Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów Strategia od pola do stołu na rzecz sprawiedliwego, zdrowego i przyjaznego dla środowiska systemu żywnościowego" [COM(2020) 381].
Dz.U.UE.C.2020.429.268
Akt nienormatywnyOpinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego "Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów »Strategia »od pola do stołu« na rzecz sprawiedliwego, zdrowego i przyjaznego dla środowiska systemu żywnościowego""
(2020/C 429/34)
(Dz.U.UE C z dnia 11 grudnia 2020 r.)
Sprawozdawca: Peter SCHMIDT (DE-II)
Współsprawozdawca: Jarmila DUBRAVSKÁ (SK-I)
Wniosek | Komisja, 17.6.2020 |
Podstawa prawna | Art. 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej |
Sekcja odpowiedzialna | Sekcja Rolnictwa, Rozwoju Wsi i Środowiska Naturalnego |
Data przyjęcia przez sekcję | 8.7.2020 |
Data przyjęcia na sesji plenarnej | 16.9.2020 |
Sesja plenarna nr | 554 |
Wynik głosowania | 208/4/7 |
(za/przeciw/wstrzymało się) |
4.1.1. Zdrowe i zrównoważone odżywianie stanowi podstawowy filar wszechstronnej polityki żywnościowej z uwagi na pilną potrzebę odmiennego ukierunkowania naszego odżywiania, tak by poprawić stan ekosystemów, stan zdrowia ogółu społeczeństwa oraz witalność obszarów wiejskich 12 . Komunikat "od pola do stołu" uznaje potrzebę zadbania o to, by opcje zdrowe i zrównoważony były również najprostszym dla konsumenta wyborem (czyli by konsument miał do nich dostęp i mógł z nich skorzystać w przystępnej cenie) oraz przyznaje, że "środowisko żywnościowe" kształtuje wybory obywateli.
4.1.2. Strategia "od pola do stołu" mogłaby stanowić niepowtarzalną okazję, by na nowo ukształtować środowisko żywnościowe, co wymaga dostosowania szeregu strategii politycznych po stronie popytu i podaży oraz na poziomie unijnym, krajowymi i lokalnym, w tym działań pozwalających: i) zająć się niezdrowym marketingiem i niewłaściwą reklamą poprzez regulacje; ii) zadbać o przygotowanie łatwych w użyciu, wiarygodnych i niezależnych informacji dla konsumentów na temat żywienia; iii) wprowadzić zdrową politykę cenową; iv) wspierać zrównoważone zamówienia publiczne żywności; v) dążyć do zmiany receptur produktów; vi) tworzyć zdrową atmosferę w handlu detalicznym, restauracjach, miastach i szkołach; vii) inwestować w edukację konsumentów. Krokom tym musi towarzyszyć polityka społeczna, by zadbać o lepszy dostęp grup o niskich dochodach i grup w niekorzystnej sytuacji do zdrowej diety o zrównoważonym charakterze.
4.1.3. Jednakże komunikat w sprawie strategii "od pola do stołu" i plan działania nie nakreślają wszechstronnych działań w tych obszarach politycznych i opierają się na kodeksach postępowania, zobowiązaniach i innych mechanizmach samoregulacji 13 , które dotychczas się nie sprawdziły. EKES z zadowoleniem przyjmuje plan Komisji Europejskiej, by (w ramach planów strategicznych WPR) przygotować zalecenia dla państw członkowskich w zakresie tego, jak zrealizować założenia WPR i strategii "od pola do stołu", w tym cele w zakresie zdrowia. Jednak działania w zakresie sposobów odżywiania się nie mogą być fakultatywne. Warunkiem zatwierdzenia planów strategicznych WPR powinno być przyjęcie przez państwa członkowskie wszechstronnych planów ponownego ukształtowania środowiska żywnościowego, które łączą zachęty do produkcji zdrowej i zrównoważonej żywności z tworzeniem nowych rynków zbytu tych produktów. Byłoby to również zbieżne ze zobowiązaniem Komisji do promowania produkcji i konsumpcji żywności ekologicznej.
4.1.4. W odniesieniu do doradzania i wiarygodnych informacji na temat żywności EKES wzywał do przyjęcia wytycznych dotyczących zrównoważonego odżywiania uwzględniających różnice kulturowe i geograficzne zarówno w państwach członkowskich, jak i między nimi. Wytyczne dotyczące zrównoważonego odżywiania pomogłyby wyznaczyć jasny kierunek dla gospodarstw rolnych, przetwórców, detalistów i branży hotelarsko-gastronomicznej, a system rolno-spożywczy skorzystałby z nowych ram, by produkować, przetwarzać, dystrybuować i sprzedawać zdrowszą i bardziej zrównoważoną żywność po uczciwszych cenach 14 .
4.2.1. EKES wzywał już do zakazu nieuczciwych praktyk handlowych 15 . Łańcuch dostaw żywności jest szczególnie podatny na nieuczciwe praktyki handlowe z uwagi na duże zakłócenia równowagi między małymi i dużymi podmiotami oraz między producentami z długoterminowymi zobowiązaniami i bardziej elastycznymi przedsiębiorcami. Sposobem skutecznego zwalczania nieuczciwych praktyk handlowych na poziomie UE jest podejście regulacyjne i przyjęcie ram prawnych zapewniających skuteczne i solidne mechanizmy egzekwowania prawa.
4.2.2. W komunikacie w sprawie strategii "od pola do stołu" słusznie uznaje się niezbędną pracę rolników i pracowników w całym łańcuchu żywnościowym (w tym osób zatrudnionych na niepewnych warunkach) oraz potrzebę zadbania o ich zdrowie i bezpieczeństwo zgodnie ze zobowiązaniami w ramach Europejskiego filaru praw socjalnych. Komitet wyraża jednak ubolewanie, że nie towarzyszą temu konkretne kroki w planie działania. Ponadto EKES wyraża ubolewanie, że nie udało się powiązać sprawiedliwych warunków z uczciwymi cenami żywności, i uważa, że uczciwe ceny żywności (odzwierciedlające rzeczywisty społeczny i środowiskowy koszt produkcji) są jedynym sposobem doprowadzenia do stworzenia w dłuższej perspektywie zrównoważonych i równościowych systemów żywnościowych. Obecnie najwięksi przetwórcy detaliczni i wielonarodowi osiągają największe zyski, podczas gdy ceny "loco gospodarstwo" są zbyt niskie, by zagwarantować rolnikom możliwość utrzymania się i godne warunki pracy, a czasem nie pokrywają nawet kosztów produkcji. Odsetek wartości unijnego łańcucha żywności przypadający na rolników spadł z 31 % w 1995 r. do 24 % w 2005 r. 16 , a ostatnio szacuje się go na ok. 21 % 17 . Obniżanie cen "loco gospodarstwo" było możliwe z powodu wąskiej interpretacji prawa konkurencji UE, gdzie dobro konsumenta zrównuje się z możliwie najniższą ceną. Należy to zmienić, w tym w traktatach UE.
4.2.3. UE i państwa członkowskie powinny w ramach strategii "od pola do stołu" podjąć wszechstronne działania, by zagwarantować, że ceny "loco gospodarstwo" utrzymają się powyżej kosztów produkcji oraz że zdrowe odżywianie o zrównoważonym charakterze stanie się bardziej dostępne i przystępne cenowo. Aby to zrobić, niezbędne będzie zastosowanie pełnego wachlarza narzędzi sprawowania rządów, od twardych środków polityki budżetowej po podejścia oparte na informacji, tak by uwidocznić faktyczne koszty, korzystając z najlepszych powstających metodologii wyliczania rzeczywistych kosztów 18 . EKES ponownie podkreśla znaczenie inwestowania w edukację na temat zrównoważonego odżywiania od najmłodszych lat, aby pomóc młodym ludziom docenić wartość żywności i uczciwych cen. Szczególną uwagę należy zwrócić na grupy znajdujące się w niekorzystnej sytuacji, zwłaszcza osoby starsze i osoby o niskich dochodach. Należy przeanalizować nowe formy oznakowania, które pokazują, jaka część wartości trafia do rolników. Wszelkie kroki wpływające na ceny powinny być wdrażane ostrożnie i stopniowo, by uniknąć gwałtownych zmian; należy również monitorować ich skutki dla rodzin o niskich dochodach 19 , by zadbać o szerszy dostęp tych rodzin do zdrowego odżywiania, a nie spowodować jego ograniczenie z uwagi na prowadzoną politykę.
4.2.4. Targowiska dla rolników, rolnictwo wspierane przez społeczność lokalną, spółdzielnie konsumentów i inne inicjatywy w ramach krótkiego łańcucha dają rolnikom, szczególnie tym zaangażowanym w rolnictwo ekologiczne lub stosującym inne przyjazne dla środowiska metody produkcji nieobjęte oznakowaniem, ważną możliwość zwiększenia wartości dodanej i otrzymywania uczciwych cen. Władze lokalne i regionalne są często zaangażowane w tworzenie lokalnych systemów zarządzania żywnością łączących różne zainteresowane podmioty a przede wszystkim sprzyjających wykorzystaniu produktów lokalnych w sektorze żywienia zbiorowego. EKES ubolewa nad tym, że Komisja nie uwzględniła jego wcześniejszych opinii w tej sprawie.
4.2.5. Taki powrót do produktów lokalnych przekłada się na miejsca pracy i kształtuje lokalną dynamikę. Zwiększa również odporność na kryzys, o czym świadczą reakcje na pandemię COVID-19 na wszystkich poziomach łańcucha dostaw (producenci, przetwórcy i detaliści). Obszary wiejskie to jeden z przykładów miejsc, gdzie spółdzielnie konsumentów są zazwyczaj ostatnimi podmiotami gospodarczymi. Krótkie łańcuchy dostaw oferują konsumentom dostęp do świeżych produktów wysokiej jakości, które zyskują na znaczeniu dzięki swojej historii i stosunkom międzyludzkim oraz stymulują zainteresowanie opinii publicznej i edukują ludzi na temat wartości żywności, jak również odbudowują zaufanie do systemów żywnościowych 20 . Spółdzielnie opierające się na solidarności również odgrywają kluczową rolę w tworzeniu materiałów edukacyjnych dla szkół i organizacji prężnych kampanii uświadamiających, by walczyć z marnotrawstwem żywności i otyłością, szczególnie wśród dzieci. Choć komunikat w sprawie strategii "od pola do stołu" uznaje korzyści płynące z krótkich łańcuchów dostaw, niezbędne jest podjęcie konkretnych działań i przyznanie finansowania (w tym w ramach planów strategicznych WPR), by dalej rozwijać takie łańcuchy i usunąć wszelkie bariery dla ich prężnego rozwoju w UE.
4.3.1. Nie można zrealizować założeń strategii "od pola do stołu" bez zmian w polityce handlowej UE. Komunikat i plan działania w sprawie strategii "od pola do stołu" zawierają istotne kroki mające na celu wzmocnienie przepisów dotyczących zrównoważonego rozwoju w zawieranych przez UE dwustronnych umowach o wolnym handlu oraz lepsze egzekwowanie tych przepisów. Jednakże - jak zauważyły władze Francji i Holandii 21 - można zrobić więcej, by zapewnić zgodność z umowami międzynarodowymi oraz odpowiednio ukierunkować procedury powiadamiania i podchodzenia do naruszeń zobowiązań w zakresie zrównoważonego rozwoju. Ponadto Komitet wzywa UE, by zadbała o faktyczną wzajemność standardów w preferencyjnych umowach handlowych, w szczególności w odniesieniu do dobrostanu, zrównoważoności i identyfikalności produktu "od pola do stołu", w oparciu o wypracowane w niedawno zawartych umowach dwustronnych zapisy, które należy uwzględnić we wszystkich działaniach 22 . Transgraniczny podatek od emisji dwutlenku węgla, do którego przyjęcia upoważniono wiceprzewodniczącego wykonawczego do spraw Europejskiego Zielonego Ładu w piśmie określającym zadania 23 , pozostaje istotnym narzędziem, by zapobiegać negatywnemu wpływowi importu z krajów, które nie podchodzą poważnie do łagodzenia zmiany klimatu, odbijającemu się na rolnikach UE i przedsiębiorstwach sektora spożywczego. Milczenie w zakresie tego podatku, opłat za emisje i monitorowania emisji gazów cieplarnianych towarów importowanych jest zatem godne pożałowania i szkodzi ambitnym założeniom strategii "od pola do stołu" i Europejskiego Zielonego Ładu.
4.3.2. W strategii "od pola do stołu" pominięto wpływ eksportu UE na producentów na małą skalę w krajach rozwijających się oraz udział wielonarodowych przedsiębiorstw z siedzibą w UE w niezrównoważonej działalności na świecie. Nowe możliwości w zakresie egzekwowania przepisów należy przede wszystkim skierować na przedsiębiorstwa zarejestrowane w UE, które muszą być odpowiedzialne za zapewnienie, że ich łańcuchy dostaw nie przyczyniają się do wylesiania, masowego wykupu i dzierżawy ziemi oraz naruszania praw. W związku z tym EKES z zadowoleniem przyjmuje zobowiązanie komisarza do spraw wymiaru sprawiedliwości Didiera Reyndersa, by wprowadzić wymogi w zakresie należytej staranności w dziedzinie praw człowieka i ochrony środowiska dla przedsiębiorstw w UE, i wzywa do rozważenia dodatkowych środków sektorowych w ramach strategii "od pola do stołu". Jak zauważył Parlament Europejski 24 , wymogi w zakresie należytej staranności są szczególnie pilne w przypadku podmiotów w łańcuchach dostaw towarów zagrażających lasom (np. wołowiny, soi czy oleju palmowego).
4.3.3. Co najważniejsze, strategia "od pola do stołu" nie uwzględnia obiegu zamkniętego światowych rynków rolnych i wzajemnego wpływu, jaki wielkość wymiany handlowej wywiera zarówno na kraj importujący, jak i eksportujący. Strategia ta stanowi przede wszystkim istotną okazję do ponownego ustalenia zewnętrznych celów UE zgodnie z ambicjami komunikatu Komisji "Handel z korzyścią dla wszystkich" 25 . W komunikacie poświęconym strategii "od pola do stołu" brakuje takiej długofalowej refleksji. Umowy o wolnym handlu nadal napędzają wzrost niezrównoważonej konsumpcji o ogromnym wpływie środowiskowym w krajach trzecich - w szczególności w postaci wylesiania 26 . Należy zatem kwestionować ciągłą ekspansję obrotów handlowych jako ostateczny cel polityki UE (szczególnie w sektorach o wysokiej emisji gazów cieplarnianych i sektorach strategicznych wymagających zróżnicowanych, solidnych łańcuchów dostaw w następstwie pandemii COVID-19). Istotne jest także znalezienie nowych sposobów podnoszenia standardów, promowania zrównoważonych praktyk oraz zapewnienia, że drobni rolnicy w UE i krajach rozwijających się będą mogli skorzystać z nowych możliwości w zakresie zrównoważonej produkcji. Refleksje takie należy prowadzić na wielostronnych forach takich jak Komitet ONZ ds. Światowego Bezpieczeństwa Żywnościowego i Komisja Kodeksu Żywnościowego, a nie ograniczać je do negocjacji dwustronnych, w których rolnicy i organizacje społeczeństwa obywatelskiego mają niewielki udział, brak jest równowagi sił, a liberalizacja handlu stanowi nadrzędny cel. Planowane ramy legislacyjne dotyczące zrównoważonych systemów żywnościowych mogą stać się punktem wyjściowym. Przede wszystkim musi to służyć ustaleniu jasnej definicji zrównoważonych systemów żywnościowych zgodnej z obowiązującymi w UE definicjami zrównoważenia środowiskowego 27 .
4.4.1. Komunikat w sprawie strategii "od pola do stołu" oraz strategia na rzecz bioróżnorodności obejmują kluczowe kroki pozwalające odbudować i chronić gleby i ekosystemy rolnicze, a mianowicie cele dla użytków rolnych z elementami krajobrazu o wysokiej różnorodności (10 %) i gruntów rolnych pod uprawy ekologiczne (25 %). Należy jednak rozważyć pozycję wyjściową poszczególnych państw członkowskich. Komunikat w sprawie strategii "od pola do stołu" niestety nie zajmuje się zrównoważonym zarządzaniem gruntami i dostępem do gruntów. Jest to poważne pominięcie, biorąc pod uwagę, że kwestia ta stanowi jedną z głównych przeszkód na drodze do odmłodzenia populacji rolników, bez którego utracimy w UE podstawy zrównoważonego i wydajnego rolnictwa. EKES proponuje w związku z tym unijne ramy mające na celu ochronę w państwach członkowskich gruntów rolnych cennych dla produkcji żywności 28 . Jednak te godne pochwały cele wymagałyby odpowiedniego wsparcia finansowego, którego brakuje w obecnych wnioskach budżetowych. Podobnie komunikat nie zawiera wskazówek co do tego, w jaki sposób należy dalej zwiększać popyt na produkty ekologiczne. Dla niektórych rolników cel dotyczący cech krajobrazowych będzie bardzo kosztowny. EKES wzywa do przeprowadzenia oceny skutków wdrożenia tego celu.
4.4.2. EKES uważa, że agroekologia jest celem, do którego powinno dążyć europejskie rolnictwo 29 , wymagającym zmiany paradygmatu, który polegałby na rozwijaniu różnorodności na każdym poziomie (gatunki, gospodarstwa rolne, krajobrazy i źródła utrzymania). Agroekologia jako nauka, technologia i ruch społeczny uwzględnia system żywnościowy jako całość i ma na celu przybliżenie producenta do jego środowiska, z zachowaniem, a nawet przywróceniem, złożoności i bogactwa systemu rolno-eko-społecznego. Niemniej komunikat w sprawie strategii "od pola do stołu" wciąż uważa agroekologię za rozwiązanie niszowe, które należy wspierać pośród innych rozwiązań przez badania i w ramach ekoprogramów WPR. W związku z tym komunikat nie wskazuje na potrzebę ponownego ukształtowania i ponownej dywersyfikacji rolnictwa w całej UE, choć taka zmiana byłaby potrzebna, by zrealizować założenia i cele strategii "od pola do stołu" i strategii na rzecz bioróżnorodności (w tym cele w zakresie ograniczenia użycia pestycydów, nawozów i antybiotyków).
4.4.3. EKES nalega, by oprócz opisanego powyżej rozwoju rolnictwa ekologicznego lepiej przeanalizowano i promowano inne praktyki rolnicze, które prowadziłyby do zwiększenia różnorodności biologicznej i mniejszego stosowania środków produkcji. Może to obejmować również wspieranie rolnictwa precyzyjnego, w którym trzeba również uwzględnić wysokie koszty inwestycji; wiele małych i średnich gospodarstw rolnych może nie być w stanie im samodzielnie podołać. Potencjał przyjaznych dla zasobów, gleby i środowiska praktyk rolniczych można zrealizować dzięki połączeniu danych dotyczących gleby, nawozów, pestycydów i plonów, co wymaga lepszego dostępu do informacji zawartych w krajowych bazach danych, większej mobilności i większej przyjazności dla użytkownika itd. Należy również promować wykorzystywanie technologii informacyjno-komunikacyjnych. Należy również promować wykorzystywanie technologii informacyjno-komunikacyjnych
4.4.4. W świetle pandemii COVID-19 restrukturyzacja sektora hodowli bydła w sposób, który pozwala ograniczyć słabe strony i wpływ na pracowników, środowisko i dobrostan zwierząt, wydaje się jeszcze pilniejsza. Strategia "od pola do stołu" zupełnie nie pomaga zmierzyć się z tym wyzwaniem. Musiałaby na przykład opisywać i uwzględniać kroki pozwalające na ograniczenie uzależnienia od importowanych pasz białkowych i ponownie uwzględnić zwierzęta gospodarskie w mieszanych systemach agroekologicznych. Od lat prowadzi się na przykład w Europie polityczne dysputy na temat "europejskiej strategii dotyczącej białka", ale nie podejmuje się żadnych działań. Strategia "od pola do stołu" także w tej kwestii zawiera zbyt mało wypowiedzi i są one niedostatecznie wiążące. W ogóle nie podejmuje się rozważań dotyczących tego, co tak wielokrotnie zachwalana zasada gospodarki o obiegu zamkniętym miałaby oznaczać dla europejskiego rolnictwa. EKES zastanawia się na przykład, w jaki sposób ogromne ilości pasz przywożone np. z Ameryki Południowej, które również są częściowo odpowiedzialne za katastrofalne wycinanie lasów deszczowych, są do pogodzenia z zasadą obiegu zamkniętego.
4.4.5. Komunikat w sprawie strategii "od pola do stołu" nie zawiera dostatecznych szczegółów na temat sposobów wsparcia rolników w stosowaniu nowych praktyk. Podczas gdy związane z transformacją płatności w ramach ekoprogramów wymagałyby pokaźnego finansowania, by zrealizować nowe ambitne cele, funkcja wsparcia dochodów, jaką mają płatności w ramach WPR, odgrywa i będzie odgrywać zasadniczą rolę, nawet jeśli podjęte zostaną kroki pozwalające zagwarantować, że ceny żywności odzwierciedlają rzeczywiste koszty jej produkcji (zob. pkt 4.2). Usługi doradcze będą wymagać odpowiednich zasobów, by mogły wspierać rolników w kontekście zasadniczych zmian sposobu produkcji. Jeżeli cele Europejskiego Zielonego Ładu i strategii "od pola do stołu" mają zostać zrealizowane, budżet WPR nie może zostać ani obniżony, ani utrzymany na tym samym poziomie, lecz powinien zostać zwiększony zgodnie z wyznaczonymi celami. Koszty związane z realizacją założeń Europejskiego Zielonego Ładu wychodzą poza bieżący okres programowania. Należy wyjaśnić, jakie będą wymagania wobec przyszłych budżetów krajowych, by zrealizować działania Europejskiego Zielonego Ładu i spełnić jego cele i wskaźniki.
4.4.6. W komunikacie w sprawie strategii "od pola do stołu" słusznie zauważono potrzebę wzięcia pod uwagę różnej sytuacji wyjściowej w państwach członkowskich. W praktyce obserwuje się duże różnice, jeżeli chodzi o intensywność rolnictwa na hektar, gęstość obsady na hektar, stosowanie pestycydów, nawozów i antybiotyków na hektar i na zwierzę oraz dobrostan zwierząt. Należy przeprowadzić analizę skutków dla każdego celu wyznaczonego w Europejskim Zielonym Ładzie i strategii "od pola do stołu", biorąc pod uwagę różną sytuację poszczególnych państw członkowskich. Jednak EKES również podkreśla potrzebę stworzenia równych warunków działania między państwami członkowskimi i wnioskuje o większą jasność w zakresie tego, jak w ramach wdrażania strategii "od pola do stołu" i strategicznych planów WPR oraz w jakim czasie UE zajmie się ryzykiem rozbieżnych standardów. Komitet uważa, że odpowiednio dostosowane podejścia powinny odnosić się właśnie do prędkości transformacji, ale nie do ostatecznych celów, jakie mają zostać osiągnięte.
Bruksela, dnia 16 września 2020 r.
Luca JAHIER | |
Przewodniczący | |
Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego |
© Unia Europejska, http://eur-lex.europa.eu/
Za autentyczne uważa się wyłącznie dokumenty Unii Europejskiej opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.