Dziennik UE

Dz.U.UE.C.2017.173.15

| Akt nienormatywny
Wersja od: 31 maja 2017 r.

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego "Skuteczność finansowania z EFS i FEAD w ramach działań społeczeństwa obywatelskiego na rzecz zwalczania ubóstwa i wykluczenia społecznego w kontekście strategii »Europa 2020«"

(opinia z inicjatywy własnej)

(2017/C 173/03)

(Dz.U.UE C z dnia 31 maja 2017 r.)

Sprawozdawca: Krzysztof BALON

Decyzja Zgromadzenia Plenarnego21.1.2016
Podstawa prawnaArt. 29 ust. 2 regulaminu wewnętrznego
Opinia z inicjatywy własnej
Sekcja odpowiedzialnaSekcja Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Obywatelstwa
Data przyjęcia przez sekcję3.2.2017
Data przyjęcia na sesji plenarnej22.2.2017
Sesja plenarna nr523
Wynik głosowania171/1/2
(za/przeciw/wstrzymało się)
1. Wnioski i zalecenia
1.1. EKES, biorąc pod uwagę fakt, że ubóstwo i wykluczenie społeczne sprzyjają tendencjom populistycznym w wielu państwach członkowskich UE, przyjmuje z zadowoleniem konkluzje Rady Europejskiej z dnia 16 czerwca 2016 r. "Walka z ubóstwem i wykluczeniem społecznym: podejście zintegrowane" 1 , opowiada się zarazem za utworzeniem w przyszłej perspektywie finansowej zintegrowanego funduszu europejskiego na rzecz zwalczania ubóstwa i wykluczenia społecznego w oparciu o dotychczasowe doświadczenia z implementacji Europejskiego Funduszu Pomocy Najbardziej Potrzebującym (FEAD) i Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS).
1.2. Uwzględniając różnorodność problemów i grup docelowych w poszczególnych państwach członkowskich, w tym związanych z różnymi formami migracji, interwencja takiego funduszu powinna w pełni wykorzystywać doświadczenia i potencjał organizacji społeczeństwa obywatelskiego, przyznając im wiodącą rolę również w zakresie programowania, wdrażania, monitorowania i ewaluacji. Fundusz ten powinien przyczyniać się również do tworzenia potencjału sieci organizacji społeczeństwa obywatelskiego, ze szczególnym uwzględnieniem organizacji świadczących pomoc.
1.3. EKES uważa, że w obecnej perspektywie finansowej Komisja Europejska powinna skuteczniej monitorować wykorzystanie środków EFS do zwalczania ubóstwa i wykluczenia społecznego oraz środków FEAD do działań o charakterze integracyjnym w państwach członkowskich. Monitoring powinien odbywać się z istotnym udziałem organizacji społeczeństwa obywatelskiego oraz osób doświadczających ubóstwa i wykluczenia społecznego.
1.4. EKES uważa, że sprawą kluczową jest współpraca krajowych organów zarządzających funduszami z organizacjami partnerskimi 2 . Organizacje te wnoszą znaczny wkład merytoryczny i organizacyjny, stanowiąc prawdziwą wartość dodaną implementacji FEAD i EFS. EKES poddaje w związku z tym pod rozwagę Komisji Europejskiej wyraźne uściślenie minimalnych oczekiwań, które organy państw członkowskich będą musiały spełnić w ramach wdrażania partnerstwa, a także nałożenie sankcji w przypadku niedostatecznej ich realizacji.
1.5. EKES poddaje pod rozwagę Komisji Europejskiej postawienie państwom członkowskim wymogu wykorzystania pomocy technicznej w ramach FEAD i ESF również w celu rozwoju potencjału organizacji społeczeństwa obywatelskiego zaangażowanych w zwalczanie ubóstwa i wykluczenia społecznego. Ponadto EKES opowiada się za wzmocnieniem potencjału merytorycznego i organizacyjnego europejskich sieci organizacji działających na rzecz zwalczania ubóstwa i wykluczenia społecznego.
1.6. EKES zachęca państwa członkowskie do szerszego stosowania dotacji globalnych, regrantingu i traktowania - tam gdzie to możliwe - wkładu rzeczowego na równi z wkładem finansowym. Ponadto należy rozważyć nakładanie przez Komisję Europejską obowiązku przeznaczania w ramach programów operacyjnych istotnej części alokacji na projekty o mniejszym budżecie. Pozwoliłoby to wspierać działające lokalnie organizacje i grupy samopomocowe.
1.7. EKES będzie w sposób systematyczny wspierał działania organizacji społeczeństwa obywatelskiego i ich współpracę z władzami i instytucjami publicznymi na rzecz zwalczania ubóstwa i wykluczenia społecznego. Zarazem EKES deklaruje gotowość powołania niewielkiej grupy ad hoc składającej się z członków EKES-u oraz odpowiednich platform społeczeństwa obywatelskiego na poziomie europejskim. Taka grupa jeszcze w obecnej perspektywie finansowej przyczyniłaby się do lepszej koordynacji działań w ramach EFS i FEAD, a także wniosłaby wkład w dyskusję nad założeniami przyszłego zintegrowanego funduszu europejskiego na rzecz zwalczania ubóstwa i wykluczenia społecznego. W tym kontekście EKES uważa za niezbędne współdziałanie z Komitetem Regionów.
2. Wprowadzenie
2.1. Celem nr 1 agendy ONZ na rzecz zrównoważonego rozwoju 2030 3  jest eliminacja ubóstwa we wszystkich jego formach na całym świecie. Zwalczanie ubóstwa i wykluczenia społecznego jest również jednym z priorytetów strategii "Europa 2020". Tymczasem instytucje europejskie oraz niektóre państwa członkowskie w dalszym ciągu forsują politykę oszczędnościową, mimo iż brak szybkiej i widocznej poprawy sytuacji obywateli UE doświadczających ubóstwa i wykluczenia społecznego wydaje się być jedną z głównych przyczyn zmniejszającego się poparcia dla integracji europejskiej w państwach członkowskich. Instrumenty unijne - w postaci funduszy wspomagających walkę z ubóstwem i wykluczeniem społecznym, tj. Europejskiego Funduszu Pomocy Najbardziej Potrzebującym (FEAD), oraz przeznaczenia co najmniej 20 % środków Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) na wsparcie włączenia społecznego - powinny być efektywnie wykorzystywane we wszystkich państwach członkowskich, ale nie powinny zastępować całościowej, zintegrowanej polityki zwalczania ubóstwa i wykluczenia społecznego.
2.2. Jak wiadomo, w ramach strategii "Europa 2020" Unia Europejska wyznaczyła sobie cel, by do 2020 r. zmniejszyć o co najmniej 20 milionów liczbę osób doświadczających ubóstwa i wykluczenia społecznego lub nimi zagrożonych. Tymczasem wg danych za rok 2014 4  wciąż aż 24,4 % populacji UE - blisko 122 mln osób - zagrożonych było ubóstwem lub wykluczeniem społecznym (wobec 24,2 % w 2011 i 23,4 % w 2010 roku). Analiza poszczególnych wskaźników składowych porównywanych pojedynczo wskazuje, że każdy z nich wzrósł w stosunku do roku 2008 - zagrożenie ubóstwem po transferach socjalnych (z 16,6 do 17,2 %), głęboka deprywacja materialna (z 8,5 do 8,9 %), osoby w wieku 0- 59 lat żyjące w rodzinach o niskiej intensywności pracy (z 9,1 do 11,1 %). Zarazem, jak stwierdza Rada Unii Europejskiej, "powiększające się rozbieżności między państwami członkowskimi oraz w ich granicach podkreślają znaczenie działań podejmowanych w całej Unii" 5 .
2.3. Zwalczanie ubóstwa i wykluczenia społecznego jest jednym z podstawowych obszarów współdziałania organizacji społeczeństwa obywatelskiego, takich jak stowarzyszenia, fundacje i spółdzielnie socjalne, a także związki zawodowe i organizacje pracodawców, z władzami i instytucjami publicznymi państw członkowskich. Dla likwidacji (lub istotnej redukcji) ubóstwa i wykluczenia społecznego konieczne jest świadczenie różnych form pomocy materialnej i niematerialnej przez organizacje non-profit (w tym usług społecznych), stwarzanie - również w ramach dialogu społecznego - korzystnych warunków dla integracji na rynku pracy oraz udostępnienie odpowiednich funduszy na szczeblu państw członkowskich i UE. W związku z tym EKES uważa, że ten cel strategii "Europa 2020" ma szanse na realizację jedynie w ramach Unii Europejskiej rozumianej jako wspólnota europejskiego społeczeństwa obywatelskiego, państw członkowskich i instytucji UE.
2.4. Zwłaszcza w kontekście narastania zjawiska ubogich pracujących oraz rozwoju demograficznego, wykonalność celów strategii "Europa 2020" dotyczących zwalczania ubóstwa oraz wykluczenia społecznego może być zagwarantowana jedynie poprzez implementację przedsięwzięć zmierzających do likwidacji przyczyn, a nie jedynie symptomów ubóstwa i wykluczenia społecznego, w szerszym kontekście obejmującym również politykę gospodarczą, rodzinną, podatkową i monetarną.
2.5. Dlatego też, jakkolwiek kwestia pomocy najbardziej potrzebującym była wielokrotnie przedmiotem debat prowadzonych w EKES-ie 6 , Komitet, po przeprowadzeniu konsultacji z interesariuszami i Komisją Europejską, sporządził niniejszą opinię zawierającą konkretne spostrzeżenia i zalecenia odnoszące się do dotychczasowych doświadczeń z implementacji FEAD i EFS w zakresie zwalczania ubóstwa i wykluczenia społecznego.
3. FEAD i EFS jako instrumenty wspierające zwalczanie ubóstwa i wykluczenia społecznego
3.1. Europejski Fundusz Pomocy Najbardziej Potrzebującym (FEAD) - w odróżnieniu od dotychczasowych programów pomocy żywnościowej - został osadzony w ramach polityki spójności. Fundusz ten przyczynia się do osiągania celu, jakim jest "ograniczenie najcięższych form ubóstwa, poprzez pomoc żywnościową lub podstawową pomoc materialną oraz działania na rzecz włączenia społecznego mające na celu integrację społeczną osób najbardziej potrzebujących" 7 .
3.2. Europejski Fundusz Społeczny ma na celu: osiągnięcie wysokiego poziomu zatrudnienia i wysokiej jakości miejsc pracy; zachęcanie do wysokiego poziomu kształcenia i szkolenia dla wszystkich; walkę z ubóstwem, wzmacnianie włączenia społecznego oraz wspieranie równości kobiet i mężczyzn, niedyskryminacji i równych szans.
3.3. Działania finansowane z FEAD powinny być komplementarne w stosunku do działań finansowanych z EFS: o ile FEAD powinien koncentrować się na pomocy w sytuacji najgłębszej deprywacji materialnej i na wsparciu w zakresie podstawowej aktywizacji społecznej osób długotrwale wykluczonych, o tyle działania finansowane z EFS powinny m.in. otwierać tym osobom drogę do dalszej integracji zawodowej i społecznej. FEAD ma zatem pomagać w stawianiu pierwszych kroków w kierunku przezwyciężenia ubóstwa i wykluczenia społecznego, tak aby stworzyć szansę na znalezienie pracy lub udział w innych przedsięwzięciach polityki rynku pracy. Środki przeznaczone na realizację tych działań są jednak niewystarczające w stosunku do realnych potrzeb.
3.4. Wszystkie państwa członkowskie zobowiązały się do zapewnienia spójności wsparcia z EFS i innych funduszy strukturalnych i inwestycyjnych z właściwymi politykami i priorytetami Unii, w tym do realizacji zasady partnerstwa w duchu Europejskiego kodeksu postępowania w zakresie partnerstwa (ECCP) 8 .
4. Dotychczasowa praktyka implementacji FEAD i EFS w zakresie zwalczania ubóstwa i wykluczenia społecznego w okresie programowania 2014-2020
4.1. Zarówno sygnały dochodzące od organizacji społeczeństwa obywatelskiego, jak i ogólnie dostępne informacje i dane statystyczne wskazują na szereg poważnych trudności w implementacji FEAD i EFS w omawianym zakresie. Te występujące z różnym natężeniem w niektórych państwach członkowskich problemy to:
4.1.1. Opóźnienia w uruchamianiu mechanizmów wsparcia przez FEAD oraz niedostateczne informowanie opinii publicznej i grup docelowych o jego celach i możliwości korzystania z działań programu.
4.1.2. Nieefektywne z punktu widzenia celu redukcji ubóstwa i wykluczenia społecznego adresowanie 20 % alokacji Europejskiego Funduszu Społecznego poprzez faworyzowanie przedsięwzięć integracji na rynku pracy z pomijaniem kwestii dostępności i przystępności usług społecznych dla grup marginalizowanych 9 . Mimo iż do 2016 r. 25,6 % budżetu EFS przeznaczano na wyżej wspomniany cel 10 , brak jest widocznych zmian w podejściu do działań w ramach tego funduszu.
4.1.3. Niepełne wykorzystanie przez państwa członkowskie możliwości udostępniania użytkownikom docelowym FEAD-u "niskoprogowych" usług integracji zawodowej i społecznej wspieranych z EFS.
4.1.4. Niewystarczająca implementacja zasady partnerstwa w duchu Europejskiego kodeksu postępowania w zakresie partnerstwa (ECCP) w odniesieniu do EFS, oraz brak podobnego instrumentu w przypadku FEAD, a także niewystarczające konsultacje społeczne oraz powierzanie kluczowych decyzji instytucjom publicznym bez konsultacji społecznych. Ponadto niedostateczna implementacja zasady partnerstwa zakłóca przejrzystość wykorzystywania funduszy, a tym samym zwiększa ryzyko korupcji i nadużyć 11 .
4.1.5. Zbyt rygorystyczne wymagania formalne i administracyjne wprowadzane przez państwa członkowskie, dotyczące zarówno FEAD jak i EFS, które nie są konieczne dla prawidłowej implementacji przepisów UE. Wymagania te, opierające się często na mechanizmach funkcjonowania publicznej administracji socjalnej, nie uwzględniają ani specyfiki grup docelowych (na przykład osób bezdomnych, których formalna identyfikacja i rejestracja jest często niemożliwa), ani sposobu działania organizacji społeczeństwa obywatelskiego; w niektórych państwach członkowskich na organizacje te nakładane są kary administracyjne i finansowe niewspółmierne do wagi uchybień.
4.1.6. Słaba koordynacja między funduszami strukturalnymi a strategiami krajowymi, niekontynuowanie z budżetów krajowych programów rozpoczętych w ramach funduszu lub brak długoterminowego podejścia do finansowania z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, co może poważnie naruszyć skuteczną realizację założeń funduszy w państwach członkowskich 12 . Inny problem to nieodpowiednie lub niejasne definiowanie wskaźników, co nie prowadzi do osiągnięcia długoterminowych celów interwencji.
4.1.7. Brak mechanizmów wzmacniających i wspierających budowanie potencjału organizacji społeczeństwa obywatelskiego, w tym niestabilność partnerstw (w przypadku FEAD również akredytacji), brak prefinansowania działań czy nieudostępnianie środków z pomocy technicznej do budowy potencjału organizacji.
4.2. Z ankiety przeprowadzonej wśród krajowych sieci organizacji zajmujących się zwalczaniem ubóstwa 13  wynika, że poziom ich włączenia w przygotowywanie programów operacyjnych jest, poza pewnymi wyjątkami, bardzo niski. Głos organizacji pomocowych w komitetach monitorujących nie jest traktowany z należytą uwagą.
4.3. Biorąc jednak pod uwagę, że FEAD - w odróżnieniu od EFS - jest instrumentem nowym, na uwagę zasługują również pozytywne aspekty dotychczasowej praktyki jego implementacji. I tak, w 2014 roku już osiem państw członkowskich uruchomiło operacje FEAD (kolejnych 15 - w roku 2015). Szacuje się, że tylko w 2014 roku z działań wspieranych w ramach FEAD skorzystało 10,9 mln osób 14 . Ponadto uruchomienie FEAD i wymóg przeznaczania 20 % środków EFS na zwalczanie ubóstwa i wykluczenia społecznego zaowocowały lepszą współpracą Komisji Europejskiej z państwami członkowskimi i lepszą koordynacją działań różnych podmiotów działających na rzecz zwalczania ubóstwa i wykluczenia. Realizowane w ramach FEAD w większości państw członkowskich połączenie pomocy materialnej i wsparcia towarzyszącego stwarza warunki do lepszej integracji społecznej dotychczasowych beneficjentów programów pomocy żywnościowej.
4.4. W tym kontekście EKES z zadowoleniem przyjmuje zainicjowanie przez Komisję Europejską platformy FEAD Network, umożliwiającej wymianę doświadczeń i tworzenie sieci kontaktów, a także rozpowszechnianie dobrych praktyk. Jednakże EKES uważa, że platforma ta i główne organizacje sieciowe pracujące z FEAD w państwach członkowskich powinny być włączone w zorganizowany dialog z Komisją Europejską.
5. Zalecenia dotyczące implementacji FEAD i EFS w zakresie zwalczania ubóstwa i wykluczenia społecznego
5.1. EKES opowiada się za stworzeniem w przyszłej perspektywie finansowej zintegrowanego funduszu europejskiego na rzecz zwalczania ubóstwa i wykluczenia społecznego w oparciu o dotychczasowe doświadczenia z implementacji FEAD i EFS. Instrument ten powinien uwzględniać różnorodność problemów i grup docelowych w poszczególnych państwach członkowskich, w tym aspektów związanych z różnymi formami migracji. Interwencja takiego funduszu powinna w większej niż dotychczas mierze wykorzystywać doświadczenia i potencjał organizacji społeczeństwa obywatelskiego. Organizacje te powinny otrzymać istotne kompetencje w zakresie programowania, wdrażania, monitorowania i ewaluacji; fundusz ten powinien też przyczyniać się do tworzenia potencjału sieci organizacji społeczeństwa obywatelskiego, ze szczególnym uwzględnieniem organizacji świadczących pomoc. Połączenie funduszy nie może jednak prowadzić do zmniejszenia ich środków budżetowych ani do ograniczenia zaangażowania społecznego Unii w cele realizowane przez te fundusze.
5.2. EKES uważa, że monitorowanie przez Komisję Europejską wykorzystywania EFS do zwalczania ubóstwa i wykluczenia społecznego i wykorzystywania FEAD do działań o charakterze integracyjnym w państwach członkowskich powinno być bardziej skuteczne. W szczególności monitoring powinien oceniać postępy integracji społecznej, a nie tylko wykonanie założonych wskaźników ilościowych, i powinien odbywać się z istotnym udziałem organizacji społeczeństwa obywatelskiego i osób doświadczających ubóstwa i wykluczenia społecznego. Kwestie te powinny być też istotnym elementem przeglądu śródokresowego.
5.3. EKES sugeruje, by Komisja Europejska wyraźnie uściśliła minimalne oczekiwania, które organy państw członkowskich będą musiały spełnić w ramach wdrażania partnerstwa z organizacjami społeczeństwa obywatelskiego, a także przewidziała nałożenie sankcji w przypadku niedostatecznej ich realizacji 15 .
5.4. EKES poddaje pod rozwagę Komisji Europejskiej postawienie państwom członkowskim wymogu, aby wdrożyły - przy wykorzystaniu pomocy technicznej w ramach FEAD i EFS - skuteczne systemy wspierania rozwoju merytorycznego i organizacyjnego potencjału organizacji społeczeństwa obywatelskiego zaangażowanych w zwalczanie ubóstwa i wykluczenia społecznego 16 .
5.5. EKES uważa, że sprawą kluczową jest profesjonalna współpraca krajowych organów zarządzających funduszami z organizacjami partnerskimi - w tym z organizacjami społeczeństwa obywatelskiego oraz z regionami, powiatami i gminami - oparta na jasnych zasadach i przejrzystych umowach. Organizacje te wnoszą wkład merytoryczny i organizacyjny, stanowiąc prawdziwą wartość dodaną implementacji FEAD i EFS. Organy zarządzające powinny lepiej konsultować się z organizacjami partnerskimi w celu udoskonalania programów operacyjnych, a także promować i wspierać współpracę, konsultacje i wymianę doświadczeń między nimi 17 .
5.6. Ponieważ umowy partnerskie i programy operacyjne są wynikiem negocjacji pomiędzy Komisją Europejską a organami krajowymi, Komisja mogłaby w przyszłości być bardziej wymagająca w momencie zatwierdzania tych umów i programów i wymagać ich skorygowania, jeśli nie w pełni respektują zasadę partnerstwa 18 .
5.7. EKES zachęca państwa członkowskie do szerszego stosowania tzw. "grantów" (dotacji) globalnych, regrantingu i traktowania - tam gdzie to możliwe - wkładu rzeczowego na równi z wkładem finansowym. Ponadto należy rozważyć nakładanie przez Komisję Europejską obowiązku przeznaczania w ramach programów operacyjnych istotnej części alokacji na projekty o mniejszym budżecie 19 . Pozwoliłoby to wspierać mniejsze, "oddolne" projekty, organizacje i grupy samopomocowe i ułatwiać nawiązywanie partnerstw na poziomie lokalnym.
5.8. EKES stoi na stanowisku, że również bezpośredni beneficjenci działań pomocowych mogą i powinni wnosić wkład do poprawy ich efektywności. Organizacje świadczące pomoc powinny w tym celu wypracowywać odpowiednie instrumenty ewaluacyjne, a także w miarę możliwości rekrutować wolontariuszy spośród beneficjentów bezpośrednich.
5.9. Ponadto EKES opowiada się za wzmocnieniem potencjału merytorycznego i organizacyjnego europejskich sieci organizacji działających na rzecz zwalczania ubóstwa i wykluczenia społecznego.
Bruksela, dnia 22 lutego 2017 r.
Georges DASSIS
Przewodniczący
Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego
2 Według rozporządzenia o FEAD (rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 223/2014 z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Pomocy Najbardziej Potrzebującym) "organizacje partnerskie" oznaczają podmioty publiczne lub organizacje niekomercyjne, które dostarczają żywność lub podstawową pomoc materialną i których operacje zostały wybrane przez instytucję zarządzającą. W rozporządzeniu w sprawie EFS (rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1304/ 2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego) mowa jest o partnerach społecznych, organizacjach pozarządowych i innych organizacjach.
4 Informacja prasowa Eurostatu z dnia 16 października 2015 r. - nr 181/2015.
7 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 223/2014 z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Pomocy Najbardziej Potrzebującym. Według tego rozporządzenia definicję osób najbardziej potrzebujących określają państwa członkowskie.
8 ECCP nie ma zastosowania do FEAD ze względu na inną podstawę prawną.
11 Zob. opinia EKES-u, Dz.U. C 487 z 28.12.2016, s. 1.
12 "Harnessing cohesion policy to tackle social exclusion", in-depth analysis, EPRS 2016, http://www.europarl.europa.eu/RegData/ etudes/IDAN/2016/583785/EPRS_IDA%282016%29583785_EN.pdf.
14 COM(2016) 435 final.
15 Zob. opinia EKES-u, Dz.U. C 487 z 28.12.2016, s. 1.
16 Zob. opinia EKES-u, Dz.U. C 487 z 28.12.2016, s. 1.
17 Por. konkluzje Rady z 16 czerwca 2016 r. "Walka z ubóstwem i wykluczeniem społecznym: podejście zintegrowane", pkt 15.
18 "Harnessing cohesion policy to tackle social exclusion", EPRS, in-depth analysis, maj 2016 r., http://www.europarl.europa.eu/ RegData/etudes/IDAN/2016/583785/EPRS_IDA%282016%29583785_EN.pdf.
19 Na przykład do 50 tys. EUR.
© Unia Europejska, http://eur-lex.europa.eu/
Za autentyczne uważa się wyłącznie dokumenty Unii Europejskiej opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.