom, WE) nr 2185/96, zgodnie z pkt 19 porozumienia.
Rozwijanie współpracy z właściwymi organami państw członkowskich
25. Trybunał podkreśla, że art. 4 ust. 3 TUE wymaga, by państwa członkowskie podejmowały wszelkie środki ogólne lub szczególne właściwe dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z Traktatów lub aktów instytucji Unii. Trybunał odnotowuje proponowany nowy art. 3 ust. 3, który ma na celu zagwarantowanie, że pracownicy Urzędu mają dostęp do wszelkich informacji i dokumentów, które dotyczą przedmiotu dochodzenia, a które okażą się niezbędne do skutecznego i efektywnego przeprowadzenia kontroli na miejscu i inspekcji, na takich samych warunkach, na jakich dostęp ten przysługuje właściwym organom tego państwa członkowskiego i zgodnie z prawem krajowym. Trybunał rozumie, że wymóg ten nie odnosi się tylko do informacji i dokumentów będących w posiadaniu przedsiębiorców(34), ale także do wszelkich takich informacji będących w posiadaniu władz i organów zaangażowanych w dzielone zarządzanie środkami unijnymi.
26. Wprowadza się nowy art. 3 ust. 4, który obliguje państwo członkowskie do wyznaczenia służby, która zapewni skuteczną współpracę i wymianę informacji z Urzędem. Chociaż lepsza koordynacja jest pożądana, sama taka jednostka nie wystarczy, aby zaradzić trudnościom, jakie OLAF napotyka przy prowadzeniu kontroli na miejscu i inspekcji w obszarze wydatków bezpośrednich. Problem w tym konkretnym obszarze polega na tym, że nie wszystkie państwa członkowskie ustanowiły lub mianowały organy mające konieczne uprawnienia, aby skutecznie wspierać działania dochodzeniowe OLAF-u(35). Trybunał sugeruje, aby proponowany nowy art. 3 ust. 3 został zmieniony w taki sposób, aby OLAF mógł być uzyskać wsparcie ze strony odpowiedniego organu ścigania na potrzeby prowadzenia swoich kontroli i inspekcji(36).
Objaśnienie znaczenia regulaminu pracowniczego dla dochodzeń wewnętrznych
27. Trybunał zaleca, by zmieniony art. 4 dotyczący dochodzeń wewnętrznych zawierał jasne odniesienie do regulaminu pracowniczego, z uwagi na jego znaczenie dla dochodzeń wewnętrznych OLAF-u. Artykuł 22a regulaminu pracowniczego wymaga przekazania OLAF-owi wszelkich dowodów, które mogą wzbudzić podejrzenie co do nielegalnej działalności, w tym nadużyć finansowych lub korupcji, a załącznik IX do regulaminu pracowniczego zawiera zasady prowadzenia dochodzeń administracyjnych w perspektywie postępowań dyscyplinarnych.
Unikanie niejasności w zakresie wszczynania dochodzeń
28. Proponowany art. 5 dotyczący wszczynania dochodzeń zawiera skomplikowane i ogólnikowo sformułowane przepisy. Artykuł 5 ust. 1 może być interpretowany, jak gdyby Urząd miał możliwość niewszczynania dochodzenia w przypadku podejrzenia nadużyć finansowych, korupcji lub innych nielegalnych działań szkodzących interesom finansowym instytucji, organów, urzędów i agencji UE, nawet gdy podejrzenia są wystarczająco mocne.
29. Ponadto wprowadza się zmiany w art. 5 ust. 4 i 5, które uzupełniają procedury ustanowione w art. 22a i 22b regulaminu pracowniczego w odniesieniu do przypadków, w których członek personelu przekazuje Urzędowi informacje związane z podejrzeniem nadużyć finansowych lub nieprawidłowości. Dla większej jasności lepiej byłoby zaproponować wprowadzenie takich zmian do regulaminu pracowniczego zamiast do rozporządzenia, również ze względu na fakt, że zakres regulaminu jest większy niż rozporządzenia OLAF (zob. pkt 4).
Przyspieszenie wstępnej oceny i wszczynania na jej podstawie dochodzeń
30. Trybunał przyjmuje z zadowoleniem zaproponowany art. 5 ust. 4 w nowym brzmieniu, zgodnie z którym Dyrektor Generalny Urzędu jest zobowiązany podjąć decyzję o wszczęciu lub niewszczynaniu dochodzenia w ciągu dwóch miesięcy od otrzymania przez Urząd wniosku od instytucji, organu lub agencji Unii lub danego państwa członkowskiego. Trybunał zaleca, by określono także maksymalny czas na przeprowazenie ocen, w przypadkach gdy Urząd otrzymuje wstępne informacje z innych źródeł.
31. Artykuł 6 ust. 6 w nowym brzmieniu stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że dochodzenia nie można zamknąć w ciągu 12 miesięcy od daty jego wszczęcia, Urząd co sześć miesięcy informuje Komitet Nadzoru o przyczynach takiego stanu rzeczy; obecnie takie informacje muszą być przekazane jedynie jednokrotnie po upływie dziewięciu miesięcy. Nowy przepis nie jest jasny i można go interpretować w taki sposób, że Komitet Nadzoru ma zostać poinformowany po raz pierwszy po upływie 18 miesięcy.
32. Aby w większym stopniu zaradzić problemowi polegającemu na długim czasie trwania dochodzeń OLAF-u(37), należałoby wprowadzić 12-miesięczny standardowy czas trwania dochodzeń z możliwością każdoczesnego przedłużenia o okres do 6 miesięcy jedynie na podstawie decyzji podjętej przez Dyrektora Generalnego i po poinformowaniu przez niego Komitetu Nadzoru(38).
Wzmocnienie gwarancji proceduralnych
33. Zaproponowany art. 7a ust. 2 dotyczący gwarancji proceduralnych określa zasady przesłuchiwania świadków i osób objętych dochodzeniem. Należałoby doprecyzować, że osoba przesłuchiwana ma prawo odmówić zatwierdzenia protokołu przesłuchania sporządzonego przez Urząd. Ponadto z tekstu powinno jasno wynikać, czy osoby spoza instytucji, organów, urzędów i agencji Unii mają obowiązek przyjąć przesłane przez OLAF wezwanie na przesłuchanie lub podpisać protokół z takiego przesłuchania. Przed odbieraniem oświadczeń przy okazji inspekcji, osoby, które mają zostać przesłuchane, powinny zostać poinformowane o przysługujących im prawach; powinny także otrzymać dostęp do protokołu ze swoich oświadczeń, sporządzonego przez Urząd.
34. W opinii Trybunału zaproponowany art. 7a ust. 4 nie powinien dopuszczać wyjątków od zasady, zgodnie z którą osoba objęta dochodzeniem ma prawo do posługiwania się wybranym przez siebie językiem urzędowym Unii podczas przesłuchania przeprowadzanego przez śledczych Urzędu.
35. Trybunał odnotowuje, że art. 7a ust. 4 w proponowanym brzmieniu pozwala na szersze korzystanie z możliwości odroczenia obowiązku wezwania osoby objętej dochodzeniem do wyrażenia swojego stanowiska. Zgodnie z proponowanym zapisem Dyrektor Generalny może podjąć taką decyzję, gdy spełnione są dwa warunki: dana sprawa wiąże się z zastosowaniem środków dochodzeniowych będących w kompetencji krajowego organu sądowego oraz jest to "konieczne dla zachowania poufności dochodzenia". Zapis ten jest niezgodny z art. 1 ust. 2 załącznika IX do regulaminu pracowniczego, który jest bardziej restrykcyjny pod tym względem, gdyż ogranicza korzystanie z tej możliwości do spraw "wymagających całkowitej poufności".
36. Po skorzystaniu przez OLAF z możliwości odroczenia przesłuchania, jego śledczy często nie mogą wezwać osoby objętej dochodzeniem do wyrażenia swojego stanowiska, dopóki trwa dochodzenie prowadzone przez krajowy organ sądowy. W konsekwencji OLAF nie może zamknąć sprawy, nawet gdy nie ma już zamiaru przeprowadzać dalszych działań dochodzeniowych. Jako że takie sytuacje stoją w sprzeczności z wymogiem określonym z art. 6 ust. 5 rozporządzenia OLAF, zgodnie z którym dochodzenia powinny być prowadzone nieprzerwanie, należy wprowadzić odpowiednie zapisy, aby zaradzić temu problemowi.
Wewnętrzna procedura weryfikacyjna
37. Nowy art. 7b przewiduje przeprowadzanie - na wniosek każdej osoby fizycznej objętej dochodzeniem OLAF-u - wewnętrznej procedury weryfikacyjnej dotyczącej przestrzegania gwarancji proceduralnych przez śledczych Urzędu. Przepis stanowi, że wypełniając swoje obowiązki, członkowie personelu OLAF, którym powierzono procedurę weryfikacyjną, nie przyjmują od nikogo instrukcji oraz że jeżeli są zdania, że środki podejmowane przez Dyrektora Generalnego naruszają ich niezależność, mogą poinformować o tym Komitet Nadzoru.
38. Niemniej jednak Trybunał uważa, że wymagana całkowita niezależność na zajmowanym stanowisku nie jest zagwarantowana, ze względu na to, że osoby, którym powierzono procedurę weryfikacyjną, podlegają Dyrektorowi Generalnemu. Nie jest też jasne, czy i kiedy Komitet Nadzoru otrzymuje kopie opinii, którą osoba odpowiedzialna za weryfikację danej sprawy przedstawiła Dyrektorowi Generalnemu, oraz kopię odpowiedzi z uzasadnieniem, przesłanej osobie objętej dochodzeniem.
39. Proponowana procedura weryfikacyjna ma być wszczynana jedynie na wniosek osoby objętej dochodzeniem. Nie obejmuje ona przypadków, w których osoby takie nie wiedzą, że są objęte dochodzeniem OLAF-u, gdyż poinformowanie ich zostało odroczone w celu zachowania poufności dochodzenia.
40. Trybunał sugeruje w zamian utworzenie stanowiska weryfikatora. Nie powinien on być powoływany przez Dyrektora Generalnego ani podlegać mu. Weryfikator powinien nie tylko być zobowiązany do wydawania wiążących opinii na wniosek osób objętych dochodzeniem, ale także być uprawniony do wydawania takich opinii we wszystkich przypadkach, w których Dyrektor Generalny przewiduje przekazywanie informacji krajowym organom sądowym lub w których dochodzenia trwają ponad dwa lata. W tym celu weryfikator powinien mieć pełen dostęp do odpowiednich akt spraw prowadzonych przez OLAF. Powinien on kierować swoje opinie zarówno do Dyrektora Generalnego, jak i Komitetu Nadzoru.
Współpraca z Eurojustem, Europolem i organizacjami międzynarodowymi
41. Proponowany art. 10a wprowadza zapisy o współpracy Urzędu z Eurojustem, Europolem i organizacjami międzynarodowymi. Wymóg informowania przez OLAF Eurojustu o podejrzeniu popełnienia poważnych przestępstw w formie nadużyć finansowych, korupcji lub innej nielegalnej działalności jest przedstawiony w sposób niejasny. Trybunał zaleca, by ustanowiono obiektywne kryteria pozwalające na zidentyfikowanie odpowiednich spraw, które będą przedmiotem współpracy, podobnych do kryteriów zawartych w "Praktycznych ustaleniach w sprawie zasad współpracy pomiędzy Eurojustem a OLAF-em"(39).
Objaśnienie roli Komitetu Nadzoru
42. W odniesieniu do zaproponowanych zmian w art. 11 dotyczącym Komitetu Nadzoru Trybunał z zadowoleniem przyjmuje propozycję, by Komitet w przyszłości monitorował sposób funkcjonowania wymiany informacji między Urzędem a instytucjami, urzędami, organami i agencjami. Trybunał zaleca, by monitoring prowadzony przez Komitet objął też wymianę informacji między Urzędem a organami państw członkowskich, w tym wymianę informacji za pośrednictwem Eurojustu.
43. Zgodnie z zaproponowanym art. 11 ust. 1 zakres, w jakim Komitet Nadzoru ma dostęp do informacji na temat dochodzeń oraz akt spraw prowadzonych przez OLAF, prawie całkowicie zależy od uznania Dyrektora Generalnego Urzędu. Trybunał zaleca doprecyzowanie, że Komitet potrzebuje dostępu do akt spraw prowadzonych przez OLAF, aby móc wykryć przypadki naruszania niezależności Urzędu.
44. Aby wzmocnić niezależną rolę Komitetu Nadzoru, Trybunał zaleca, by proponowany art. 11 ust. 6 stanowił, że sekretariat Komitetu musi wykonywać wyłącznie instrukcje Komitetu i działać niezależnie od OLAF-u oraz że nie może być mianowany przez Dyrektora Generalnego ani mu podlegać(40).
45. Trybunał zaleca uwzględnienie wyroku Sądu Pierwszej Instancji z lipca 2008 r.(41), zgodnie z którym ważnym zadaniem Komitetu Nadzoru jest ochrona praw osób, wobec których OLAF prowadzi dochodzenie. Trybunał zauważa, że rola Komitetu w tym zakresie ulegnie prawdopodobnie zmniejszeniu, ponieważ zgodnie z proponowanym nowym art. 11 ust. 7 Dyrektor Generalny OLAF-u nie ma już(42) obowiązku informowania Komitetu o przypadkach wymagających przekazania informacji organom sądowym państwa członkowskiego przed przekazaniem tych informacji. Zdaniem Trybunału można by zaradzić tej sytuacji, wprowadzając stanowisko weryfikatora odpowiadającego przed Komitetem (zob. pkt 40).
Procedura wymiany opinii może naruszyć niezależność dochodzeniową
46. Proponowany nowy art. 11a wprowadza regularną wymianę opinii na szczeblu politycznym, prowadzoną w celu omawiania polityki dochodzeniowej Urzędu i ustanawia wymóg w art. 11a ust. 4, by Urząd "podejmował odpowiednie działanie, biorąc pod uwagę opinie wyrażone w ramach wymiany opinii". Taka procedura mogłaby być postrzegana jako naruszenie niezależności Dyrektora Generalnego w zakresie określania priorytetów dochodzeniowych Urzędu(43). Ponadto taka procedura mogłaby ewoluować w kierunku przekształcenia się de facto w radę zarządzającą Urzędu bez jasno ustalonego zakresu odpowiedzialności osób w niej uczestniczących i bez żadnych zasad proceduralnych.
47. Jeżeli zaproponowany nowy art. 11a ma doprowadzić do większego zaangażowania wszystkich instytucji w funkcjonowanie Urzędu, lepszą opcją byłoby przekształcenie OLAF-u w urząd międzyinstytucjonalny(44). Takie rozwiązanie odzwierciedlałoby również zmiany wprowadzone art. 325 TFUE w odniesieniu do skutecznej i równoważnej ochrony interesów finansowych Unii we wszystkich instytucjach, organach i jednostkach organizacyjnych Unii.
Objaśnienie roli Dyrektora Generalnego
48. Trybunał nie widzi uzasadnienia dla propozycji Komisji dotyczącej wykreślenia z obecnego art. 12 ust. 3 obowiązku przedstawiania Trybunałowi Obrachunkowemu raportów w sprawie wyników dochodzeń przeprowadzonych przez Urząd.
49. Trybunał odnotowuje przepisy proponowanego nowego art. 12 ust. 5, na podstawie których Dyrektor Generalny może delegować wykonywanie niektórych zadań na członka lub członków personelu Urzędu, w szczególności dotyczących decyzji o wszczęciu dochodzenia lub zadań kierowania prowadzeniem dochodzeń. Trybunał zwraca uwagę na ryzyko, że propozycja ta może prowadzić do braku jasności co do zakresu podstawowych obowiązków Dyrektora Generalnego.
50. Proponowany nowy art. 12 ust. 6 stanowi, że Dyrektor Generalny jest wspierany przez "organ wewnętrzny", którego opinii zasięga w sprawie wszczęcia dochodzenia, przed zamknięciem dochodzenia oraz zawsze wtedy, gdy uzna to za stosowne. Trybunał zwraca uwagę na ryzyko, że taka procedura konsultacji może przeszkodzić Dyrektorowi Generalnemu w niezwłocznym podjęciu działań w nagłych sytuacjach.
Niniejsza opinia została przyjęta przez Izbę IV, której przewodniczył Igors LUDBORŽS, członek Trybunału Obrachunkowego, w Luksemburgu na posiedzeniu w dniu 12 lipca 2011 r.
| W imieniu Trybunału Obrachunkowego | |
| Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA | |
| Prezes |
______
(1) COM(2011) 135 wersja ostateczna z dnia 17 marca 2011 r. -zmieniony wniosek w sprawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1073/1999 dotyczące dochodzeń prowadzonych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) i uchylającego rozporządzenie (Euratom) nr 1074/1999.
(2) Decyzja Komisji z dnia 28 kwietnia 1999 r. ustanawiająca Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) (Dz.U. L 136 z 31.5.1999, s. 20).
(3) Rozporządzenie (WE) nr 1073/1999 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 25 maja 1999 r. dotyczące dochodzeń prowadzonych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) (Dz.U. L 136 z 31.5.1999, s. 1). Przepisy rozporządzenia (Euratom) nr 1074/1999 są takie same, jak przepisy rozporządzenia (WE) nr 1073/1999, ale zostały przyjęte na innej podstawie prawnej (art. 203 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Energii Atomowej).
(4) W zakresie najważniejszych instrumentów prawnych zob. załącznik do niniejszej opinii.
(5) Zob. art. 2 decyzji Komisji 1999/352/WE, EWWiS, Euratom.
(6) Zob. sprawozdanie Komisji z oceny działalności OLAF, COM(2003) 154 wersja ostateczna z dnia 2 kwietnia 2003 r.
(7) Pierwszy wniosek przygotowano w lutym 2004 r. (zob. COM(2004) 103 wersja ostateczna z dnia 10 lutego 2004 r.) i wycofano w marcu 2007 r. Drugi wniosek przygotowano w maju 2006 r. (zob. COM(2006) 244 wersja ostateczna z dnia 24 maja 2006 r.) i jest on obecnie zastąpiony zmienionym wnioskiem będącym przedmiotem niniejszej opinii.
(8) SEC(2010) 859 z dnia 6 lipca 2010 r.
(9) Wstępny projekt decyzji Komisji zmieniającej decyzję (1999/352/WE, EWWiS, Euratom) z dnia 28 kwietnia 1999 r. ustanawiającą Europejski Urząd ds. Nadużyć Finansowych, SEC(2011) 343 wersja ostateczna z dnia 17 marca 2011 r.
(10) "Chciałbym widzieć dalsze działania, na przykład w obszarze zarządzania finansami. Obecnie, gdy ma on solidne podstawy, OLAF powinien uzyskać pełną niezależność poza strukturami Komisji". Zob. s. 37 politycznych wytycznych dla przyszłej Komisji, autorstwa przewodniczącego J. Barroso, 28 października 2009 r., http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/pdf/press_20090903_en.pdf
(11) W swoim piśmie z dnia 27 listopada 2009 r. przewodniczący obarczył komisarza ds. podatków i unii celnej, audytu i zwalczania nadużyć finansowych odpowiedzialnością za ustanowienie OLAF-u jako w pełni niezależnej służby poza strukturami Komisji. Zob.
http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/mission_letters/pdf/semeta_taxation_en.pdf
(12) "To the extent necessary to preserve the Office's independence" ("w stopniu koniecznym, aby zachować niezależność Urzędu" - proponowany nowy art. 6 ust. 1 decyzji).
(13) Opinia nr 8/2005 dotycząca wniosku w sprawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczącego wzajemnej pomocy administracyjnej w celu ochrony interesów finansowych Wspólnoty przez nadużyciami i wszelkimi innymi działaniami niezgodnymi z prawem (Dz.U C 313 z 9.12.2005, s. 1) i opinia nr 7/2006 na temat wniosku w sprawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1073/1999 dotyczące dochodzeń prowadzonych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) (Dz.U. C 8 z 12.1.2007, s. 1).
(14) Działania podjęte w związku ze sprawozdaniem specjalnym nr 1/2005 dotyczącym zarządzania Europejskim Urzędem ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF), http://eca.europa.eu/portal/page/portal/publications/auditreportsandopinions.
(15) Zob. w szczególności motywy 2, 5, 7, 9, 11 i 19 zmienionego wniosku oraz nota Komisji IP/11/321 z dnia 17 marca 2011 r., która zawiera podsumowanie zmienionego wniosku.
(16) Zob. pkt 36 opinii nr 8/2005, pkt 5 opinii nr 7/2006, pkt 112 sprawozdania specjalnego nr 8/2007 (Dz.U. C 20 z 25.1.2008, s. 1) i pkt 71 (zalecenie następcze 3) sprawozdania specjalnego nr 2/2011,
http://eca.europa.eu/portal/page/portal/publications/auditreportsandopinions.
(17) Parlament Europejski zrealizował zalecenie Trybunału już w 2006 r. (zob. pkt 28-32 rezolucji Parlamentu Europejskiego w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot i zwalczania nadużyć finansowych - sprawozdanie roczne 2004 z dnia 15 czerwca 2006 r. (P6_TA(2006)0277) (Dz.U. C 300 E z 9.12.2006, s. 508)). Także Rada stała na stanowisku, że instrumenty prawne służące do zwalczania nadużyć finansowych powinny być skonsolidowane w jednych ramach regulacyjnych (zob. pkt 6 konkluzji Rady w sprawie reformy Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych, przyjętych przez Radę w dniu 6 grudnia 2010 r., http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/genaff/118236.pdf).
(18) Dz.U. L 312 z 23.12.1995, s. 1.
(19) Dz.U. L 292 z 15.11.1996, s. 2.
(20) Zob. pkt 38 opinii nr 8/2005.
(21) Punkty 82-95 wyroku Trybunału z dnia 10 lipca 2003 r. w sprawie C-11/00 Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Europejskiemu Bankowi Centralnemu (Dz.U. C 213 z 6.9.2003, s. 1).
(22) Chyba że kwestia ta zostanie ujęta w przekształconych przepisach dotyczących zwalczania nadużyć finansowych.
(23) Dochody oparte na VAT stanowią część zasobów własnych UE. Jednakże definicja pojęcia "nieprawidłowości" w rozporządzeniu Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 nie obejmuje nadużyć finansowych związanych z VAT, gdyż stosuje się tylko do naruszeń mających wpływ na zasoby własne pobierane bezpośrednio w imieniu Wspólnot.
(24) Zob. sprawozdanie specjalne nr 8/2007 dotyczące współpracy administracyjnej w dziedzinie podatku od towarów i usług (Dz.U. C 20 z 25.1.2008, s. 1).
(25) Zob. art. 4 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1073/1999.
(26) Artykuł 86 ust. 2 regulaminu pracowniczego.
(27) Obecne rozporządzenie, przy założeniu, że Dyrektor Generalny dysponuje wszystkimi powierzonymi Urzędowi uprawnieniami w zakresie podejmowania decyzji, stara się rozróżnić sytuacje, w których Dyrektor Generalny może delegować swoje uprawnienia na innych pracowników Urzędu, i sytuacje, w których nie może delegować swoich uprawnień. Zob. także w tym kontekście projekt zalecenia Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 9 grudnia 2010 r. w sprawie 856/2008/BEH przeciwko OLAF-owi, pkt 92-104.
(28) Chyba że przepisy w zakresie zwalczania nadużyć finansowych zostaną przekształcone.
(29) Zob. pkt 35 sprawozdania specjalnego nr 2/2011.
(30) Artykuł 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 stanowi, że "nieprawidłowość" oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem.
(31) Na przykład, aby uzyskać istotne dowody na potrzeby dochodzeń wewnętrznych.
(32) Zob. pkt 5.
(33) Zob. pkt 3 porozumienia. Punkt 16 stanowi dalej, że odniesienia do innych aktów powinny być ograniczone do minimum (Dz.U. C 73 z 17.3.1999, s. 1).
(34) W przypadku przedsiębiorców podobny przepis istnieje już w art. 7 rozporządzenia (Euratom, WE) nr 2185/96.
(35) Zob. pkt 40-42 sprawozdania specjalnego nr 2/2011.
(36) Podobny przepis istnieje w art. 20 rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 i 82 Traktatu (Dz.U. L 1 z 4.1.2003, s. 1).
(37) Artykuł 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej stanowi, że każdy ma prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii.
(38) Komisja zaproponowała taką procedurę w odpowiedzi na pkt 80 sprawozdania specjalnego nr 1/2005 dotyczącego zarządzania Europejskim Urzędem ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) (Dz.U. C 202 z 18.8.2005, s. 1). Zob. też pkt 27 sprawozdania specjalnego nr 2/2011.
(39) Punkt 5 ustaleń stanowi, że w celu określenia spraw odpowiednich do celów współpracy OLAF informuje Eurojust w jak najkrótszym terminie o istnieniu jakiejkolwiek sprawy, w odniesieniu do której wydaje się, że obejmuje ona bezpośrednio współpracę sądową między właściwymi organami co najmniej dwóch państw członkowskich lub w przypadku gdy sprawa ta dotyczy państwa członkowskiego i Wspólnoty (Dz.U. C 314 z 9.12.2008, s. 3).
(40) Istnieją różne możliwości, zob. np. przepisy decyzji Parlamentu Europejskiego i Rady nr 235/2008/WE z dnia 11 marca 2008 r. ustanawiającej Europejską Radę Konsultacyjną ds. Zarządzania Statystyką (Dz.U. L 73 z 15.3.2008, s. 17). Artykuł 4 ust. 4 tej decyzji stanowi, że ten organ doradczy wysokiego szczebla, ustanawiany w celu zwiększenia niezależności, rzetelności i odpowiedzialności Eurostatu, działa przy wsparciu sekretariatu zapewnianego przez Komisję, który jednak musi zachować wobec niej niezależność.
(41) Sprawa T-48/05 Franchet i Byk przeciwko Komisji z dnia 8 lipca 2008 r. (Dz.U. C 209 z 15.8.2008, s. 44).
(42) Obecny art. 11 ust. 7 rozporządzenia OLAF stanowi, że Dyrektor Urzędu informuje Komitet o "przypadkach wymagających przekazania informacji organom sądowym państwa członkowskiego". Sąd Pierwszej Instancji stwierdził w pkt 168 swojego wyroku w sprawie T-48/05, że "nie można podważyć, że wymóg przeprowadzenia konsultacji z tym komitetem przed przekazaniem informacji krajowym organom wymiaru sprawiedliwości ma na celu przyznanie uprawnień danym osobom".
(43) Zob. podstawowa zasada nr 3, określona w rezolucji (97)/24 w sprawie dwudziestu podstawowych zasad walki z korupcją (Resolution (97)/24 on the twenty guiding principles for the fight against corruption), przyjętej przez Komitet Ministrów Rady Europy w dniu 6 listopada 1997 r., https://wcd.coe.int/wcd/ViewDoc.jsp?id=593789&.
(44) Przykład takiego międzyinstytucjonalnego urzędu można znaleźć w decyzji ustanawiającej Urząd Doboru Kadr Wspólnot Europejskich EPSO (decyzja 2002/620/WE Parlamentu Europejskiego, Rady, Komisji, Trybunału Sprawiedliwości, Trybunału Obrachunkowego, Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, Komitetu Regionów i Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz.U L 197 z 26.7.2002, s. 53)).