Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego "Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspólnych zasad zapewniających podstawowe połączenia lotnicze w związku z wystąpieniem Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej z Unii Europejskiej" (COM(2018) 893 final - 2018/0433 (COD)).
Dz.U.UE.C.2019.190.42
Akt nienormatywnyOpinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego "Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspólnych zasad zapewniających podstawowe połączenia lotnicze w związku z wystąpieniem Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej z Unii Europejskiej"
(2019/C 190/07)
(Dz.U.UE C z dnia 5 czerwca 2019 r.)
Sprawozdawca generalny: Jacek KRAWCZYK
| Wniosek o konsultację | Parlament Europejski, 14.1.2019 Rada, 14.1.2019 |
| Podstawa prawna | Art. 100 ust. 2 i art. 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej |
| Sekcja odpowiedzialna | Sekcja Transportu, Energii, Infrastruktury i Społeczeństwa Informacyjnego |
| Decyzja Prezydium | 22.1.2019 |
| Data przyjęcia na sesji plenarnej | 20.2.2019 |
| Sesja plenarna nr | 541 |
| Wynik głosowania (za/przeciw/wstrzymało się) | 77/1/0 |
1.10. Z uwagi na gospodarcze i społeczne konsekwencje najgorszego scenariusza istotne jest, aby Komisja opracowała przejrzysty i dokładny mechanizm monitorowania. Taki mechanizm powinien również przewidywać ścisłą współpracę między Komisją a partnerami społecznymi i organizacjami społeczeństwa obywatelskiego przed okresem przejściowym i w jego trakcie oraz podczas negocjowania nowej umowy o komunikacji lotniczej. Tego rodzaju monitoring musi również obejmować ochronę norm dotyczących pasażerów, pracowników i środowiska.
1.11. EKES jest zdania, że pracownicy branży lotniczej ze Zjednoczonego Królestwa powinni zachować prawa przysługujące im na mocy przepisów UE odnośnie do m.in. czasu pracy członków załogi, agencji pracy tymczasowej, ograniczeń czasu lotu, dyrektywy dotyczącej przejęcia przedsiębiorstw itp., w celu zachowania równych warunków działania względem przewoźników z Unii.
Jak wskazano w uzasadnieniu 6 , suwerenne państwa organizują transport lotniczy w drodze dwustronnych umów o komunikacji lotniczej. Jednakże po liberalizacji wewnątrzunijnego transportu lotniczego swoboda przewoźników lotniczych państw członkowskich w zakresie świadczenia wewnątrzunijnych usług lotniczych opiera się wyłącznie na rozporządzeniu (WE) nr 1008/2008. Rozporządzenie to ustanawia również zasady wydawania licencji dla tych przewoźników. W przypadku braku umowy o wystąpieniu usługi między Zjednoczonym Królestwem a państwami członkowskimi przestaną być regulowane tymże rozporządzeniem, a więc od dnia 30 marca 2019 r. nie będzie podstawy prawnej do świadczenia usług lotniczych między Zjednoczonym Królestwem a państwami członkowskimi przez odnośnych przewoźników. Ponadto przewoźnicy ze Zjednoczonego Królestwa utraciliby unijną licencję na prowadzenie działalności.
Chociaż państwa mogą zatwierdzać rozkłady lotów przedłożone przez wyznaczone linie lotnicze odnośnie do sezonu lotów, kierując się zasadą kurtuazji i wzajemności, te doraźne zatwierdzenia nie oferują żadnej stabilności planowania, a w przypadku lotów między Zjednoczonym Królestwem a państwami członkowskimi UE spowodowałyby trudne do uniesienia koszty administracyjne oraz podniosły dość kontrowersyjną kwestię prawną dotyczącą tego, czy UE zachowa wyłączne prawa do negocjowania warunków umowy o komunikacji lotniczej między UE a Zjednoczonym Królestwem. W przypadku braku takiej umowy państwa członkowskie nie będą mogły zgodnie z prawem zatwierdzać żadnych lotów. Niezbędne jest zatem stworzenie podstawy prawnej dla usług świadczonych po dniu 29 marca 2019 r. dotyczącej przewozów lotniczych między UE a Zjednoczonym Królestwem.
UE i Zjednoczone Królestwo negocjują umowę o wystąpieniu, która określa środki, jakie należy podjąć w celu ułatwienia przejścia Zjednoczonego Królestwa od statusu państwa członkowskiego do statusu państwa trzeciego. Umowa ta miałaby wpływ na wszystkie sektory gospodarki. W trakcie okresu przejściowego Zjednoczone Królestwo podlegałoby jednocześnie dotychczasowemu prawodawstwu UE i prawu unijnemu, które wchodziłoby w życie podczas trwania tego okresu, przy czym Zjednoczone Królestwo nie odgrywałoby już aktywnej roli w procesie decyzyjnym UE, w tym w decyzjach podejmowanych przez unijne agencje takie jak Agencja Unii Europejskiej ds. Bezpieczeństwa Lotniczego (EASA). Taki stan będzie trwał do momentu zawarcia nowej umowy o komunikacji lotniczej między Zjednoczonym Królestwem a UE-27.
2.2.1. U m ow y m iędzyn arodowe zawar te przez UE
Po brexicie Zjednoczone Królestwo być może będzie musiało ponownie zawrzeć ponad 750 umów międzynarodowych zawartych przez UE w imieniu państw członkowskich. Wśród nich jest szereg umów dotyczących transportu lotniczego, w szczególności kompleksowa umowa o komunikacji lotniczej między UE a USA, z której Zjednoczone Królestwo nie będzie mogło już korzystać. W każdym przypadku umowy o komunikacji lotniczej, zawartej przez UE na zasadzie wyłącznej kompetencji, Zjednoczone Królestwo przestaje korzystać z jej zapisów wraz z wyjściem z UE. Podobnie w przypadku, gdy umowa została zawarta na podstawie kompetencji mieszanych i niesie korzyści "państwom członkowskim UE", Zjednoczone Królestwo również nie będzie już beneficjentem. UE zobowiązuje się w umowie o wystąpieniu do powiadamiania wszystkich międzynarodowych stron umów o usługach lotniczych z UE, że w okresie przejściowym powinny one traktować Zjednoczone Królestwo jako państwo członkowskie UE. Jednak decyzja, czy tak się faktycznie stanie, będzie należała do strony trzeciej - umowa o wystąpieniu nie ma działania wiążącego dla stron trzecich, by nadal stosowały wobec Zjednoczonego Królestwa te korzystne zapisy po 29 marca 2019 r.
2.2.2.Z kolei aspekty obsługi technicznej, napraw i remontów (MRO), produkcji, naprawy i norm bezpieczeństwa lotniczego zostały omówione w innej opinii EKES-u - TEN/688 "Bezpieczeństwo lotnicze po brexicie".
Aby ograniczyć ewentualne poważne przerwy w ruchu lotniczym między UE a Zjednoczonym Królestwem w przypadku braku ratyfikacji umowy o wystąpieniu, Komisja przyjęła dwie propozycje regulacji:
Przyjęte środki są odpowiedzią na pilne potrzeby uzupełnienia określonych obszarów prawa Unii w przypadku braku umowy o wystąpieniu. Ograniczoną liczbę proponowanych środków należy postrzegać jako nadzwyczajne wysiłki na rzecz ochrony, podejmowane w żywotnym interesie Unii Europejskiej i jej obywateli w takim scenariuszu.
Komisja podkreśla zwłaszcza że środki te nie powinny powielać korzyści wynikających z członkostwa w UE ani warunków planowanego okresu przejściowego. UE będzie jednostronnie przyjmować środki (z możliwością ich cofnięcia w dowolnym momencie), wobec których będą obowiązywać sektorowe ograniczenia czasowe. Ponadto należy przestrzegać ustanowionego podziału kompetencji, a środki krajowe powinny być zgodne z prawem unijnym. Wreszcie wnioski te nie powinny stanowić środka zaradczego na wypadek braku przygotowania lub braku działań w odpowiednim czasie.
3.2.1. Wniosek dotyczący rozporządzenia ma na celu zapewnienie - przez okres 12 miesięcy - podstawowych połączeń lotniczych między Zjednoczonym Królestwem a UE. Uprawnia on przewoźników ze Zjednoczonego Królestwa do wykonywania przelotów nad terytorium UE bez lądowania, do lądowania na terytorium UE w celach niehandlowych oraz do zapewniania bezpośrednich połączeń między terytorium Zjednoczonego Królestwa i UE, bez względu na to, czy usługi przeznaczone są dla pasażerów czy towarów i czy są one regularne czy też nieregularne 8 . Przede wszystkim zaproponowano ograniczenie zdolności przewozowych lotów w okresie zimowym i letnim IATA na poziomie częstotliwości z zimowego i letniego okresu IATA w 2018 r. - czyli sprzed brexitu 9 .
3.2.2. Prawa przyznane przewoźnikom ze Zjednoczonego Królestwa są dodatkowo uzależnione od przestrzegania zasady równoważności praw, co oznacza, że Komisja będzie monitorować, czy przewoźnikom unijnym przyznaje się de iure i de facto równoważne prawa do tych, które otrzymają przewoźnicy brytyjscy na mocy proponowanego rozporządzenia. Jeżeli tak nie jest, lub jeśli poziom praw poszczególnych przewoźników jest różny, Komisja pozostawia sobie prawo do dalszego ograniczenia zdolności przewozowych, zobowiązania państw członkowskich do odmowy wydania, zawieszenia lub cofnięcia zezwoleń eksploatacyjnych, a także do przyjęcia innych właściwych środków 10 . Takie same ograniczenia mogą być stosowane przez Komisję w przypadkach, w których stwierdzi ona, że nie zapewniono uczciwej konkurencji, na przykład jeżeli Zjednoczone Królestwo udziela subsydiów swoim przewoźnikom, lub przewoźnicy unijni są dyskryminowani 11 .
3.2.3. Ponadto proponowane rozporządzenie zawiera wymogi dotyczące uzyskania zezwoleń eksploatacyjnych od państw członkowskich 12 , przedkładania planów operacyjnych i rozkładów lotów organom w danych państwach członkowskich 13 , warunków odmowy wydania, cofnięcia, zawieszenia lub ograniczenia zezwolenia 14 , a także zapewnienia dalszego uznawania świadectw zdatności do lotu, świadectw kwalifikacji lub koncesji wydanych przez Zjednoczone Królestwo 15 .
4.1.1. Przedstawiciele europejskiego sektora lotnictwa nie byli zgodni co do konieczności wprowadzenia pułapu zdolności przewozowych 16 . Głównym argumentem przemawiającym za wyeliminowaniem tego pułapu jest spodziewany wzrost na rynku o 6 % w nadchodzących latach.
4.1.2. EKES zgadza się jednak z Komisją, że celem omawianego rozporządzenia nie jest rozszerzenie zakresu stosowania rozporządzenia nr 1008/2008 ani zapewnienie w pełni funkcjonującego, faktycznie jednolitego europejskiego rynku lotniczego. Jako że rozporządzenie obejmuje częstotliwości, a zatem i oferowane zdolności, faktycznie ingeruje ono w dynamikę rynku. Jednak w obliczu brexitu i wobec braku innych zatwierdzonych środków, takich jak umowa o wystąpieniu, konieczne jest podjęcie pilnych działań. Trzeba więc to rozporządzenie rozpatrywać w kontekście politycznej niezdolności do zawarcia odpowiedniej umowy o wystąpieniu, która na czas określony rozszerzałaby podstawę prawną, zobowiązując jednocześnie Zjednoczone Królestwo do przyjęcia środków jako państwo trzecie. Bez takiej umowy o wystąpieniu wszystkie sektory gospodarki, a zwłaszcza lotnictwo, są narażone na poważne zakłócenia.
4.1.3. Zdolność przewozowa oferowana w ramach tego rozporządzenia nie jest zatem odzwierciedleniem funkcjonującego rynku, lecz stanowi pilny środek awaryjny. Bez tego rozporządzenia przewoźnicy ze Zjednoczonego Królestwa poważnie ryzykują, że ich unijne zezwolenie eksploatacyjne zostanie cofnięte. Tymczasem dzięki rozporządzeniu możliwe będzie zapewnienie podstawowej łączności lotniczej. Ponadto pułap daje państwom członkowskim pewność pod względem tego, że żadne państwo członkowskie nie może zatwierdzić dodatkowych częstotliwości. Oprócz tego jasne jest, na jakiej podstawie można podjąć konieczne działania naprawcze. Ograniczenie częstotliwości wskazuje na zarówno tymczasowy, jak i pilny charakter awaryjny rozporządzenia. Dla lepszego odzwierciedlenia obecnych warunków rynkowych okres odniesienia powinien zakończyć się 29 marca 2019 r. (pełny sezon letni IATA i sezon zimowy 2018/2019). Powinien on obowiązywać przez okres niezbędny do uzgodnienia nowej umowy dotyczącej transportu lotniczego, maksymalnie przez 12 miesięcy.
4.1.4. EKES popiera wprowadzenie ograniczonego czasowo pułapu częstotliwości, gdyż to podkreśla tymczasowość i wyjątkowy charakter tego środka awaryjnego. Jednak w interesie europejskiej gospodarki i jej pracowników EKES zachęca UE i Zjednoczone Królestwo do jak najszybszego zawarcia kompleksowej umowy o komunikacji lotniczej jako jedynej podstawy prawnej dla otwartego i konkurencyjnego rynku lotniczego.
4.2.1. EKES jest zdania, że włączenie klauzul dotyczących dalszego funkcjonowania umów w sprawie dzielenia oznaczeń linii i umów leasingu wykraczałoby poza cel rozporządzenia. Tego rodzaju umowy komercyjne nie mogą być interpretowane jako wchodzące w zakres kategorii zapewnienia podstawowych połączeń między obydwiema stronami. Rozporządzenie nr 1008/2008 stanowi podstawę prawną tego rodzaju umów o współpracy komercyjnej i jeśli takie umowy mają być kontynuowane, to trzeba będzie je włączyć do przyszłej kompleksowej umowy o komunikacji lotniczej między UE a Zjednoczonym Królestwem.
4.3.1. Rozporządzenie przewiduje zapewnienie podstawowego elementu połączeń, jakim są przewozy lotnicze między dwoma krajami, poprzez przyznanie praw trzeciej i czwartej wolności lotniczej. Rozporządzenie obejmuje również udzielenie praw technicznych oraz praw pierwszej i drugiej wolności lotniczej. Jakiekolwiek prawa wykraczające poza podstawowe połączenia między dwoma krajami nie mogą wchodzić w zakres omawianego rozporządzenia, które nie ma na celu zapewnienie nowych możliwości komercyjnych ani nawet rozszerzenia podstawy prawnej wszystkich bieżących operacji. EKES uważa, że rozszerzenie tymczasowo przyznanych komercyjnych praw przewozowych poza prawa trzeciej i czwartej wolności byłoby niespójne z celem i przesłankami proponowanego rozporządzenia.
4.4.1. EKES jest zdania, że nie należy z powodu brexitu zmieniać wymogów dotyczących własności i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu (WE) nr 1008/2008. Proponowane rozporządzenie powinno przewidywać wystarczający okres dodatkowy w przypadku, gdy przewoźnik z UE narażony byłby na utratę unijnej koncesji po brexicie - tego rodzaju okres umożliwiłby linii lotniczej dostosowanie swej struktury własności, która musi być zatwierdzona przez Komisję.
4.5.1. EKES uważa, że rozporządzenie (WE) nr 868/2004 powinno zostać utrzymane jako instrument bez żadnych wyjątków, ponieważ przyznanie wyjątku stworzyłoby precedens dla przyszłych zastosowań tego instrumentu ochrony handlu. Ponadto tego rodzaju wyłączenie nie jest wymagane, ponieważ samo rozporządzenie przewiduje środki, które mogą zostać uruchomione, jeżeli Komisja uzna je za konieczne w celu zneutralizowania dyskryminacyjnych działań skierowanych przeciwko unijnym przewoźnikom.
4.6.1. Zgłoszono zastrzeżenia co do klauzuli równoważności, która umożliwia Komisji zwrócenie się do państw członkowskich o cofnięcie lub ograniczenie praw przewoźników Zjednoczonego Królestwa do świadczenia usług. Klauzulę tę można faktycznie różnie interpretować i w żadnym wypadku nie można założyć, że wszystkie państwa członkowskie będą ją interpretować w podobny sposób. Jej główną zaletą jest to, że pozwala uniknąć automatycznego karania linii lotniczych, a tym samym zmniejsza poziom obowiązku interwencji na rynku. Biorąc pod uwagę tymczasowy charakter rozporządzenia, podejście pragmatyczne jest bardziej odpowiednie niż formalistyczne odpłacanie pięknym za nadobne, zwłaszcza że ta klauzula do tego zachęca.
4.6.2. EKES uznaje korzyści wynikające z równoważności praw de facto lub de jure, zgodnie z art. 4 proponowanego rozporządzenia, jako sposobu zapewnienia uczciwej konkurencji i równych warunków działania dla linii lotniczych oferujących usługi między UE a Zjednoczonym Królestwem. W przypadku braku umowy o wystąpieniu linie lotnicze ze Zjednoczonego Królestwa nie byłyby już związane przepisami UE dotyczącymi np. ochrony konsumentów, systemu handlu emisjami lub wytycznych w sprawie pomocy państwa. Niemniej lepsze zrozumienie, kiedy pewne usługi mogłyby zostać rozwiązane w celu ustanowienia faktycznej lub prawnej równoważności praw leży nie tylko w interesie linii lotniczych, ale także w interesie obywateli UE.
4.6.3. W związku z tym EKES zaleca, by Komisja zapewniła zharmonizowane wdrożenie tej klauzuli za pomocą ewentualnie bardziej konkretnych przykładów sytuacji, które mogłyby doprowadzić do retorsji ze strony UE.
4.7.EKES jest zdania, że pracownicy branży lotniczej ze Zjednoczonego Królestwa powinni zachować prawa przysługujące im na mocy przepisów UE, zwłaszcza te wynikające z dyrektywy w sprawie czasu pracy, dyrektywy w sprawie pracy tymczasowej, rozporządzenia dotyczącego ograniczeń czasu lotu, dyrektywy w sprawie europejskiej rady zakładowej, dyrektywy dotyczącej przejęcia przedsiębiorstw itp., w celu zachowania równych warunków działania względem przewoźników z Unii.
Bruksela, dnia 20 lutego 2019 r.
| Luca JAHIER | |
| Przewodniczący | |
| Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego |
© Unia Europejska, http://eur-lex.europa.eu/
Za autentyczne uważa się wyłącznie dokumenty Unii Europejskiej opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.