Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie wniosku dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywę Rady 91/477/EWG w sprawie kontroli nabywania i posiadania broni [COM(2015) 750 final - 2015/0269 (COD)].
Dz.U.UE.C.2016.264.77
Akt nienormatywnyOpinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie wniosku dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywę Rady 91/477/EWG w sprawie kontroli nabywania i posiadania broni
[COM(2015) 750 final - 2015/0269 (COD)]
(Dz.U.UE C z dnia 20 lipca 2016 r.)
Sprawozdawca: Paulo BARROS VALE
Dnia 14 grudnia 2015 r. Rada i Parlament Europejski postanowiły, zgodnie z art. 114 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, zasięgnąć opinii Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie
wniosku dotyczącego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady zmieniającej dyrektywę Rady 91/477/EWG w sprawie kontroli nabywania i posiadania broni
[COM(2015) 750 final - 2015/0269 (COD)].
Sekcja Jednolitego Rynku, Produkcji i Konsumpcji, której powierzono przygotowanie prac Komitetu w tej sprawie, przyjęła swoją opinię dnia 13 kwietnia 2016 r.
Na 516. sesji plenarnej w dniach 27-28 kwietnia 2016 r. (posiedzenie z dnia 27 kwietnia 2016 r.) Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny stosunkiem głosów 176 do 8 (20 osób wstrzymało się od głosu) przyjął następującą opinię:
1. Wnioski i zalecenia
1.1. Zagadnienia dotyczące broni zawsze budzą kontrowersje, a tragiczne wydarzenia, jakie miały miejsce w Europie, prowadzą do jeszcze żywszej debaty na ten temat. Niemniej ocena przeglądu dyrektywy musi być dokonana w sposób jak najbardziej bezstronny i obiektywny, poprzez zrównoważoną analizę kwestii bezpieczeństwa oraz rynku, pozostawiając zagadnienia związane z terroryzmem i przestępczością zorganizowaną do omówienia podczas dyskusji bardziej odpowiadającym ich powadze.
1.2. Zgodnie z opracowaniem Biura NZ ds. Narkotyków i Przestępczości pt. Study on Firearms 1 [Badanie na temat broni palnej], w 2007 r. istniało ok. 875 mln sztuk broni. Spośród tego jedynie 3 % znajdowało się w rękach policji, a 23 % w posiadaniu służb wojskowych. W przypadku branży tej wielkości do obowiązków prawodawcy należy znalezienie i zastosowanie środków umożliwiających zminimalizowanie zagrożeń wynikających z tak wysokiego współczynnika posiadania broni.
1.3. EKES popiera przyjęcie omawianej dyrektywy, która precyzuje definicje, wprowadza nowe wymogi oraz bardziej spójne przepisy dotyczące znakowania i niszczenia broni, ale pragnie również zaproponować działania, które jego zdaniem mogą przyczynić się do zwiększenia bezpieczeństwa obywateli.
1.4. W przeciwieństwie do tego, co dzieje się w innych sektorach, w odniesieniu do których Unia Europejska przyjęła cały szereg przepisów prawnych - w przemyśle zbrojeniowym wprowadzone przepisy nie zapewniają w tak wysokim stopniu, jak byłoby to możliwe, ani bezpieczeństwa, ani możliwości śledzenia broni i osób zaangażowanych w czyny przestępcze. Należy zatem skupić się na celach, które zamierzamy osiągnąć w tej tak ważnej kwestii, jaką jest bezpieczeństwo.
1.5. Mając na uwadze, jak ważne jest śledzenie broni oraz amunicji, zdaniem EKES-u trzeba w średniej lub długiej perspektywie zbadać możliwość znakowania przez przemysł pocisków w sposób nieusuwalny i w miejscach, które nie ulegną zniszczeniu na skutek użycia. Jeśli jest to technicznie możliwe, takie dane i inne dane dotyczące broni, udostępniane przez organy ścigania w interoperacyjnych bazach danych, przyczyniłyby się w znacznym stopniu do poprawy skuteczności dochodzeń. Te bazy danych nie powinny się ograniczać do prowadzenia rejestrów krajowych, lecz stanowić bazę danych na poziomie europejskim, tworzoną i wykorzystywaną przez władze każdego państwa członkowskiego.
1.6. EKES jest zdania, że Europa mogłaby rozważyć pójście za przykładem Australii oraz Anglii w kwestii programów zakupu broni i dzięki temu wycofać z obiegu wiele tysięcy sztuk broni. Mimo że nie udowodniono bezpośredniego związku pomiędzy liczbą sztuk broni, jaka znajduje się w obiegu, a ilością przestępstw, to prawdopodobieństwo popełniania przestępstw, prawdopodobieństwo wypadków, a nawet dostania się broni w ręce przestępców byłoby mniejsze.
1.7. Rozwój technologiczny druku 3D jest źródłem zagrożenia pozwalającym na produkcję broni, zarówno śmiercionośnej, jak i nieśmiercionośnej, bez jakiejkolwiek możliwości kontroli czy identyfikowalności. Co więcej, broń ta jest produkowana głównie z materiałów, których nie są w stanie wykryć tradycyjne systemy bezpieczeństwa. Należy koniecznie umieścić tę kwestię w programie bezpieczeństwa poszczególnych państw, tak aby mogły one wspólnie podjąć działania zapobiegające niekontrolowanemu rozprzestrzenianiu śmiercionośnej broni.
2. Kontekst wniosku
2.1. W kontekście szczególnej troski o zachowanie bezpieczeństwa Komisja proponuje wprowadzenie zmian do dyrektywy 91/477/EWG 2 , zmienionej dyrektywą 2008/51/WE 3 w sprawie kontroli nabywania i posiadania broni.
2.2. Zmiana ta stanowi część Europejskiej agendy bezpieczeństwa, przedstawionej dnia 28 kwietnia 2015 r., mającej na celu zapewnienie na szczeblu europejskim skutecznej i dobrze skoordynowanej reakcji na zagrożenia. W Europejskiej agendzie bezpieczeństwa jako istotną przeszkodę dla skutecznej kontroli i współpracy służb policyjnych państw członkowskich wskazano różnice pomiędzy przepisami krajowymi, w związku z czym wezwano do zmiany przepisów dotyczących broni palnej i zasad pozbawiania jej cech użytkowych.
2.3. Celem dyrektywy jest, przy jednoczesnym zapewnieniu bezpieczeństwa obywateli, usprawnienie funkcjonowania wewnętrznego rynku broni palnej poprzez ustanowienie zasad, które powinny zostać przyjęte w odniesieniu do całego cyklu życia broni palnej, od momentu jej wyprodukowania do jej zniszczenia.
2.4. Dyrektywa określa minimalne wymogi, które każde państwo członkowskie powinno stawiać w odniesieniu do nabywania, posiadania i przekazywania broni różnej kategorii, łącznie z bronią myśliwską i sportową.
2.5. Jako podstawę przeglądu aktualnych ram prawnych przeprowadzono trzy badania dotyczące adekwatności obowiązujących przepisów. Stwierdzono zasadność przyjęcia na poziomie unijnym minimalnych norm dotyczących nielegalnego handlu bronią i przeglądu obowiązującej dyrektywy w celu:
- ujednolicenia zasad oznakowania broni,
- wdrożenia wspólnych norm i procedur oraz wprowadzenia wymogu ewidencji broni palnej pozbawionej cech użytkowych,
- określenia procedur dotyczących przerabiania broni alarmowej, sygnałowej oraz replik,
- wspierania wymiany informacji pomiędzy państwami członkowskimi oraz stworzenia i prowadzenia baz danych dotyczących produkcji, posiadania broni i pozbawiania jej cech użytkowych,
- sformułowania wspólnego podejścia do klasyfikacji broni myśliwskiej i sportowej.
2.6. Komisja wysłuchała zainteresowanych stron - przedstawicieli europejskich związków producentów broni palnej i amunicji do użytku cywilnego, podmiotów zajmujących się handlem bronią do użytku cywilnego, myśliwych, kolekcjonerów, organizacji pozarządowych, instytucji badawczych itp. Państwa członkowskie i organizacje pozarządowe zgodziły się co do użyteczności obecnej dyrektywy do celów zapobiegania przedostawaniu się broni palnej do nielegalnego obrotu, podczas gdy zainteresowane podmioty wywodzące się z sektora prywatnego wyraziły zaniepokojenie zmianami kategorii broni palnej oraz ich wpływem na małe i średnie przedsiębiorstwa.
2.7. Zainteresowane strony, z którymi konsultowała się Komisja, postrzegają reaktywację broni pozbawionej cech użytkowych jako istotne źródło broni wykorzystywanej do celów przestępczych i za priorytetową uważają kwestię ujednolicenia zasad mających na celu zwalczanie tego rodzaju praktyk.
2.8. Konieczność wymiany informacji między państwami członkowskimi, ujednolicenie definicji i określenie minimalnych norm dotyczących wytycznych dla pozbawiania broni cech użytkowych to wspólne cele zainteresowanych stron, z którymi prowadzono konsultacje.
3. Uwagi ogólne
Ostatnie tragiczne wydarzenia doprowadziły do debaty na temat handlu i posiadania broni. Nie można mylić bezpieczeństwa obywateli, coraz bardziej zagrożonego przez terroryzm, z posiadaniem broni. Komitet wzywa do bardziej zdecydowanego zaangażowania w walkę z łatwym dostępem do broni palnej, który powoduje, że w ręce radykałów, grup przestępczości zorganizowanej oraz osób z zaburzeniami, które kierują się niezrozumiałymi pobudkami, trafiają narzędzia umożliwiające popełnianie barbarzyńskich czynów. Nie można również zapominać o ogólnej przestępczości, samobójstwach i wypadkach z użyciem broni palnej.
3.1. Zaproponowane obecnie uściślenia znacznie poprawiają obowiązującą do tej pory dyrektywę i jako takie uzyskują aprobatę EKES-u. Propozycje te nie mają na celu wprowadzenia zakazu broni palnej, lecz zharmonizowanie norm stosowanych w dziedzinie nabywania i posiadania broni w całym cyklu jej życia, przy jednoczesnym uregulowaniu rynku i zapewnieniu bezpieczeństwa.
Po konsultacji z zainteresowanymi stronami, zwłaszcza przedstawicielami policji, przemysłu i handlu, użytkownikami, kolekcjonerami i organizacjami pozarządowymi zajmującymi się kwestią bezpieczeństwa obywateli, Komitet stwierdza jednak, że przepisy w tej dziedzinie powinny być bardziej ambitne, gdyż nadal istnieją problemy związane z bezpieczeństwem. Komisja nie powinna stanowić prawa jedynie w odpowiedzi na ostatnie wydarzenia terrorystyczne, lecz w celu rozwiązania kwestii bezpieczeństwa legalnej broni palnej.
3.2. Przeprowadzono szereg analiz na temat kontroli zbrojeń. Niektóre wskazują, że ograniczenia dotyczące broni obniżają poziom przemocy 4 , wypadków 5 i samobójstw 6 , inne zaś twierdzą, że zezwolenie obywatelom, którzy nie byli karani i nie mają problemów psychicznych, na posiadanie broni prowadzi do zmniejszenia przestępstw z użyciem przemocy i jako takie nie ma znaczącego wpływu na podwyższenie liczby samobójstw czy wypadków 7 .
3.2.1. Doskonałym przykładem kontrolowania broni jest Australia. Po tym jak mężczyzna wszedł do kawiarni i przy użyciu dwóch sztuk broni zabił 35 osób oraz zranił kolejne 23, Australia zainicjowała w 1997 r. jedną z największych znanych do dziś reform przepisów dotyczących użytkowania i posiadania broni i doprowadziła do znacznego zmniejszenia liczby zgonów spowodowanych użyciem broni palnej. Zakazano używania niektórych rodzajów broni, wprowadzono wymóg uzasadnienia powodu posiadania broni (którym nie może być jedynie chęć samoobrony) i sfinansowano program zakupu broni przez państwo. Inicjatywa ta doprowadziła do wycofania z obiegu prawie 700 000 sztuk broni i, wraz z nowymi restrykcjami, radykalnie zmniejszyła współczynnik zabójstw z użyciem broni palnej 8 .
3.2.2. Australijski program zakupu broni opiera się na założeniu, że szeroka dostępność broni ułatwia przekształcenie się morderczych impulsów jednostki w masowe morderstwo.
3.2.3. Na wzór Australii, po tym jak doszło do zamordowania 15 osób w strzelaninie, w której kolejne 15 osób zostało rannych, także Zjednoczone Królestwo zakazało stosowania pewnych rodzajów broni, wprowadziło obowiązkową ewidencję posiadaczy broni i sfinansowało program zakupu broni. Program ten nie przyniósł takich samych rezultatów jak w Australii, jeśli chodzi o liczbę zgonów spowodowanych przez broń palną 9 .
3.2.4. W ostatnim dużym badaniu na temat kontroli broni, opublikowanym w lutym 2016 r., przeanalizowano 130 innych badań przeprowadzonych w latach 1950-2014 w 10 różnych krajach 10 . Zdaniem autorów, mimo braku dowodów na to, iż restrykcyjne ustawy prowadzą do obniżenia poziomu przemocy, dane wskazują, że w niektórych krajach wprowadzenie przepisów mających na celu ograniczenie dostępu do różnego rodzaju broni wiąże się ze zmniejszeniem liczby wypadków śmiertelnych z użyciem broni palnej. Przepisy ograniczające możliwość nabycia broni palnej (np. sprawdzanie historii) bądź dostęp do niej (np. składowanie) prowadzą również do zmniejszenia przypadków zabójstw w afekcie i śmiertelnych wypadków wśród dzieci.
3.3. Mając na uwadze przytoczone przykłady i badania, EKES stwierdza, że należy przestrzegać rygorystycznych zasad dotyczących uzyskiwania pozwoleń na użytkowanie i posiadanie broni, nabywania broni i amunicji, zakazu pewnych rodzajów broni i pozbawiania broni cech użytkowych, nawet w kontekście programu zakupu broni przez państwa członkowskie w celu jej zniszczenia.
4. Uwagi szczegółowe
4.1. Niniejszy wniosek jest zgodny z zasadami pomocniczości i proporcjonalności. Forma dyrektywy będzie właściwa, ponieważ wolno wątpić, by państwa członkowskie były gotowe do przyjęcia rozporządzenia.
4.2. Obecna dyrektywa zmienia kilka artykułów z poprzedniej dyrektywy oraz doprecyzowuje i wprowadza nowe wymogi, które znacząco poprawią poprzednią dyrektywę i jako takie spotkały się z aprobatą EKES-u.
4.3. EKES popiera wprowadzenie obowiązkowych badań lekarskich dotyczących zdrowia fizycznego i psychicznego, z zachowaniem jakości i minimalnych wymogów europejskich, które to badania byłyby podstawą do wydania lub odnowienia pozwolenia na użytkowanie i posiadanie broni. Praktyka ta została już przyjęta w niektórych państwach członkowskich. Stwierdza jednak, że dyrektywa mogłaby również zawierać wymóg odbywania systematycznych szkoleń dotyczących obsługi broni oraz wymóg bezpiecznego przechowywania (np. w sejfie, co jest już obowiązkowe w niektórych państwach członkowskich) i bezpiecznego transportu broni i jej komponentów.
4.4. Unii Europejskiej udało się wprowadzić wiele przepisów dotyczących wielu kwestii. Doskonałym przykładem może być przypadek sektora motoryzacyjnego, który został zobowiązany do spełnienia wymogów w zakresie bezpieczeństwa (pasażera i środowiska) i dokonania pokaźnych inwestycji w badania i rozwój. W odniesieniu do znakowania broni i jej komponentów, również zostały rozszerzone definicje niektórych pojęć. EKES sugeruje, iż w średniej lub długiej perspektywie można by pójść nawet o krok dalej w kwestii znakowania pocisków i zbadać możliwość zachęcenia przemysłu do stosowania nieusuwalnych oznaczeń w miejscach nieulegających zniszczeniu na skutek użycia, np. wewnątrz amunicji, tak aby umożliwić pełną identyfikowalność. Zwykle to pociski, a nie broń, pozostają na miejscu zbrodni i takie znakowanie może być ważnym źródłem informacji podczas dochodzenia policyjnego.
4.5. W odniesieniu do baz danych z informacjami na temat broni palnej, EKES popiera nowe brzmienie, które rozszerza zakres ewidencji aż do momentu zniszczenia broni palnej. Jest to ważny atut i narzędzie ułatwiające kontrolę i prowadzenie dochodzenia. Komisja powinna wspierać władze, tak aby informacje mogły być udostępniane w czasie rzeczywistym we wszystkich państwach członkowskich, co ułatwiłoby dostarczenie dowodu i umożliwiło szybką i skuteczną wymianę informacji pozwalających na zidentyfikowanie i zlokalizowanie broni palnej.
4.6. Do kategorii broni zakazanej zaliczono także półautomatyczną broń palną do użytku, która "przypomina broń z mechanizmami automatycznymi". Pojęcie "przypomina" nie jest wystarczająco obiektywne i należy określić jasne kryteria w odniesieniu do "podobieństw", które spowodują, iż dana broń zostanie zakwalifikowana do kategorii broni palnej zakazanej.
4.7. Broń alarmowa, sygnałowa, salutacyjna i akustyczna oraz repliki zostają teraz włączone do kategorii C - broni palnej wymagającej zgłoszenia. Choć przepisy niektórych państw przewidują już takie ujęcie, EKES ma wątpliwości co do adekwatności tego zapisu, ponieważ oprócz faktu, że te rodzaje broni nie tylko nie zostały uznane za "broń palną" w protokole ONZ, w przypadku gdy przepisy nie mówią jeszcze o obowiązkowym zgłoszeniu, taki nakaz pociąga za sobą znaczne koszty administracyjne w przypadku broni, która nie wydaje się stwarzać istotnego zagrożenia dla bezpieczeństwa obywateli.
4.8. Zagrożenia dla bezpieczeństwa obywateli wynikające z użycia tych i innych rodzajów broni, takich jak wiatrówki, powinny być przedmiotem badań, które ustalą stopień ich niebezpieczeństwa i możliwości przekształcania ich w broń stanowiącą większe zagrożenie dla życia. Badania takie mogą być podstawą do ustanowienia nowych przepisów technicznych i prawnych dotyczących bezpieczeństwa, przekształcania, przerabiania, pozbawiania cech użytkowych i niszczenia broni.
4.9. W dobie społeczeństwa cyfrowego konieczne jest przyjrzenie się zagrożeniom związanym z handlem elektronicznym bronią i amunicją. Facebook i Instagram ogłosiły ograniczenia dotyczące sprzedaży broni w obrębie swoich sieci społecznościowych, zakazując użytkownikom reklamy i zawierania transakcji dotyczących broni przy wykorzystaniu ogłoszeń, grup dyskusyjnych lub prywatnych wiadomości. EKES uważa, że mimo postanowienia, iż handel elektroniczny niektórymi rodzajami broni i amunicji będzie dopuszczony jedynie dla rusznikarzy i pośredników, transakcje powinny być dokonywane wyłącznie osobiście, co pozwoli na zapewnienie ścisłej kontroli przez właściwe organy.
4.10. Innowacja technologiczna doprowadziła do pojawienia się drukarek 3D. Sektor broni również znalazł się w zasięgu tej technologii i w krótkim czasie w internecie pojawiły się instrukcje i programy umożliwiające tworzenie śmiercionośnej broni. Bez jakichkolwiek przepisów regulujących drukowanie broni, technologia ta stanowi realne zagrożenie, któremu nie poświęcono należytej uwagi. Państwa powinny zjednoczyć siły, aby podjąć dyskusję dotyczącą tego problemu, monitorować sieć, a nawet kontrolować zakup materiałów nadających się do produkcji takiej broni oraz poważnie rozważyć zakaz jej produkcji.
4.11. W dyrektywie przewidziano możliwość dopuszczenia przez państwa członkowskie dalszego posiadania broni palnej kategorii A przez uznane podmioty zajmujące się kulturowymi i historycznymi aspektami broni, jeśli broń została nabyta przed wejściem w życie dyrektywy i pozbawiona cech użytkowych. EKES uważa, że należy rozważyć specjalny system stosowania dyrektywy do kolekcji znajdujących się w muzeach, prowadzących działalność uznaną przez państwa członkowskie za ważną, pod warunkiem że nie zostanie zagrożone bezpieczeństwo lub porządek publiczny. System ten wprowadzałby rygorystyczne przepisy dotyczące wystawiania, rejestrowania, przechowywania i obsługi broni, lecz jednocześnie pozwoliłby uniknąć niszczenia broni kategorii A posiadającej wartość historyczną.
Bruksela, dnia 27 kwietnia 2016 r.
| Przewodniczący | |
| Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego | |
| Georges DASSIS |