Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie opracowania systemu zarządzania zaproponowanego w kontekście...

1.

Wnioski i zalecenia

1.1.

Ramy polityki klimatyczno-energetycznej UE opierają się na dużym zasobie wcześniejszych przepisów, z których część została transponowana w sposób niekompletny i nieefektywnie wdrożona. Stworzenie unii energetycznej będzie wymagać jeszcze przyjęcia dalszego prawodawstwa, a zwłaszcza jego ścisłego wdrożenia. Podstawowe znaczenie mają solidne ramy zarządzania. Prawodawstwo to zaledwie początek - zarządzanie jest kluczem do sukcesu. Wdrożenie polityki wymaga zaangażowania, udziału i dobrej woli wszystkich zainteresowanych stron. Najskuteczniejsze zarządzanie polega na tym, że uzgodnione metody wytyczania i realizacji celów są postrzegane jako wspólne przedsięwzięcie, z udziałem wszystkich zainteresowanych stron. EKES przedstawia zatem następujące zalecenia:

2.

Wprowadzenie

2.1.

Rozwój unii energetycznej w UE oraz znaczenie rozmów, zaplanowanych na koniec 2015 r. w Paryżu, na temat porozumienia w sprawie klimatu wymagają skutecznych mechanizmów zarządzania transformacją energetyki. Po przyjęciu przez Komisję komunikatu w sprawie ram polityki klimatyczno-energetycznej na lata 2020-2030 Rada Europejska zatwierdziła te ramy i zgodziła się również na rozwój wiarygodnego i przejrzystego systemu zarządzania, aby zapewnić realizację celów polityki energetycznej przez UE. Ramy polityczne na okres do 2030 r. to nowe ramy zarządzania oparte na krajowych planach na rzecz bezpiecznej, zrównoważonej i konkurencyjnej energetyki, a także na zestawie kluczowych wskaźników oceny postępów w perspektywie czasu. Ramy te powinny pozwolić na osiągnięcie celów na rok 2030, a także ułatwić spójność na szczeblu UE, zapewniając elastyczność na szczeblu krajowym. Solidny proces zarządzania służyłby również za zachętę oraz przykład w ramach globalnych negocjacji w sprawie klimatu.

2.2.

Skuteczne zarządzanie ma olbrzymie znaczenie. Niedotrzymanie terminów wyznaczonych w trzecim pakiecie energetycznym, który miał na celu ukończenie silnego jednolitego rynku energii w UE, można w znacznej mierze przypisać niedostatkom w tym właśnie zakresie. Jeśli interesy krajowe nie były zgodne z postulatami mającymi wzmocnić UE jako całość, przeważała perspektywa krajowa. Nowy sposób zarządzania musi przezwyciężyć ten problem.

2.3.

Na początku należy zdefiniować cele krajowe oraz zaproponować powtarzalny proces z myślą zarówno o wewnętrznym opracowywaniu takich planów, jak i o ich koordynacji w spójnych ramach unijnych, które spełniałyby cele ustalone na szczeblu UE. Przewidziano trzy kroki:

2.4.

Jeśli chodzi o opracowywanie i wdrażanie struktur zarządzania, Komisja Europejska posiada rozległe doświadczenie, które można zastosować również do tej kategorii spraw politycznych. W niniejszej opinii popiera się podejście określone powyżej, ale trzeba będzie realizować je rygorystycznie i z przekonaniem. Należy przewidzieć krótkie terminy dla powtarzalnego procesu, zaś w raportach rocznych musi się znaleźć odważna i dogłębna analiza. Jak wspomniano w opinii w sprawie ram politycznych na okres 2020-2030 dotyczących klimatu i energii 1 , EKES ponawia swój apel do państw członkowskich, by odpowiedziały pozytywnie na skuteczną metodę zarządzania oraz ustaliły z Komisją i społeczeństwem obywatelskim, jak można ją w pełni wdrożyć.

2.5.

Komitet uważa, że ramy te powinny zostać aktywowane i wzmocnione poprzez uzyskanie oraz wykorzystanie szerokiego poparcia ze strony zainteresowanych podmiotów, w tym partnerów społecznych - pracodawców i związków zawodowych - poprzez zorganizowany europejski dialog na temat energii.

3.

Specyfika procesu zarządzania

3.1.

Proces zarządzania musi być spójny z ramami prawnymi, według których funkcjonuje. Ramy prawne określają cele i metody ich realizacji i muszą długoterminowo prowadzić do pewności i ciągłości polityki, zwłaszcza w kontekście inwestycji, szkoleń i miejsc pracy. Powinny także dostarczyć odpowiednich wskaźników. Proces zarządzania, który powinien być kompleksowy i obejmować wszystkie przepisy odnoszące się do energii, musi umożliwiać rozwiązywanie złożonych problemów, które wiążą się z różnicami poglądów i konfliktami interesów. Zarządzanie powinno wspierać i uzupełniać proces decyzyjny, zapewniając jednocześnie elastyczność w reagowaniu na ewentualne gwałtowne zmiany. Zarządzanie powinno też zasadniczo wychodzić naprzeciw takim aspektom, jak sposób postrzegania przez społeczeństwo, technologie, geopolityka czy rynek.

3.2.

System zarządzania musi również umożliwiać ciągłe, wyważone i reprezentatywne wyrażanie poglądów, preferencji, opinii i wartości, aby te informacje mogły wnosić wkład w proces decyzyjny i udoskonalały politykę. Zarządzanie musi ułatwiać adaptację, nie tyle poprzez częstą zmianę kursu, co poprzez antycypowanie obszarów różnic i gwarantowanie spójnej i integrującej dynamiki.

3.3.

Są to duże wymagania. Trzeba ponadto zająć się rosnącym sceptycyzmem co do zdolności UE do przeprowadzenia sprawiedliwej i skutecznej transformacji energetyki. Zatem sam proces zarządzania wymaga jasnych ram, akceptowanych przez uczestników. EKES jest zdania, że tradycyjny proces zarządzania nie przyniesie wspomnianych wyników bez zaangażowania i wsparcia ze strony społeczeństwa obywatelskiego całej Europy. Stwierdzono to w wizji unii energetycznej: "Co najważniejsze, mamy wizję unii energetycznej stawiającej obywateli w samym centrum, w której obywatele biorą odpowiedzialność za transformację energetyczną" 2 . W związku z tym rozwijanie niezawodnego i przejrzystego mechanizmu służącego realizacji celów w dziedzinie energii i klimatu oraz unii energetycznej powinno odbywać się równolegle z wielopoziomowym procesem opartym na dialogu, który skupiałby się na informowaniu i angażowaniu wszystkich zainteresowanych podmiotów. Jest to niezbędne, a transformacja energetyczna, aby była sprawiedliwa, powinna uwzględniać zmiany w świecie pracy oraz unikać negatywnych skutków społecznych.

3.4.

Dla EKES-u zarządzanie nie oznacza zwiększenia biurokracji, lecz przyjęcie aktywnego, opartego na zasadach i zorientowanego na politykę podejścia mającego na celu osiągnięcie uzgodnionych celów UE. Zarządzanie powinno obejmować wszystkie szczeble i czerpać z połączenia wiedzy specjalistycznej z codziennym doświadczeniem. Fundamentem UE są takie wartości, jak pokój, demokracja, godność ludzka, pluralizm, tolerancja i solidarność. Na tych wartościach, które należy przełożyć na jasne zasady etyczne, opiera się ocena kluczowych kwestii związanych z transformacją energetyki; wartości te mogą też zapewnić uniwersalną płaszczyznę porozumienia. Zadanie polega na tym, by te zasady przetworzyć na możliwy do wyegzekwowania, wydajny proces, który uwzględniałby oczekiwania społeczeństwa.

3.5.

EKES uważa, że w tym procesie zarządzania należy bardziej zaakcentować podstawowe wartości społeczne związane z produkcją i wykorzystywaniem energii. Jeśli obywatele będą mieli poczucie, że ich wartości i poglądy są uznawane i dyskutowane na forum obejmującym prawdziwie europejską perspektywę, przyniesie to istotne korzyści, zapewni większą spójność polityki oraz przyczyni się do wzrostu zaufania, chroniąc przed nieprzewidzianą zmianą polityki. W ramach dialogu wskazano by czynniki wpływające na decyzje danego kraju w sprawie transformacji energetyki. Wynikają one często z sądów wartościujących społeczeństwa, na przykład w kwestii ochrony środowiska, a dopiero w dalszej kolejności ze względów technicznych czy ekonomicznych. W tych warunkach, zwłaszcza że poglądy na szczeblu krajowym, regionalnym, lokalnym oraz poglądy jednostek na temat energii będą się różnić, odwołanie się do spójnej, wspólnej lub europejskiej perspektywy pozwoli wyjść poza jednostkowe, lokalne, krótkoterminowe czy krajowe interesy.

3.6.

Konkretnie chodzi o to, że dialog na wielu poziomach obejmuje przekazywanie tych zasad wszystkim zainteresowanym podmiotom oraz ustanowienie ram, w których można debatować o tych zasadach i w miarę możliwości rozwiązywać problemy na szczeblu lokalnym, regionalnym, krajowym i na szczeblu krajów sąsiadujących ze sobą. Nie jest to proces podejmowania decyzji, choć decydenci muszą wysłuchać opinii uczestników i być otwarci na ich wkład, zaś uczestnicy powinni to rozumieć.

4.

Dialog na wielu poziomach jako podstawowy element zarządzania

4.1.

Unijna i krajowa polityka energetyczna ma bezpośredni i znaczny wpływ na życie obywateli. Jednakże treść i uzasadnienie tej polityki są często niejasne dla ogółu społeczeństwa i mogą być źle zrozumiane przez społeczeństwo obywatelskie. To z kolei przekłada się na ogólnie słabe poparcie społeczne lub prowadzi do błędnego pojmowania zasadniczych aspektów przyszłego rozwoju UE. Na negatywne konsekwencje nie trzeba długo czekać, zwłaszcza że jest wiele sytuacji, w których społeczeństwo obywatelskie nie jest o polityce energetycznej UE informowane ani też nie jest w nią angażowane, co skutkuje ogólnym brakiem zaufania, a nierzadko nawet fiaskiem tejże polityki, jeśli chodzi o realizację wytyczonych celów.

4.2.

Aby zagwarantować, by był to proces angażujący wszystkie strony, konieczny jest oparty na dialogu współudział obywateli, organizacji społeczeństwa obywatelskiego, władz krajowych i lokalnych oraz wszelkiego typu organizacji związanych z energetyką w proponowanym mechanizmie zarządzania. Będzie to łączyć perspektywę regionalną, krajową i europejską i wniesie operacyjną wartość dodaną w kształtowanie i wdrażanie polityki: działania muszą być realizowane na poziomie krajowym lub regionalnym, ale muszą uwzględniać szerszy (europejski) wymiar.

4.3.

Dialog ten będzie się koncentrować na energii będącej kluczowym elementem w dążeniu do sprawiedliwej i zrównoważonej transformacji i realizacji polityki przyjaznej dla klimatu. Musi on uwzględniać potrzeby grup znajdujących się w niekorzystnej sytuacji i szeroki zakres zagadnień społecznych i środowiskowych związanych z energią. Europejski dialog na temat energii, obejmujący kwestie dotyczące klimatu, zdefiniuje dobrowolne podejście oraz sposób rozumienia - pojmowane jako umowa społeczna na temat energii - które mogą być wykorzystywane przez decydentów jako ramy odpowiednie pod kątem społecznym. Ciągły dialog będzie istotny także dla wdrażania praktycznych środków przez zainteresowane strony i obywateli. W perspektywie krótkoterminowej, ze względu na skuteczność i konieczność spełnienia wymogów w zakresie procesu zarządzania, europejski dialog na temat energii powinien koncentrować się na tych inicjatywach politycznych, w odniesieniu do których pojawiają się problemy z akceptacją i poczuciem współodpowiedzialności ze strony obywateli.

4.4.

Taki proces umożliwi również osiągnięcie większej spójności polityki i ugruntowanie wiedzy w określonych dziedzinach - na przykład szczególnych potrzeb wysp i stosunków w dziedzinie energii z krajami spoza UE.

5.

Bliski związek z procesem zarządzania

5.1.

Ogólnie rzecz biorąc, ramy polityki klimatyczno-energetycznej definiowane są pod kątem ich celu. Wiąże się to ze zmianą ukierunkowania przez państwa członkowskie ich koszyka energetycznego oraz strategii efektywności energetycznej, tak aby z jednej strony utrzymać krajową niezależność, a jednocześnie uzupełniać się z sąsiadami i dążyć do celów ustalonych na szczeblu UE. Zarys struktury zarządzania (zob. pkt 2.3) obejmuje zaproponowanie przez Komisję ogólnych wytycznych ramowych, a następnie regionalne dyskusje, przedłożenie krajowych programów, ich ocenę i przegląd oraz ciągłe dostosowania aż do osiągnięcia zadowalającego rozwiązania.

5.2.

EKES zdecydowanie popiera to podejście, gdyż odpowiada ono jego zdaniem pilnej potrzebie bardziej pewnych, konkurencyjnych i przyjaznych dla środowiska dostaw energii dla wszystkich w Europie. Struktura zarządzania powinna również pomóc w zmniejszeniu obowiązków sprawozdawczych i związanych z nimi obciążeń biurokratycznych. Powinna należycie uwzględniać bardzo istotne i coraz liczniejsze aspekty regionalne i transgraniczne działalności w sektorze energetycznym. Jednak aby podejście to było skuteczne, potrzeba będzie spójnej woli politycznej, ta zaś musi wynikać ze zbliżenia postaw obywateli we wszystkich 28 państwach członkowskich.

5.3.

EKES sądzi, że europejski dialog na temat energii będzie wywierał istotny wpływ na cały ten proces, a jego oddziaływanie będzie odczuwalne także po osiągnięciu porozumienia - w trakcie wdrażania i z perspektywy poparcia ze strony zainteresowanych stron. Dlatego nie należy zwlekać z tworzeniem - w drodze silnego przywództwa politycznego - europejskiego dialogu na temat energii jako równoległego podstawowego procesu, tym bardziej że przewiduje się, iż plany krajowe mają być uzgodnione i wdrażane jeszcze przed 2020 r. Komitet zalecił wcześniej włączenie dialogu na temat energii do komunikatu w sprawie unii energetycznej i wyraża zadowolenie, że zostało to uczynione: "nawiązanie dialogu na temat energii z zainteresowanymi stronami, w celu dostarczenia niezbędnych informacji podmiotom odpowiedzialnym za kształtowanie polityki i wspierania czynnego zaangażowania w zarządzanie transformacją energetyki" 3 . Zauważa, że dotychczas nie wskazano konkretnego działania w dziedzinie zarządzania, które zapewniłoby niezbędne poparcie dla tworzenia struktur wspierających europejski dialog na temat energii, oraz domaga się naprawienia tej sytuacji przez Radę i Parlament poprzez przyjęcie środków dotyczących dialogu zaproponowanych w pkt 6 niniejszej opinii.

5.4.

Miejsce procesu zarządzania jest na styku polityki i jej wdrażania. W dziedzinie energii proces zarządzania ma pomóc w znajdowaniu rozwiązań dotyczących różnych rodzajów kompromisów niezbędnych w realnym życiu. Komitet postrzega proponowany przez siebie europejski dialog na temat energii jako narzędzie ułatwiające ten proces. Transformacja sektora energetycznego oznacza zmianę, ruch i - nieuchronnie - pewne tarcia. Europejski dialog na temat energii może zmniejszyć tarcia między zainteresowanymi stronami na wszystkich szczeblach i napięcia między państwami członkowskimi.

5.5.

Europejski dialog na temat energii będzie procesem wspierania realizacji celów unii energetycznej poprzez umożliwienie wszystkim zainteresowanym podmiotom wymiany informacji, wyrażania poglądów i wpływania na politykę w zakresie energii. Przyczyni się do lepszego zrozumienia niezbędnych kompromisów, do współodpowiedzialności za koncepcję, opracowanie i przyjęcie rozwiązań, a w ostatecznym rozrachunku do zmiany zachowania w celu wsparcia działań stanowiących podstawę unii energetycznej. Szeroki europejski dialog na temat energii pozwoli na lepsze komunikowanie krajowych preferencji, dzięki czemu zostaną one uwzględnione na szczeblu unijnym, oraz przyniesie korzyści decydentom.

6.

Możliwe ścieżki realizacji

6.1.

Europejski dialog na temat energii, podobnie jak formalny proces zarządzania, choć ma charakter ogólnoeuropejski, będzie wymagał wdrożenia w każdym państwie członkowskim, z uwzględnieniem krajowych inicjatyw w zakresie dialogu na temat energii, a także celów ram politycznych dotyczących klimatu i energii. Tam, gdzie toczy się już krajowy dialog na temat energii, włączenie go do europejskiego dialogu na temat energii przyniosłoby obopólne korzyści i zapewniłoby ustrukturyzowany, lecz bardziej elastyczny mechanizm wspierający Komisję w przeglądzie elementów planu krajowego, zwracający uwagę na informowanie konsumentów i na wspieranie dostawców energii w budowaniu zaangażowania i zaufania oraz stwarzający płaszczyznę do podjęcia problemów różnych grup społecznych dotyczących bezpieczeństwa energetycznego, przystępności cenowej i zrównoważoności. Podsumowując, konieczne będą następujące działania:

-

europejski dialog na temat energii będzie wymagał znacznych środków finansowych i innych zasobów. Mechanizm ten zostanie uruchomiony poprzez ustanowienie niezależnego i bezstronnego mechanizmu finansowania pochodzącego przede wszystkim od zainteresowanych stron na wszystkich etapach łańcucha produkcji i dostaw energii, uzupełnionego odpowiednim wsparciem UE i rządów państw członkowskich. Ogólnie mówiąc, europejski dialog na temat energii będzie bardzo oszczędnym sposobem włączenia wszelkiego typu konsumentów w kształtowanie energetyki, a także uznania i stymulowania wkładu prosumentów,

6.2.

Europejski dialog na temat energii został bardziej szczegółowo omówiony w opinii EKES-u w sprawie zbadania potrzeb i metod udziału i zaangażowania obywateli w dziedzinie polityki energetycznej 4 . Przewiduje się, że europejski dialog na temat energii będzie miał stały charakter i będzie niezależnym procesem z udziałem wszystkich zainteresowanych stron, w trakcie którego wykorzystane zostaną najlepsze praktyki uczestnictwa i który wnosić będzie wiarygodny, stały wkład w transformację energetyki. EKES jest w pełni zaangażowany w tę inicjatywę, gotowy do przejęcia przywództwa i, wespół z innymi, będzie udzielać czynnego wsparcia.

7.

Uwagi końcowe

7.1.

EKES przyjmuje z zadowoleniem stwierdzenie Komisji 5 , że struktura zarządzania będzie musiała zostać opracowana z uwzględnieniem stanowiska Parlamentu Europejskiego, państw członkowskich i zainteresowanych stron. Wyraźne wsparcie i akceptacja ze strony społeczeństwa obywatelskiego ułatwią dążenie do tych ambitnych celów. Proces zarządzania wspierany europejskim dialogiem na temat energii, dzięki bliskiemu powiązaniu z realiami życia codziennego i obawami obywateli, pomoże przybliżyć unię energetyczną do oczekiwań społecznych. Przybliży zrozumienie wyzwań i kompromisów w dziedzinie energetyki i zwiększy akceptowalność rozwiązań i zaufanie - również poprzez pokazanie gotowości do słuchania głosu zainteresowanych stron i angażowania ich w działania.

7.2.

Wiąże się z tym także znaczne zmniejszenie długoterminowych kosztów politycznych dzięki procesowi angażującemu wszystkie zainteresowane strony w kształtowanie takiej transformacji sektora energetycznego, jaka jest pożądana przez większość, perspektywiczna i pragmatyczna. Jest to kwestia, która będzie dotyczyć każdego i może prowadzić do korzystnej zmiany postrzegania UE i jej procesów oraz do uznania jej wartości dodanej i otwartego zarządzania.

Bruksela, dnia 23 kwietnia 2015 r.

	Henri MALOSSE
	Przewodniczący
	Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie opracowania systemu zarządzania zaproponowanego w kontekście ram polityki klimatyczno-energetycznej do roku 2030 (opinia rozpoznawcza na wniosek Komisji).

Dz.U.UE.C.2015.291.8

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie opracowania systemu zarządzania zaproponowanego w kontekście ram polityki klimatyczno-energetycznej do roku 2030

(opinia rozpoznawcza na wniosek Komisji)