Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady,...

1.

Wnioski i zalecenia

1.1.

Utrzymujący się kryzys finansowy nadal utrudnia wzrost konkurencyjności gospodarki UE, wzmocnienie spójności społecznej i terytorialnej, a nawet jej utrzymanie na dotychczasowym poziomie. Unia jest obecnie bardziej oddalona od realizacji celów strategii "Europa 2020" niż w roku 2010 z powodu polityki europejskiej lub, dokładniej, jej niepełnego wdrażania.

1.2.

EKES jest zdania, że działająca od niedawna nowa Komisja Europejska oraz opublikowane przez nią wytyczne pod tytułem "Nowy początek dla Europy" będą miały znaczny wpływ na rozwój miast i obszarów miejskich, a tym samym na kształt agendy miejskiej, ponieważ określają one nowe priorytety w dziedzinie współpracy w zakresie zarządzania, rozwoju instrumentów gospodarczych i finansowych oraz podejmowania ryzyka, a także w dziedzinie tworzenia kapitału ludzkiego, rozwijania infrastruktury fizycznej oraz tworzenia sieci na szczeblu europejskim.

1.3.

EKES uważa, że reforma zarządzania gospodarczego, jego większa wydajność i skuteczność wymagają - przy uwzględnieniu nowych zasobów finansowych i ich przeznaczenia - ponownej oceny roli miast i obszarów miejskich w rozwoju gospodarczym, tworzeniu miejsc pracy i niezbędnych warunków społecznych i środowiskowych, gdyż rola ta powinna być lepiej dostosowana do ich zadań.

1.4.

EKES zwraca uwagę, że równolegle do opracowania i przyjęcia agendy miejskiej należy dostosować cele określone w programach operacyjnych - które na mocy obecnych umów o partnerstwie również korzystają z europejskich funduszy strukturalnych i spójnościowych - do warunków zmienionych z powodu programu inwestycji strategicznych. Konieczne może okazać się opracowanie i wdrożenie nowych konkretnych instrumentów i modeli finansowania z myślą o zintegrowanym rozwoju obszarów miejskich.

1.5.

Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny potwierdza i uzupełnia swe stanowisko przedstawione we wcześniejszych opiniach, w których zauważał, że aby zaradzić aktualnym niedociągnięciom, właściwe, konieczne i ważne jest sporządzenie agendy miejskiej i traktowanie jej jako pełnoprawnego obszaru polityki UE. W 2050 r. około 80 % ludności UE zamieszkiwać będzie obszary miejskie. Dobrobyt UE już teraz zależy od zamożności miast.

1.6.

Można by uzyskać znaczną wartość dodaną poprzez większe wykorzystanie zasobów miast i ich systemów regionalnych oraz gospodarczych i społecznych korzyści wynikających z wielopoziomowego sprawowania rządów, a także dzięki koordynacji różnych polityk sektorowych na szczeblu terytorialnym i miejskim. Wymagałoby to jednak również nowego podejścia i nowych wysiłków ze strony władz europejskich. Natomiast brak koordynacji w zakresie rozwoju niesie ze sobą ryzyko pojawienia się na szczeblu lokalnym lub regionalnym kryzysów społecznych lub środowiskowych zagrażających rozwojowi środowiska miejskiego w najszerszym tego słowa znaczeniu.

1.7.

Wartość dodaną przyniosą także partnerstwa, jakie mogą się zawiązać na różnych poziomach oraz zorganizowany udział środowisk gospodarczych i społeczeństwa obywatelskiego na różnych etapach procesu decyzyjnego, od przygotowania do wdrożenia. EKES proponuje wzmocnienie roli planowania strategicznego w oparciu o szeroki udział społeczeństwa demokratycznego, a także większy udział obywateli w procesie planowania i zwiększenie sprawowanej przez nich kontroli.

1.8.

Agenda miejska powinna umożliwić innowacyjne i zrównoważone rozwijanie polityki, zarządzania, gospodarki, infrastruktury i roli podmiotów społecznych, a jednocześnie zapewnić maksymalne poszanowanie środowiska naturalnego i jego zasobów.

1.9.

EKES uważa, że w celu stworzenia podstaw agendy miejskiej istnieje również potrzeba opracowania strategii na rzecz europejskiej sieci miast w oparciu o osiągnięte do tej pory wyniki. Zadaniem takiej strategii byłoby powiązanie polityk sektorowych z siecią aglomeracji mających konkretne umiejscowienie geograficzne.

1.10.

W kontekście śródokresowego przeglądu strategii "Europa 2020" możliwe i konieczne jest opracowanie ram polityki miejskiej z inną, dłuższą perspektywą czasową, opartej na koordynacji i na zasadzie pomocniczości.

1.11.

Organ porozumiewawczy wysokiego szczebla, którego członkowie pochodzą ze wszystkich 28 państw UE, i który został ustanowiony w celu wzmocnienia zarządzania strategiami makroregionalnymi, mógłby także pełnić główną rolę w zakresie kontroli skoordynowanego zarządzania opartego na partnerstwie w polityce miejskiej. Wystarczyłoby w tym celu włączyć w jego działania partnerów społecznych i gospodarczych oraz tych reprezentujących interesy regionalne.

1.12.

EKES zaleca Komisji Europejskiej, by rozwijała umiejętności zarządzania niezbędne do wykonywania zadań związanych ze skoordynowanym wdrażaniem zaproponowanej polityki miejskiej i z jej działaniami w zakresie monitorowania i oceny. Należałoby w związku z tym utworzyć grupę roboczą wysokiego szczebla ds. rozwoju miast, równolegle do istniejącej obecnie międzyresortowej grupy służb Komisji ds. rozwoju obszarów miejskich. Ta grupa zadaniowa powinna opracować spójną i skuteczną europejską agendę miejską zaplanowaną do roku 2050.

2.

Konieczność opracowania agendy miejskiej

2.1.

W komunikacie Komisja Europejska podkreśla: "Chociaż od dawna uznaje się znaczenie miast dla rozwoju gospodarczego, społecznego i kulturalnego oraz ich potencjał w zakresie tworzenia miejsc zamieszkania charakteryzującego się większą oszczędnością zasobów, działania polityczne na szczeblu europejskim i krajowym były powolne i fragmentaryczne oraz polegały na podejmowaniu wielu słabo zintegrowanych inicjatyw sektorowych".

2.2.

"Znajduje to wyraz w postulatach dotyczących agendy miejskiej UE zgłaszanych przez wiele zainteresowanych stron na szczeblu UE, szczeblu krajowym i lokalnym. W odpowiedzi na te postulaty Komisja Europejska zorganizowała forum CITIES w celu zapoczątkowania debaty na temat konieczności opracowania agendy miejskiej UE. W związku z forum CITIES państwa członkowskie omówiły kwestię konieczności opracowania agendy miejskiej UE, uznając postulat i oczekiwania Parlamentu Europejskiego, Komitetu Regionów, stowarzyszeń miast i samych miast oraz ich gotowość do udziału w tym procesie".

2.3.

Na podstawie szerokiego konsensusu pomiędzy państwami członkowskimi Komisja przedłożyła do debaty publicznej wniosek dotyczący opracowania agendy miejskiej UE.

2.4.

W odpowiedzi na to zaproszenie Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny sporządził opinię na podstawie komunikatu i dostępnych obecnie informacji.

2.5.

EKES uważa jednak, że opinia ta powinna wykraczać poza aktualne kwestie dotyczące agendy miejskiej i zawierać długoterminowe wytyczne, przydatne Komisji Europejskiej w opracowaniu odpowiedniej agendy, a państwom członkowskim w skutecznym wypełnianiu zadań w ramach jej realizacji.

2.6.

Miasta europejskie i ich sieci, z powodu ich złożoności i pierwszoplanowej roli, jaką odegrały i jaką nadal będą odgrywać w rozwoju kontynentu, oraz ze względu na ich olbrzymie znaczenie dla przyszłego rozwoju Europy, są elementem odrębnych i unikalnych wartości europejskich.

2.7.

Europa stoi w obliczu rosnących wyzwań związanych z gospodarką, szeroko pojętymi problemami społecznymi i środowiskiem naturalnym. Wyzwania te mają wyraźnie zarysowany wymiar terytorialny, a zwłaszcza miejski. Ogólnie rzecz biorąc, to właśnie w miastach lub na ich peryferiach zaobserwować można nasilenie takich zjawisk jak ubóstwo, wykluczenie społeczne i zniszczenie środowiska naturalnego 1 . Kwestie te stanowią coraz większe wyzwanie, w szczególności w dzielnicach miast dotkniętych innymi problemami.

2.7.1.

EKES zwraca uwagę na niektóre wyzwania związane z migracją. Z jednej strony, wzrasta emigracja z europejskich miast i regionów słabiej rozwiniętych lub rozwijających się wolniej, co prowadzi do utraty znacznej wartości dla tych obszarów, a z drugiej strony proces imigracji do UE stanowi wyzwanie kulturowe i gospodarcze dla społeczności miejskich.

2.8.

Jednocześnie to głównie w miastach i w regionach, których ośrodkami są miasta, można znaleźć rozwiązania tych problemów. Obszary miejskie dobrze zorganizowane i zarządzane w sposób rozsądny są środowiskami najlepiej sprzyjającymi rozwojowi gospodarczemu, efektywnemu gospodarowaniu zasobami, innowacjom gospodarczym i społecznym oraz włączeniu społecznemu 2 .

2.8.1.

Zarządzanie w UE znacznie się zmieniło, zwłaszcza dzięki reakcji na kryzys ubiegłej dekady. Obecnie w przesłaniu instytucji, w których pojawiły się nowe siły, oraz we wnioskach ze śródokresowego przeglądu strategii "Europa 2020" dominują kwestie wzrostu gospodarczego, tworzenia miejsc pracy, innowacyjności i integracji społecznej.

2.8.2.

Ochrona i wzbogacanie europejskich wartości demokratycznych, których korzenie są nieodłącznie związane z historią rozwoju miast, to jedno z głównych zadań na przyszłość.

2.9.

Miasta europejskie, o różnej wielkości i różnym stopniu rozwoju, a także sieci miast, są ze względu na swe historyczne cechy strażnikiem i źródłem różnych ról i zdolności, które współczesny świat stara się opisać pojęciem innowacji.

2.9.1.

Jak pokazał niedawny kryzys, gospodarka obszarów metropolitalnych jest mniej podatna na wahania koniunktury w gospodarce światowej. Zakłada się, że większa odporność wynika z dywersyfikacji gospodarki dużych miast, trwałości powiązań, które się tam tworzą, a co za tym idzie, dużej zdolności do odnawiania i przystosowywania się obszarów metropolitalnych. Niemniej w ramach agendy miejskiej UE trzeba zwrócić szczególną uwagę na odpowiedni rozwój gospodarki lokalnej, w tym mikroprzedsiębiorstw i małych przedsiębiorstw, a także sprzedaży detalicznej i rzemiosła.

2.9.2.

Dużą część problemów społecznych, które spotyka się w dużym nasileniu w miastach, można rozwiązać poprzez innowacyjne rozwiązania. Tak jak ma to miejsce w przypadku gospodarki, miasta są głównym obszarem innowacji społecznych w różnych postaciach. Złożony charakter systemów miejskich i ich funkcjonowania pozwala na odnowę gospodarki oraz na pojawianie się i rozwój nowych jej form.

2.9.3.

W celu zwiększenia zdolności do odnowy, należy nadal propagować tworzenie sieci miast oraz różne formy rozpowszechniania dobrych praktyk związanych z różnymi dziedzinami polityki miejskiej, co przyczyni się do zwiększenia europejskiej wartości dodanej.

2.10.

Dlatego też, a także z wyżej przedstawionych względów, należy przyjąć z zadowoleniem inicjatywę Komisji Europejskiej w sprawie przygotowania agendy miejskiej i wspierać starania, by opracowanie i rozwój polityki miejskiej były wynikiem szeroko zakrojonych konsultacji.

2.10.1.

Społeczeństwo obywatelskie również pragnie nadal uczestniczyć w tym procesie przyjmującym nową formę i strukturę.

3.

Agenda miejska UE

3.1.

UE do tej pory nie opracowała - i nie opracuje w przyszłości - polityki miejskiej polegającej na konkretnym interweniowaniu w rozwój miast. Wynika to nie tylko z zasady pomocniczości lub wartości dotyczących wielopoziomowego sprawowania rządów, ale również z odmiennej logiki rozwoju miast i ogólnie - obszarów zamieszkanych, w której decydującą rolę, w odróżnieniu od logiki polityk sektorowych, odgrywa wymiar przestrzenny.

3.2.

Unia Europejska, uzupełniając politykę spójności gospodarczej i społecznej o cel, jakim jest spójność terytorialna, dokonała ważnego kroku, udostępniając swe narzędzia, by służyły działaniom mającym konkretne skutki dla przestrzennej struktury europejskiego społeczeństwa, gospodarki i środowiska naturalnego.

3.3.

Wyniki i niedociągnięcia wykryte do tej pory wskazują jednak, że choć polityka spójności została uzupełniona zasadą terytorialności, nie udało się w pełni osiągnąć jej celów. Polityki spójności nie udało się w pełni zrealizować, ponieważ brakuje działań na rzecz syntezy i koordynacji, które określiłyby wytyczne dotyczące:

3.4.

Należy zadbać o to, by ta polityka koordynacji była zgodna z zasadą pomocniczości.

3.5.

Potrójny cel strategii "Europa 2020" na rzecz inteligentnego, trwałego i sprzyjającego włączeniu społecznemu wzrostu gospodarczego dopiero wtedy przestanie być abstrakcją, gdy stosunki gospodarcze, środowiskowe i społeczne między tymi trzema elementami przejawią się w konkretny sposób. Ich interakcje przebiegać będą w miastach, na różnych poziomach, gdzie będzie można je określić i zmierzyć, co pozwoli na skuteczną i wydajną realizację tego potrójnego celu.

3.5.1.

Realizacja podstawowych celów UE w systemach miejskich, np. coraz powszechniejsze stosowanie technologii informacyjnych i komunikacyjnych lub większa świadomość w kwestiach energii na szczeblu miejskim (np. inicjatywa dotycząca "inteligentnych miast"), przyczyni się do zwiększenia konkurencyjności UE.

3.6.

Agenda miejska UE jest możliwa pod warunkiem że oparta będzie na zmienionych celach strategii "Europa 2020", na długoterminowej strategii nowej Komisji wspieranej przez Parlament Europejski i na wzajemnym uwzględnieniu interesów regionalnych i długoterminowego rozwoju obszarów miejskich, a także na poszanowaniu wartości historycznych.

3.7.

W planowanej agendzie miejskiej należałoby zwrócić uwagę na to, aby miasta i związane z nimi regiony oraz obszary metropolitalne mogły, dzięki zarządzaniu dążącemu do odpowiedniej równowagi, zapewnić, by:

3.8.

Najbardziej podstawowe związki między różnymi obszarami polityki europejskiej a rozwojem obszarów miejskich można określić na podstawie wymaganego poziomu siły roboczej i infrastruktury oraz środowiska niezbędnego do prowadzenia różnych form działalności. "Produkcja" tych trzech decydujących czynników stanowi prerogatywę systemów miejskich.

3.8.1.

Należy wziąć pod uwagę, że o ile działania UE - w tym zwłaszcza te obejmujące środki gospodarcze i finansowe - i kluczowe elementy strategii "Europa 2020" dotyczą średnio- i długoterminowej perspektywy czasowej, o tyle horyzont czasowy niektórych obszarów europejskiej polityki sektorowej może być bardzo różny. Na przykład w przypadku rozwoju infrastruktury, może się on wahać od 30 do 50 lat.

3.8.2.

Miasta są produktem powolnego procesu historycznego, a ich potencjał i wartości, społeczność lokalna, jakość środowiska naturalnego i architektonicznego również podlega powolnym zmianom dostosowawczym.

3.8.3.

Reakcją na to wyzwanie była regionalizacja systemów miejskich, tworzenie sieci miast, wzmocnienie koordynacji regionalnej i ogólnie - współpraca międzyinstytucjonalna. Wszystkie te działania gwarantują równolegle zróżnicowanie i specjalizację. Względna stabilność rozwoju funkcji miejskich, zgromadzona wiedza i potencjał, a także kompetencje rozwinięte z myślą o współpracy stwarzają sytuację sprzyjającą ciągłej modernizacji i innowacjom.

3.8.4.

Przy opracowywaniu agendy miejskiej warto zwrócić uwagę na zróżnicowanie europejskich sieci miast i na ogromną różnorodność miast, co prowadzi do stosowania różnych podejść, takich jak:

3.9.

W związku z tym - i w celu stworzenia podstaw agendy miejskiej - istnieje również potrzeba opracowania strategii na rzecz europejskiej sieci miast w oparciu o osiągnięte do tej pory wyniki. Unia Europejska mogłaby tym samym wnieść znaczną wartość dodaną do upowszechnienia konkretnych wyników w obszarze rozwoju miejskiego.

3.9.1.

Zadaniem takiej strategii byłoby powiązanie polityk sektorowych z siecią aglomeracji mających konkretne umiejscowienie geograficzne. W tej strategii mogłyby zostać opracowane różne strategie dla poszczególnych elementów sieci miejskiej, w jednolitych ramach europejskich.

3.9.2.

Strategia na rzecz europejskiej sieci miejskiej stanowiłaby wytyczną o charakterze terytorialnym, stanowiącą uzupełnienie unijnej polityki sektorowej 5 .

3.9.2.1.

Strategia określa, w zróżnicowanym, ale zarazem jednolitym i zrównoważonym kontekście, wytyczne dotyczące rozwoju małych, średnich i dużych miast i ich sieci, biorąc pod uwagę indywidualne czynniki odgrywające w tym rozwoju kluczową rolę.

3.10.

Jednym z pozytywnych skutków kryzysu, który dobiega końca, jest położenie większego nacisku na podejście polegające na "wyjściu poza PKB", upowszechnienie bardziej zróżnicowanych i różnorodnych interpretacji koncepcji rozwoju.

3.10.1.

Nie ma lepszego uzasadnienia pilnej potrzeby opracowania agendy miejskiej niż fakt, że to przede wszystkim miejskie i gminne systemy odgrywają kluczową rolę w zmienianiu wskaźników, które zasadniczo odzwierciedlają jakość życia i wykraczają poza czynniki uwzględniane dotychczas w PKB.

4.

Funkcja koordynacyjna

4.1.

Ogólne środki regulacyjne Komisji Europejskiej na lata 2014-2020, umowy o partnerstwie i programy operacyjne wraz z narzędziami służącymi ich realizacji nie są w stanie w pełni zapełnić luki, która istnieje między komisyjnym systemem zarządzania makroekonomicznego, celami strategii "Europa 2020" i narzędziami służącymi realizacji polityki spójności. Potwierdza to potrzebę opracowania zintegrowanej polityki miejskiej.

4.1.1.

Strategie polityczne, które umożliwiają zintegrowane interwencje są niezbędnym elementem skoordynowanego i wielopoziomowego procesu decyzyjnego 6 .

4.1.2.

Biorąc pod uwagę opisane powyżej różnice systemowe, możliwe jest sektorowe włączenie potrzeb systemów i sieci miejskich do działań tematycznych (sektorowych) poprzez koordynację skoncentrowaną na kilku kluczowych czynnikach, umożliwiającą systemom, które wolno ulegają zmianom i dostosowaniom, współpracę - głównie dzięki rozwojowi sieci - w celu zaspokojenia krótkoterminowych potrzeb. Ta polityka koordynacji powinna dysponować systemem zarządzania strategicznego i operacyjnym organem wykonawczym, które umożliwiłyby przygotowanie i wdrożenie korekt za pomocą działań podejmowanych na podstawie stałego monitorowania.

4.1.3.

Organ porozumiewawczy wysokiego szczebla, którego członkowie pochodzą ze wszystkich 28 państw UE i który został ustanowiony w celu wzmocnienia zarządzania strategiami makroregionalnymi, mógłby odegrać rolę brakującego ogniwa, kontrolując wdrażanie planowanych działań koordynacyjnych.

4.1.3.1.

Organ ten, w jego obecnej formie, nie jest jeszcze wystarczająco ukształtowany. Zaangażowanie podmiotów terytorialnych i partnerów społeczno-gospodarczych w kształtowanie polityki i opracowywanie strategii oraz ich wdrażanie na wszystkich etapach ma podstawowe znaczenie.

4.2.

W kontekście zarządzania miastami i systemami regionalnymi utworzonymi wokół nich konieczne jest oparcie się na współpracy reprezentatywnej z punktu widzenia demokratycznie wybranych przywódców politycznych, niezależnych interesów gospodarczych i systemu wartości społeczeństwa.

4.2.1.

Zdaniem EKES-u bardzo ważne jest, by zaangażowanie społeczeństwa obywatelskiego (czyli przedstawicieli środowisk społeczno-gospodarczych i innych podmiotów) było niekwestionowanym elementem unijnego systemu sprawowania rządów na wielu poziomach, na wszystkich etapach: od przygotowania decyzji do monitorowania jej wdrożenia.

4.2.2.

Reprezentowanie z jednej strony interesów horyzontalnych i polityki terytorialnej, a z drugiej strony interesów społeczno-gospodarczych, nad czym czuwają, odpowiednio, Komitet Regionów i EKES, które wzajemnie się uzupełniają, jest kluczowym elementem sprawowania rządów w UE 7 .

4.3.

Ważne jest, by w trakcie opracowywania agendy miejskiej priorytetowo traktować - mając na uwadze w szczególności zmiany w zarządzaniu gospodarką i finansami w ramach polityki ukierunkowanej na rozwój - ograniczoną liczbę czynników umożliwiających osiągnięcie równowagi pomiędzy różnymi systemami i stanowiących podstawę do podejmowania skutecznych i wydajnych działań.

4.3.1.

W związku z tym należy ponowić propozycję utworzenia grupy wysokiego szczebla lub grupy zadaniowej ds. rozwoju miast działającej równolegle do istniejącej obecnie międzyresortowej grupy służb Komisji ds. rozwoju obszarów miejskich. Zadaniem tej grupy byłoby opracowanie spójnej i skutecznej europejskiej agendy miejskiej do roku 2050.

4.3.2.

Propozycja ta jest zgodna z postulatem wysuniętym przez Komitet Regionów w opinii COTER-V-046 (107. sesja plenarna w dniach 25-26 czerwca 2014 r.), który uważa, że należy ściśle włączyć miasta i władze lokalne i regionalne w przygotowania białej księgi w sprawie zintegrowanej polityki miejskiej. Jest ona również zgodna z ustaleniami przyjętymi na nieformalnym posiedzeniu ministrów podczas prezydencji greckiej (Ateny, dnia 24 kwietnia).

Bruksela, dnia 23 kwietnia 2015 r.

	Henri MALOSSE
	Przewodniczący
	Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Spolecznego

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów "Miejski wymiar polityki UE - kluczowe elementy agendy miejskiej UE".

Dz.U.UE.C.2015.291.54

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów "Miejski wymiar polityki UE - kluczowe elementy agendy miejskiej UE"