Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie Komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady,...

1.

Wnioski i zalecenia

Wnioski

1.1.

Gospodarka cyfrowa, a zwłaszcza związane z nią i wspierające ją ramy usług publicznych, mają kluczowe znaczenie dla sprawnego i skutecznego funkcjonowania społeczeństwa obywatelskiego w UE. Komitet z zadowoleniem przyjmuje nieustanny postęp i wsparcie zapewniane przez Komisję Europejską w dalszym rozwoju europejskich ram interoperacyjności (ang. European Interoperability Framework, EIF).

1.2.

W komunikacie wskazano na rosnącą rolę doradczą i integrującą DG DIGIT w zachęcaniu państw członkowskich oraz administracji publicznych wszystkich szczebli do tworzenia sprawnych powiązań.

1.3.

Niemniej Komitet odnotowuje, że zdolności w zakresie interoperacyjności istotnie różnią się między państwami członkowskimi oraz w obrębie ich samych. Obecny konsensus stanowi, że wciąż niemożliwe jest wprowadzenie w tej dziedzinie regulacji bądź obowiązkowych procedur zarządzania. Nakłada to większą odpowiedzialność na państwa członkowskie, by dobrowolnie angażowały się w każdy możliwy sposób w realizację ducha i litery europejskich ram interoperacyjności oraz ich programów wdrażających. Bezpieczeństwo i prywatność pozostają jednymi z 12 zasad EIF i Komitet aprobuje ich stosunkowo szczegółowy charakter oraz to, że uczyniono je przedmiotem dwóch jasnych zaleceń przedstawionych w planie na rzecz wdrażania interoperacyjności. Ze względu na swój charakter EIF zapewnia państwom członkowskim szerokie ramy korzystania z praw wynikających z zasady pomocniczości, ale nie ulega wątpliwości, że powszechne jest zaniepokojenie społeczeństwa kwestią własności danych osobowych oraz ich wykorzystywaniem i bezpieczeństwem. Nie ulega również wątpliwości, że w całej Europie występują podobne obawy. Kwestie te związane są z podstawowymi prawami zapisanymi w Traktatach UE.

Zalecenia

1.4.

EKES przyjąłby z zadowoleniem pełne zaangażowanie państw członkowskich i instytucji Unii Europejskiej we wdrażanie EIF.

1.5.

Chociaż bezpieczeństwo cybernetyczne nie wchodzi w zakres omawianego komunikatu, to jest oczywiste, że inne instrumenty legislacyjne UE muszą zagwarantować, że większa interoperacyjność i publiczny dostęp nie oznaczają zwiększonej podatności na rosnące zagrożenie atakami cybernetycznymi poprzez penetrację.

1.6.

Innym przedmiotem wspólnej troski jest kwestia tego, w jaki sposób należy wspierać osoby z różnych powodów pozostające poza nawiasem szybko rozwijającego się i wszechobecnego świata usług cyfrowych. EKES wzywa państwa członkowskie do wykorzystania zaleceń EIF dotyczących zorientowania na potrzeby użytkownika, w szczególności gdy chodzi o wymóg świadczenia cyfrowych usług publicznych wieloma kanałami (fizycznymi i cyfrowymi).

1.7.

EKES wyraża pewne zaniepokojenie faktem, że działania nie określają celów, a państwa członkowskie i Komisja wydają się ponosić wspólną odpowiedzialność za ich wykonanie. Jaśniejsze określenie obowiązków i priorytetów pomogłoby w przydzielaniu środków.

1.8.

Należy wyjaśnić, w jaki sposób można spełnić wymóg skoncentrowania się na potrzebach przedsiębiorstw i obywateli (usługi zorientowane na użytkownika).

1.9.

Komitet zaleca, by przy ocenie poziomu realizacji EIF priorytetowo traktować obywateli, wydarzenia biznesowe i powiązane procedury uwzględnione w załączniku II do przyjętego przez Komisję wniosku COM(2017) 256.

1.10.

Komitet odnotowuje, że aktywna działalność Obserwatorium Krajowych Ram Interoperacyjności (NIFO) stanowi solidną podstawę do sporządzenia przyszłych zaleceń. Za 2-3 lata mogą to być podwaliny ewentualnego instrumentu ustawowego, który może rozwiązać nierozstrzygnięte kwestie.

2.

Wprowadzenie

2.1.

Urzeczywistnienie jednolitego rynku cyfrowego jest jednym z dziesięciu priorytetów politycznych Komisji Europejskiej i mogłoby wnosić 415 mld EUR rocznie do gospodarki europejskiej, tworzyć miejsca pracy i przekształcać usługi publiczne. Istotnym elementem jednolitego rynku cyfrowego jest potrzeba cyfrowej współpracy organów administracji publicznej. Sektor publiczny odpowiada za ponad 25 % całkowitego zatrudnienia, a dzięki zamówieniom publicznym generuje około jednej piątej unijnego PKB. Wzrost wymiany studenckiej, turystyki, migracji, transgranicznej działalności gospodarczej oraz zakupów w internecie zwiększają potrzebę interoperacyjności w wielu dziedzinach.

2.2.

Europejskie ramy interoperacyjności zostały przyjęte po raz pierwszy w 2010 r. Poprzez sformułowanie zaleceń opartych na zasadach interoperacyjności i modelach konceptualnych dostarczyły one administracjom publicznym szczegółowych wytycznych w sprawie ustanowienia interoperacyjnych usług publicznych.

2.3.

Od 2010 r. program na rzecz rozwiązań interoperacyjnych dla europejskich administracji publicznych (program ISA, 2010-2015) i jego następca, program ISA² (2016-2020), są głównymi instrumentami wdrażania EIF.

2.4.

Ale od tego czasu nastąpiły zmiany w europejskich strategiach i inicjatywach mających wpływ na sektor publiczny, jak na przykład przegląd dyrektywy w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, rozporządzenie eIDAS 1 oraz plan działań na rzecz administracji elektronicznej na lata 2016-2020. Przygotowuje się także nowe strategie i inicjatywy, na przykład dotyczące jednolitego portalu cyfrowego oraz swobodnego transgranicznego przepływu danych (nieosobowych).

2.5.

Technologie informacyjne są dziedziną, która szybko się zmienia w takich obszarach jak otwarte dane i przetwarzanie w chmurze.

2.6.

Potrzeba rozwiązania wspomnianych kwestii politycznych i technologicznych oraz dokonania przeglądu skuteczności EIF doprowadziły w 2016 r. do konsultacji z zainteresowanymi stronami, podczas których zanalizowano ich potrzeby w zakresie interoperacyjności i wdrażania EIF, a także napotykane problemy. Określono również możliwe skutki oczekiwanych zmian w regulacjach i zgromadzono informacje zwrotne na temat wartości dodanej.

2.7.

W efekcie w nowych ramach kładzie się większy nacisk na to, jak należy stosować w praktyce zasady i modele interoperacyjności. Lepiej określa się też centralną rolę, jaką odgrywa EIF w łączeniu ram krajowych z ramami poszczególnych dziedzin. Liczba zaleceń wzrosła z 25 do 47, by ukonkretnić zaktualizowane zalecenia dotyczące interoperacyjności, jak również nowo wprowadzone zalecenia, co ma ułatwić ich wdrażanie. Skupiono się w większym stopniu na otwartości i zarządzaniu informacjami, możliwości przenoszenia danych, zarządzaniu interoperacyjnością oraz zintegrowanym świadczeniu usług.

3.

Streszczenie dokumentu Komisji

3.1.

W komunikacie przedstawiono ogólny zarys, przegląd i analizę dotychczasowych postępów i priorytetów na przyszłość. W załączniku I do komunikatu określono 22 działania w podziale na pięć obszarów tematycznych. W załączniku II przedstawiono zasady nowych europejskich ram interoperacyjności i podano szczegółowe informacje na temat 47 zaleceń. Ma to umożliwić europejskim administracjom publicznym świadczenie jednolitych usług i sprawny przepływ danych dzięki przestrzeganiu ogólnych ram EIF opartych na modelu konceptualnym.

3.2.

Wdrożenie sprawnych cyfrowych usług publicznych jest bardzo ważne, by ludzie mogli swobodnie pracować i przemieszczać się, a przedsiębiorstwa czerpać korzyści z nieograniczonego handlu i przepływów kapitałowych we wszystkich państwach członkowskich. Państwa członkowskie modernizują swoje administracje publiczne poprzez powszechną cyfryzację, ale interoperacyjność jest konieczna, by uniknąć ryzyka tworzenia odizolowanych środowisk cyfrowych, a w konsekwencji elektronicznych przeszkód dla korzystania z czterech swobód.

3.3.

Europejskie ramy interoperacyjności przewidują, że odpowiednia interoperacyjność wymaga zniesienia obecnych i potencjalnych przeszkód natury prawnej i organizacyjnej, a także zajęcia się kwestiami danych i semantyki oraz wyzwaniami technicznymi. Wdrożenie i przegląd programów ISA oraz ISA² umożliwiło osiągnięcie istotnego postępu w identyfikowaniu i rozwiązaniu powyższych kwestii, ale wiele pozostaje jeszcze do zrobienia.

3.4.

Najnowsze dostępne dane wskazują, że krajowe ramy interoperacyjności są w 76 % dostosowane do EIF. Gdy mowa jednak o konkretnych projektach krajowych, to w 2016 r. 2 poziom wdrożenia EIF wyniósł jedynie 56 %, co wskazuje na utrzymujące się trudności w praktycznej realizacji obecnych zaleceń. W związku z tym oczywista jest potrzeba sformułowania dalszych konkretnych zaleceń, co zostało uczynione w załączniku II.

3.5.

Zawiera on 12 zasad, które są praktycznie takie same jak w poprzednim EFI, ale uwzględniają niedawną zmianę polityki i postęp techniczny. Zasady te zostały zgrupowane w cztery kategorie i są następujące:

Określenie kontekstu unijnych działań w zakresie interoperacyjności

3.6.

Komunikat zawiera skierowany do administracji publicznych postulat, by ulepszyły krajowe zarządzanie działaniami w obszarze interoperacyjności, wykorzystywały wspólne modele operacyjne w celu rozwijania lepszych cyfrowych usług publicznych i uwzględniania potrzeb obywateli i przedsiębiorstw z innych państw członkowskich UE i zarządzały danymi, które posiadają we wspólnych formatach semantycznych i syntaktycznych, aby ułatwić ich publikowanie na portalach oraz ich łączenie, udostępnianie i ponowne wykorzystywanie.

3.7.

W komunikacie przedstawiono skonsolidowany konceptualny model EIF oparty na syntezie modelu interoperacyjności i modelu zintegrowanych usług publicznych. Ma on zastosowanie do wszystkich cyfrowych usług publicznych, ze szczególnym uwzględnieniem aspektów zarządzania. Wyjaśnienie zarówno zasad, jak i modeli zilustrowane jest 47 szczegółowymi zaleceniami. Załączony do komunikatu plan działania na rzecz operacyjności zawiera dalsze konkretne propozycje wdrażania. Zwiększa to jasność ram konceptualnych i pozwala odnieść się do konkretnych kwestii operacyjnych poruszonych podczas konsultacji w 2016 r.

3.8.

Przykładowo, powszechnym problemem są zastane systemy, opracowane z myślą o rozwiązaniu kwestii lokalnych i szczególnych dla danej dziedziny, które doprowadziły do powstania rozdrobnionych wysp ICT. W jednym z zaleceń, w których ustosunkowano się do tego problemu, stwierdzono: "Należy w miarę dostępności korzystać z otwartych specyfikacji, aby zapewnić interoperacyjność techniczną przy ustanawianiu europejskich usług użyteczności publicznej" (Zalecenie 33). Znalazło to poparcie w planie działania, w którym przedstawiono siedem obszarów działań (12-18) i zaproponowano konkretne środki.

4.

Uwagi ogólne

4.1.

Komitet z zadowoleniem przyjmuje dalszy rozwój EIF i odnotowuje, że prawdopodobnie w październiku 2017 r. podczas przewodnictwa Estonii w Radzie UE przyjęta zostanie deklaracja ministerialna w sprawie administracji elektronicznej, która między innymi zobowiąże do wdrażania EIF. Ponadto EKES uznaje znaczenie, jakie ma gospodarka cyfrowa dla społeczeństwa obywatelskiego w UE - na przestrzeni ostatnich lat przedstawiał w opiniach konstruktywne stanowisko w sprawie agendy cyfrowej i programu będącego jego kontynuacją, czyli jednolitego rynku cyfrowego 3 .

4.2.

W ostatnim dziesięcioleciu plany działania na rzecz administracji elektronicznej 4 dowiodły swej skuteczności jako instrumenty polityczne umożliwiające dalszą modernizację administracji publicznej w całej UE. Wspierają one koordynację i współpracę między państwami członkowskimi i Komisją oraz prowadzą do wspólnych działań w zakresie administracji elektronicznej, w których ważną rolę odgrywają europejskie ramy interoperacyjności.

4.3.

W strategii wdrażania europejskich ram interoperacyjności uwzględniono wiele zaleceń z poprzednich opinii Komitetu i podkreślono rosnącą potrzebę podjęcia pilnych i spójnych działań przez administracje publiczne w całej UE. Niektóre wcześniejsze zastrzeżenia ze strony państw członkowskich wobec EIF zostały już w dużym stopniu rozwiązane i chociaż wciąż jest miejsce na pewne ulepszenia, to główne trudności we wdrażaniu dotyczą raczej kwestii zasobów i zagadnień związanych z zastanymi systemami niż spraw zasadniczych.

4.4.

W poprzedniej opinii w sprawie interoperacyjności jako środka modernizacji sektora publicznego 5 Komitet stwierdził, że obywatele są w coraz większym stopniu świadomi i zaniepokojeni tym, że organy administracji publicznej gromadzą i wykorzystują dane osobowe lub dane zgromadzone w szerszym zakresie. Mają również świadomość tego, że większa interoperacyjność ma wpływ na sposób udostępniania i wykorzystywania danych. Świadomość ta obecnie jeszcze bardziej wzrosła, dlatego optymizmem napawa fakt dostrzeżenia kwestii dotyczących bezpieczeństwa i prywatności i sformułowania zaleceń (nr 46-47) w celu priorytetowego potraktowania odpowiednich działań.

4.5.

W tak szybko rozwijającej się dziedzinie jak ICT często zdarza się, że postęp techniczny i rozwój rynku wyprzedzają opracowanie odpowiednich strategii politycznych, a także udzielenie mandatu prawnego i regulacyjnego oraz zapewnienie zdolności w zakresie monitorowania. W związku z tym Komitet w pełni zgadza się z przyjętym we wniosku Komisji podejściem przewidującym regularny przegląd i dostosowanie. W tym względzie NIFO świadczy istotne usługi zainteresowanym podmiotom. Dostarcza ono wiele szczegółowych informacji praktycznych i technicznych, które uzupełniają ramy konceptualne i prawne. Na przykład w 32 niedawno zaktualizowanych notach informacyjnych dostępnych online skompilowano najnowsze informacje na temat krajowego stanu interoperacyjności uczestniczących państw 6 .

5.

Uwagi szczegółowe

5.1.

Konceptualny model EIF dotyczący usług użyteczności publicznej obejmuje opracowanie, planowanie, rozwój, wykonywanie i utrzymywanie zintegrowanych usług publicznych na wszystkich poziomach sprawowania rządów, od szczebla lokalnego po unijny. Omówione tutaj zasady dostarczają wytycznych przy podejmowaniu decyzji w sprawie ustanowienia interoperacyjnych europejskich usług publicznych. Towarzyszą im praktyczne narzędzia w postaci zestawu działań przedstawionych w planie działania na rzecz interoperacyjności. Jednakże te 22 działania nie określają celów, a państwa członkowskie i Komisja wydają się ponosić wspólną odpowiedzialność za ich wykonanie. Nie jest to gwarancją zdecydowanych działań i wymaga uściślenia. Ponadto ustalenie priorytetów działań mogłoby być pomocne przy decydowaniu o sposobie wykorzystania środków, zwłaszcza że będą one prawdopodobnie ograniczone.

5.2.

W komunikacie i w towarzyszących mu dokumentach podkreślono, że usługi muszą być zorientowane na użytkownika, ale należałoby jaśniej określić, w jaki sposób osiągnąć ten cel. Proponuje się, aby program ISA² przewidywał działanie, które pozwoli zająć się tą kwestią, np. poprzez opracowanie ram i wytycznych w sprawie sposobu wdrożenia w praktyce zorientowania na potrzeby użytkownika.

5.3.

Europejskie ramy interoperacyjności definiują zakres usług publicznych. Pojęcie to obejmuje prawie wszystkie rodzaje transgranicznych usług publicznych, co może stwarzać trudności w dokładnym ocenieniu i monitorowaniu wdrażania EIF przez NIFO. Komitet zaleca, by przy ocenie poziomu realizacji EIF priorytetowo potraktować obywateli, wydarzenia biznesowe i powiązane procedury uwzględnione w załączniku II do przyjętego przez Komisję wniosku COM(2017) 256.

5.4.

Do tej pory stosunkowo skutecznie stosowano zasadę pomocniczości w omawianej dziedzinie. Omawiany komunikat stanowi kolejny krok w kierunku wspierania interoperacyjności, lecz wiele pozostaje jeszcze do zrobienia. Komitet jest zdania, że intensywne prace prowadzone przez NIFO budują solidną podstawę przyszłych zaleceń. W ciągu kolejnych dwóch do trzech lat zapewnią także podwaliny ewentualnego instrumentu ustawowego, który mógłby rozwiązać nierozstrzygnięte jeszcze kwestie.

Wniosek o konsultację	Komisja Europejska, 31.5.2017
Podstawa prawna	Artykuł 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
Sekcja odpowiedzialna	Sekcja Transportu, Energii, Infrastruktury i Społeczeństwa Informacyjnego
Data przyjęcia przez sekcję	2.10.2017
Data przyjęcia na sesji plenarnej	18.10.2017
Sesja plenarna nr	529
Wynik głosowania	180/2/0
(za/przeciw/wstrzymało się)

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie Komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów "Europejskie ramy interoperacyjności - strategia wdrażania" [COM(2017) 134 final].

Dz.U.UE.C.2018.81.176

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie Komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów "Europejskie ramy interoperacyjności - strategia wdrażania"

	George DASSIS
	Przewodniczący
	Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego