Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego "Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w...

1.

Wnioski i zalecenia

1.1.

EKES zauważa, że na obecnym poziomie integracji politycznej i społecznej duży budżet centralny w strefie euro jest nierealny. Niemniej jednak proponowany Europejski Instrument Stabilizacji Inwestycji (EISI) ma na celu zwiększenie funkcji stabilizacyjnej krajowych polityk fiskalnych w warunkach wstrząsu asymetrycznego. EKES uważa, że jest to krok w kierunku ściślejszej integracji w strefie euro, który może stanowić próbę zachęcenia państw członkowskich spoza strefy euro do przyjęcia wspólnej waluty.

1.2.

EKES rozumie, że EISI różni się od Europejskiego Mechanizmu Stabilności (EMS), który ukształtował się jako fundusz ochronny podczas kryzysu finansowego. Należy jednak dokonać wyraźnego rozróżnienia między tymi dwoma funduszami. Zakres EISI jest znacznie mniejszy, dlatego EKES ma obawy związane z wielkością tego funduszu w przypadku, gdy wstrząs asymetryczny wpływa na co najmniej dwa państwa członkowskie.

1.3.

Pożyczki udzielane za pośrednictwem EISI zapewnią pewien wzrost inwestycji publicznych w czasie wstrząsów asymetrycznych. EKES przestrzega, że efekty najprawdopodobniej nie będą natychmiastowe. Ożywienie gospodarcze nastąpi dopiero po jakimś czasie, a wszelkie pozytywne efekty będą odczuwalne prawdopodobnie w perspektywie średnio-i długoterminowej.

1.4.

EKES zauważa, że przyjęcie bezrobocia jako wyłącznego kryterium uruchamiania wsparcia może sprawić, że instrument stabilizacji nie będzie uruchamiany w najbardziej odpowiednim momencie. EKES sugeruje zatem inne uzupełniające wskaźniki, które zwykle poprzedzają wzrost bezrobocia, przewidując nadejście dużego wstrząsu, dzięki czemu początkowe wsparcie może zostać uruchomione, zanim "duży" wstrząs uwidoczni się w pełni we wskaźniku bezrobocia.

1.5.

Biorąc pod uwagę, że EISI nie ma charakteru uzupełniającego w stosunku do innych instrumentów finansowych, a mianowicie instrumentu wsparcia bilansu płatniczego i europejskiego mechanizmu stabilizacji finansowej, EKES jest zdania, że korzystanie z niego zmniejszyłoby ogólną zdolność obsługi długu. W związku z tym na Komisji Europejskiej spoczywa obowiązek bieżącego bilansowania kwot pozostałych do spłaty przez zainteresowane państwa członkowskie ze zobowiązaniami warunkowymi.

1.6.

EKES nie jest przeciwny sprawowaniu przez Komisję nadzoru nad inwestycjami publicznymi finansowanymi z pożyczek udzielanych za pośrednictwem EISI. Zainteresowane państwo członkowskie powinno jednak mieć wystarczającą swobodę przy określaniu rodzaju wymaganych inwestycji. W związku z tym EKES opowiada się za wypracowaniem równowagi między nadzorem sprawowanym przez Komisję a swobodą uznania danego państwa członkowskiego w zakresie wydatków publicznych.

1.7.

EKES wzywa Komisję do zbadania, w jaki sposób mechanizm ubezpieczeniowy służący zapewnieniu stabilizacji makroekonomicznej mógłby funkcjonować w całej UE. Komitet jest zdania, że dobrze przygotowany ogólnounijny system ubezpieczeniowy stanowiący automatyczny stabilizator w sytuacji wstrząsów makroekonomicznych byłby skuteczniejszy niż proponowany EISI. Jeśli w międzyczasie doszłoby do nowego kryzysu gospodarczego i finansowego w UE, EKES opowiada się za skoordynowanym podejściem i zastosowaniem wszystkich odpowiednich instrumentów finansowych, w tym EISI.

2.

Kontekst

2.1.

W odniesieniu do kolejnych wieloletnich ram finansowych Komisja Europejska proponuje Europejski Instrument Stabilizacji Inwestycji, którego ogólnym celem jest wzmocnienie unii gospodarczej i walutowej przez powiązanie strefy euro z długoterminowym budżetem Unii. EISI przybrałby formę pożyczek wzajemnych w wysokości do 30 mld EUR gwarantowanych z budżetu UE wraz z dotacją na spłatę odsetek w celu pokrycia kosztów pożyczki.

2.2.

Dotacje byłyby finansowane z wkładów państw członkowskich odpowiadających określonemu procentowi dochodu pieniężnego przekazywanego krajowym bankom centralnym przez EBC (tzw. seniorat) i gromadzonego za pośrednictwem Funduszu Wsparcia Stabilizacyjnego. Zawarto by umowę międzyrządową w celu obliczania wkładów finansowych państw członkowskich oraz zasad dotyczących ich przekazywania.

2.3.

Kwota pożyczki, którą kwalifikujące się państwo członkowskie mogłoby otrzymać, byłaby określana za pomocą wzoru opartego na szeregu kryteriów, obejmujących:

(i)

maksymalny poziom kwalifikujących się inwestycji publicznych, które mogą być objęte wsparciem z EISI;

(ii)

wzrost stopy bezrobocia;

(iii)

wartość progową definiowaną jako krajowa kwartalna stopa bezrobocia przekraczająca o więcej niż jeden punkt procentowy stopę bezrobocia odnotowaną w tym samym kwartale poprzedniego roku.

2.4.

Proponowane rozporządzenie zasadniczo opiera się na kluczowych zasadach solidarności na poziomie UE i odpowiedzialności poszczególnych państw członkowskich. Odniesienia do EISI znalazły się w orędziu o stanie Unii wygłoszonym przez przewodniczącego Komisji Europejskiej w 2017 r. 1 , w sprawozdaniu pięciu przewodniczących z czerwca 2015 r. 2 , w dokumencie otwierającym debatę w sprawie pogłębienia unii gospodarczej i walutowej z maja 2017 r. 3 oraz w stanowisku Komisji w sprawie dalszego pogłębienia unii gospodarczej i walutowej przedstawionym w grudniu 2017 r. 4 .

2.5.

Oprócz EISI Komisja proponuje również program wsparcia reform mający na celu zapewnienie wsparcia, w razie konieczności, reform gospodarczych we wszystkich państwach członkowskich. Program ten składałby się z trzech elementów: narzędzia ukierunkowanego na realizację reform, wsparcia technicznego oraz instrumentu wsparcia konwergencji służącego wsparciu państw członkowskich spoza strefy euro, które podjęły działania w celu przystąpienia do strefy euro. EKES opracowuje osobną opinię w tej sprawie.

2.6.

EISI służy osiągnięciu dwóch podstawowych celów, jakimi są:

(i)

pomoc w stabilizowaniu inwestycji publicznych w okresach wstrząsów asymetrycznych spowodowanych zmianą warunków gospodarczych, która może w różny sposób wpływać na państwa członkowskie; jak pokazał kryzys finansowy, utrzymanie stabilności inwestycji publicznych podczas kryzysu jest ogromnym wyzwaniem dla krajów, które mają wspólną walutę, takich jak członkowie strefy euro;

(ii)

wspieranie ożywienia gospodarczego w okresach wstrząsów gospodarczych w strefie euro oraz w państwach członkowskich uczestniczących w europejskim mechanizmie kursowym (ERM II), które nie mogą już wykorzystywać swojej polityki pieniężnej jako dźwigni pozwalającej dostosować się do wstrząsów.

2.7.

Należy pamiętać, że obecne ramy polityki gospodarczej dla strefy euro są nadal niekompletne. Dychotomia polegająca na tym, że polityka pieniężna jest scentralizowana, podczas gdy krajowe polityki fiskalne pozostają zdecentralizowane, może stanowić poważne obciążenie dla państwa członkowskiego, które jest dotknięte wstrząsem asymetrycznym, co pokazały skutki kryzysu finansowego.

2.8.

EISI ma zatem na celu uzupełnienie krajowych automatycznych stabilizatorów, gdy stabilizatory takie - zaprojektowane w celu kompensowania wahań w działalności gospodarczej państwa członkowskiego i uruchamiane automatycznie bez wyraźnego działania rządu - mogą zostać uznane za nieskuteczne. Teoretycznie EISI może łagodzić wpływ na gospodarkę wstrząsów gospodarczych o przeważająco wewnętrznym charakterze, a tym samym wspomagać jej ożywienie. EISI mógłby również przyczynić się do zmniejszenia ryzyka rozprzestrzenienia się wstrząsu na inne państwa członkowskie.

2.9.

W obliczu kryzysu państwa członkowskie mogą utracić dostęp do rynków finansowych. W takim przypadku dostępny zestaw instrumentów dla państwa członkowskiego dotkniętego wstrząsem obejmuje EMS lub instrument wsparcia bilansu płatniczego. Obecnie jednak nie ma mechanizmu wspierania państwa członkowskiego, jeżeli doświadcza ono wstrząsu asymetrycznego, niekoniecznie jednak tracąc dostęp do rynków kapitałowych. Dlatego też celem EISI jest wypełnienie tej luki przez udzielanie pożyczek zainteresowanemu państwu członkowskiemu.

2.10.

Aby zwiększyć skuteczność proponowanego mechanizmu, Komisja Europejska proponuje pomiar wstrząsów asymetrycznych za pomocą "dwóch warunków dotyczących bezrobocia". Mają one zastosowanie, gdy krajowa stopa bezrobocia przekroczy poziom uznawany za normalny, co - jak się uważa - dobrze obrazuje skutki dużego wstrząsu asymetrycznego w danym państwie członkowskim.

2.11.

Przy udzielaniu pożyczek państwom członkowskim dotkniętym wstrząsami gospodarczymi w mechanizmie tym przyjmuje się, że polityka makroekonomiczna i fiskalna jest prowadzona zgodnie z paktem stabilności i wzrostu - będącym zbiorem reguł służących zapewnieniu utrzymywania przez państwa Unii Europejskiej zdrowych finansów publicznych i koordynowania przez nie swoich polityk fiskalnych - jak również zgodnie z procedurą dotyczącą zakłóceń równowagi makroekonomicznej. Celem tej procedury jest identyfikowanie i korygowanie zakłóceń równowagi makroekonomicznej, które mogłyby negatywnie wpłynąć na stabilność gospodarczą w danym państwie członkowskim, strefie euro lub całej UE, oraz zapobieganie takim zakłóceniom.

2.12.

Z czasem EISI można uzupełnić (za pośrednictwem Funduszu Wsparcia Stabilizacyjnego) o dodatkowe zasoby finansowe, poza budżetem UE, prawdopodobnie z następujących źródeł: EMS, przyszłego Europejskiego Funduszu Walutowego i dobrowolnego systemu ubezpieczeniowego, który mają ustanowić państwa członkowskie.

3.

Uwagi ogólne

3.1.

EKES zauważa, że na obecnym poziomie integracji politycznej i społecznej duży budżet centralny w strefie euro jest nierealny. EKES konsekwentnie wspiera Komisję w jej dążeniu do promowania unii gospodarczej i walutowej (UGW) i dokończenia jej budowy 5 . Jednocześnie wielokrotnie podkreślał swoje obawy dotyczące trwającego braku zaangażowania politycznego ze strony państw członkowskich, które to zaangażowanie ma kluczowe znaczenie dla ukończenia tworzenia UGW 6 . Propozycje dotyczące EISI wydają się uwzględniać ten problem i dlatego stanowią swego rodzaju rozwiązanie tymczasowe. Tak więc utrzyma się dychotomiczny podział na scentralizowaną politykę pieniężną i zdecentralizowane krajowe polityki fiskalne. Pozytywnym aspektem wniosku jest to, że Europejski Instrument Stabilizacji Inwestycji ma na celu zwiększenie funkcji stabilizacyjnej krajowych polityk fiskalnych w warunkach wstrząsu asymetrycznego, a jednocześnie osiągnięcie długookresowej stabilności. W tym kontekście EKES uważa, że opiniowany wniosek stanowi krok w kierunku nieco ściślejszej integracji strefy euro i może stanowić próbę zachęcenia państw członkowskich spoza strefy euro do przyjęcia wspólnej waluty.

3.2.

Proponowany mechanizm zakłada przestrzeganie paktu stabilności i wzrostu przez należyte planowanie budżetu i należytą politykę makroekonomiczną. EKES postrzega to jako próbę połączenia konwergencji fiskalnej z konwergencją pieniężną przez zapewnienie, aby państwa członkowskie przestrzegały kryteriów kwalifikowalności zakładających należyte planowanie budżetu i należytą politykę makroekonomiczną. Oznacza to również, że EISI byłby dostępny tylko dla państw członkowskich spełniających wymogi paktu stabilności i wzrostu, a zatem dla państw członkowskich, które przeprowadziły już reformy strukturalne i dokonały korekt budżetowych. Warunek ten może stanowić motywację dla państw członkowskich do spełnienia wszystkich wymogów paktu stabilności i wzrostu i rozwiania obaw związanych z pokrywaniem wydatków przez państwa członkowskie, które są w trakcie przeprowadzania reform strukturalnych i korekt budżetowych.

3.3.

W związku z tym EISI nie spowoduje żadnych "stałych transferów pieniężnych" między państwami członkowskimi należącymi do strefy euro, a rządy będą mogły ubiegać się o wsparcie jedynie pod warunkiem że przestrzegały podstawowych unijnych zasad budżetowych przez poprzednie dwa lata. EKES zauważa jednak, że EISI jest przeznaczony wyłącznie dla państw członkowskich, które prowadzą należytą politykę budżetową i makroekonomiczną, a każda pożyczka byłaby udzielana w wyjątkowych okolicznościach oraz wtedy, gdy wstrząs asymetryczny ujawni się w postaci ponadprzeciętnej stopy bezrobocia. Niemniej jednak, uznając znaczenie dyscypliny rynkowej i fiskalnej, EKES popiera cel dotyczący mechanizmu stabilizacji i przyznaje, że jest to pierwszy krok w kierunku bardziej rozwiniętego mechanizmu stabilizacji.

3.4.

EKES zdaje sobie sprawę, że Komisja nie mogła przedstawić ostatecznej listy wstrząsów asymetrycznych, które mogłyby obejmować m.in. kryzys płynnościowy. EKES jest zdania, że właściwą reakcją na kryzys płynnościowy jest program bezwarunkowych transakcji monetarnych opracowany przez Europejski Bank Centralny, uwarunkowany udziałem państwa członkowskiego w programie EMS, a nie EISI. EKES przyznaje, że wyczerpująca lista wstrząsów asymetrycznych nie byłaby właściwa, i jest zadowolony z - przeprowadzonych przez Komisję na podstawie danych historycznych - symulacji makroekonomicznych na temat skuteczności instrumentu stabilizacji jako mechanizmu zapobiegania kryzysom.

3.5.

EKES rozumie, że EISI różni się od EMS, który ukształtował się jako fundusz ochronny podczas kryzysu finansowego. EMS, ściślej związany z programem pomocowym, jest obwarowany bardziej uciążliwymi warunkami i dysponuje zdolnością do udzielania pożyczek w wysokości 500 mld EUR. Mogą z niego skorzystać państwa członkowskie, które utraciły zdolność zaciągania pożyczek na rynkach kapitałowych.

3.6.

Konieczne jest zatem wyraźne rozróżnienie między tymi dwoma funduszami. EISI ma znacznie mniejszy zakres i chociaż jest przeznaczony dla państw członkowskich dowolnej wielkości, EKES jest zdania, że proponowany fundusz w wysokości 30 mld EUR byłby bardziej odpowiedni dla mniejszych państw członkowskich ze strefy euro i spoza niej. W związku z tym EKES wyraża obawy związane z wielkością funduszu w przypadku, gdy wstrząs asymetryczny wpływa na co najmniej dwa państwa członkowskie. Proponowany EISI nie może zatem zostać uznany za ostateczne rozwiązanie dla państw członkowskich borykających się z problemami mającymi jednorazowy charakter, takimi jak klęska ekologiczna, kryzys energetyczny lub lokalny kryzys bankowy.

4.

Uwagi szczegółowe

4.1.

EKES przyznaje, że przy stosowaniu przedstawionego wzoru w celu określenia kwoty pożyczki dla kwalifikującego się państwa członkowskiego (członków strefy euro oraz dążących do przyjęcia euro państw uczestniczących w europejskim mechanizmie kursowym) pożyczki stanowiłoby pewien bodziec dla inwestycji publicznych (zakładając, że są to inwestycje o wysokiej jakości) w czasie wstrząsów asymetrycznych, ale wpływ ten najprawdopodobniej nie będzie natychmiastowy. Ożywienie gospodarcze nastąpi dopiero po jakimś czasie, a wszelkie pozytywne efekty będą odczuwalne prawdopodobnie w perspektywie średnio- i długoterminowej. W związku z tym we wniosku należy przyjąć bardziej realistyczne podejście w zakresie zamierzonych celów i możliwych wyników EISI.

4.2.

EKES zauważa, że przyjęcie bezrobocia jako wyłącznego kryterium uruchamiania wsparcia może sprawić, że instrument stabilizacji nie będzie uruchamiany w najbardziej odpowiednim momencie. Poza tym warto rozważyć inne uzupełniające wskaźniki, które zwykle poprzedzają wzrost bezrobocia, przewidując nadejście dużego wstrząsu, dzięki czemu początkowe wsparcie może zostać uruchomione, zanim "duży" wstrząs uwidoczni się w pełni we wskaźniku bezrobocia. Może się bowiem okazać, że znaczny wzrost bezrobocia poprzedzają szkody gospodarcze ograniczające zdolności produkcyjne. Na przykład gospodarka doświadczająca gwałtownego spadku wywozu towarów i usług niekoniecznie musi jednocześnie odnotować wzrost bezrobocia.

4.3.

Zatem cenny byłby instrument, który można uruchomić, zanim objawy w pełni uwidocznią się na rynku pracy. Innymi słowy konieczne jest uzupełnienie kryterium bezrobocia zestawem wskaźników wczesnego ostrzegania, które mogą obejmować zmianę poziomu wywozu towarów i usług oraz zmianę poziomu zapasów, a także innymi wskaźnikami wyprzedzającymi, które jednoznacznie wskazują na wystąpienie wstrząsu gospodarczego. W ten sposób proponowany instrument stabilizacji byłby stosowany w dużo bardziej odpowiednim momencie i byłby znacznie skuteczniejszy.

4.4.

Ponadto piętnastoletnia średnia stopa bezrobocia, która musi zostać przekroczona w państwie członkowskim, aby kwalifikowało się ono do otrzymania wsparcia, może działać na niekorzyść krajów, które odniosły sukces w ograniczaniu bezrobocia strukturalnego. Krótszy okres, wynoszący np. pięć lat, byłby bardziej odpowiedni.

4.5.

EKES zauważa, że zgodnie z wnioskiem zakłada się dla EISI możliwość zaciągania pożyczek na rynkach kapitałowych, a następnie udzielanie pożyczek państwom członkowskim w połączeniu z dotacją na spłatę odsetek w celu pokrycia kosztów pożyczek. Jak wspomniano powyżej, dotacja byłaby finansowana w oparciu o tzw. seniorat i gromadzona za pośrednictwem wkładów krajowych do Funduszu Wsparcia Stabilizacyjnego. EKES jest zdania, że państwa członkowskie muszą z góry wykazać się zaangażowaniem politycznym i finansowym.

4.6.

Biorąc pod uwagę, że EISI nie ma charakteru uzupełniającego w stosunku do istniejących instrumentów, łączna kwota pożyczek dostępnych dla instrumentu wsparcia bilansu płatniczego, europejskiego mechanizmu stabilizacji finansowej i samego EISI może być ograniczona z powodu braku możliwości równoległego stosowania. Tego rodzaju nowy instrument przynajmniej teoretycznie spowodowałby zmniejszenie zdolności udzielania pożyczek w ramach europejskiego mechanizmu stabilizacji finansowej o kwotę 30 mld EUR, przewidzianą we wniosku dla EISI. W związku z tym na Komisji Europejskiej spoczywa obowiązek bieżącego bilansowania kwot pozostałych do spłaty przez zainteresowane państwa członkowskie ze zobowiązaniami warunkowymi.

4.7.

EKES uważa, że EISI i europejski mechanizm stabilizacji finansowej mają nieco podobny zakres. Oba fundusze mają zapewniać wsparcie finansowe państwom członkowskim. Chociaż mają one odrębne warunki kwalifikowalności, EKES przyjmuje, że nadal będą obowiązywać warunki przyjęte dla europejskiego mechanizmu stabilizacji finansowej, co ograniczy do pewnego stopnia skuteczność EISI.

4.8.

W odniesieniu do dotacji na spłatę odsetek, z której będą mogły skorzystać państwa członkowskie, EKES jest zdania, że w przypadku kryzysu - przy założeniu, że wszystkie pozostałe czynniki są jednakowe - skutkiem przyznania tej dotacji może być wzrost kosztu spłaty odsetek ze względu na ryzyko, jakie stwarza państwo członkowskie stojące w obliczu kryzysu. To z kolei wpłynęłoby negatywnie na finanse publiczne danego państwa członkowskiego. Skuteczność wysokiej jakości inwestycji publicznych, a tym samym skuteczność samego EISI, ma zatem kluczowe znaczenie dla zmniejszenia każdego ryzyka rynkowego wpływającego na dane państwo członkowskie i ponoszone przez nie koszty zaciągnięcia pożyczki w perspektywie średnio- i długoterminowej.

4.9.

Ponadto EKES odnosi się do sprawowanego przez Komisję nadzoru nad inwestycjami publicznymi, któremu miałoby podlegać zainteresowane państwo członkowskie zgodnie z wymogami zawartymi we wniosku. Zasadniczo EKES nie jest temu przeciwny, przy czym jest zdania, że zainteresowane państwo członkowskie powinno mieć wystarczającą swobodę przy określaniu rodzaju wymaganych inwestycji, i w związku z tym opowiada się za wypracowaniem równowagi między nadzorem Komisji a swobodą uznania danego państwa członkowskiego w zakresie wydatków publicznych. EKES uważa też, że inwestycje publiczne należy również traktować jako instrument solidarności.

4.10.

Ponadto EKES odnotowuje, że wniosek Komisji przewiduje udoskonalenie systemu w przyszłości, tzn. opracowanie mechanizmu ubezpieczeniowego służącego wspieraniu stabilizacji makroekonomicznej. W opinii EKES-u jest to równoznaczne z uznaniem ograniczeń samego EISI, a wnioski w ich obecnym kształcie będą musiały zostać uzupełnione o działający na pełną skalę instrument stabilizacji, taki jak ogólnounijny system ubezpieczeniowy, który byłby automatycznym stabilizatorem w sytuacji wstrząsów makroekonomicznych. Jeśli w międzyczasie doszłoby do nowego kryzysu gospodarczego i finansowego w UE, EKES opowiada się za skoordynowanym podejściem i zastosowaniem wszystkich odpowiednich instrumentów finansowych, w tym EISI.

Wniosek o konsultację	Parlament Europejski, 11.6.2018
	Rada, 25.6.2018
Podstawa prawna	Art. 175 akapit trzeci i art. 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
Sekcja odpowiedzialna	Sekcja ds. Unii Gospodarczej i Walutowej oraz Spójności Gospodarczej i Społecznej
Data przyjęcia przez sekcję	3.10.2018
Data przyjęcia na sesji plenarnej	17.10.2018
Sesja plenarna nr	538
Wynik głosowania	196/2/4
(za/przeciw/wstrzymało się)

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego "Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie ustanowienia Europejskiego Instrumentu Stabilizacji Inwestycji" (COM(2018) 387 final - 2018/0212 (COD)).

Dz.U.UE.C.2019.62.126

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego "Wniosek dotyczący rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie ustanowienia Europejskiego Instrumentu Stabilizacji Inwestycji"

	Luca JAHIER
	Przewodniczący
	Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego