Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego "Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów w sprawie monitorowania gospodarki o obiegu zamkniętym" [COM(2018) 29 final].

Dzienniki UE

Dz.U.UE.C.2018.367.97

Akt nienormatywny

Wersja od: 10 października 2018 r.

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego "Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów w sprawie monitorowania gospodarki o obiegu zamkniętym"

[COM(2018) 29 final]

(2018/C 367/19)

(Dz.U.UE C z dnia 10 października 2018 r.)

Sprawozdawca: Cillian LOHAN

Współsprawozdawczyni: Tellervo KYLÄ-HARAKKA-RUONALA

Wniosek o konsultację	Komisja Europejska, 12.2.2018
Podstawa prawna	Artykuł 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
Decyzja Zgromadzenia Plenarnego	19.9.2017
Sekcja odpowiedzialna	Sekcja Rolnictwa, Rozwoju Wsi i Środowiska Naturalnego
Data przyjęcia przez sekcję	26.6.2018
Data przyjęcia na sesji plenarnej	11.7.2018
Sesja plenarna nr	536
Wynik głosowania (za/przeciw/wstrzymało się)	172/0/1

1. Wnioski i zalecenia

1.1. EKES z zadowoleniem przyjmuje komunikat w sprawie monitorowania wdrażania gospodarki o obiegu zamkniętym jako ważne uzupełnienie planu działania UE dotyczącego gospodarki o obiegu zamkniętym, zalecane w opinii NAT/676.

1.2. Komunikat ten jest dobrym punktem wyjścia, jednak zabrakło w nim szeregu istotnych i podstawowych wskaźników, takich jak:

- ekoprojekt,

- opracowywanie (nowych) modeli biznesowych,

- gospodarka współpracy,

- wskaźniki społeczne,

- dane dotyczące emisji.

1.3. EKES zwraca uwagę, że mimo iż jest organem doradczym dla instytucji UE, nie zasięgnięto jego opinii podczas konsultacji w ramach opracowywania tych wskaźników.

1.4. Gospodarka o obiegu zamkniętym jest powiązana z gospodarką niskoemisyjną i celami zrównoważonego rozwoju i powiązania te powinny znaleźć odzwierciedlenie we wskaźnikach monitorowania.

1.5. Monitorowanie jest nadmiernie skoncentrowane na odpadach, a tymczasem należy je rozszerzyć na inne obszary.

1.6. Obecna wąska definicja sektorów gospodarki o obiegu zamkniętym wymaga dopracowania, ponieważ ma ona wpływ na kilka wskaźników.

1.7. Brak danych w określonym obszarze nie powinien być powodem do jego pominięcia. Należy wyraźnie ustalić luki w danych i określić strategie, które pozwolą uzupełnić te luki. Jeśli nadal będziemy ograniczać się do tradycyjnych starych danych, nasze pomiary procesu przechodzenia na nowy model gospodarczy będą niedokładne.

1.8. Niespójności w zakresie polityki i przepisów utrudniają sektorowi przedsiębiorstw przestawienie się na model gospodarki o obiegu zamkniętym. Należy ustalić te niespójności w obrębie ram monitorowania.

1.9. Wykorzystanie pieniędzy publicznych powinno być monitorowane za pomocą odrębnego wskaźnika. Inwestycje realizowane konkretnie na potrzeby inicjatyw na rzecz gospodarki o obiegu zamkniętym powinny obejmować dane, które posłużą do opracowania tego wskaźnika. Ponadto ważne jest monitorowanie środków wydanych i środków zainwestowanych.

1.10. Europejską platformę zainteresowanych stron gospodarki o obiegu zamkniętym należy wykorzystać jako narzędzie do zapewnienia zaangażowania aktywnych zainteresowanych stron w tej dziedzinie, przy czym aby to osiągnąć, należy opracować i wdrożyć strategię komunikacyjną obejmującą konkretne cele.

1.11. Trzeba mierzyć działania służące zwiększaniu świadomości i edukacji konsumentów i użytkowników, aby zapewnić większe zrozumienie roli konsumentów w gospodarce o obiegu zamkniętym i w przepływach materiałów. Należy zachęcać do wprowadzania środków wsparcia infrastrukturalnego umożliwiających poprawę zachowań konsumentów pod względem zasobooszczędności oraz do działań wspierających przemiany "konsumenta" w "użytkownika". Tego rodzaju środki i działania powinny podlegać pomiarom.

2. Uwagi ogólne

2.1. EKES z zadowoleniem przyjmuje komunikat Komisji. Monitorowanie postępów zmierzających do osiągnięcia założeń i celów planu działania UE dotyczącego gospodarki o obiegu zamkniętym jest zasadniczą częścią tego procesu.

2.2. W konsultacjach przeprowadzonych w ramach opracowywania ram monitorowania skoncentrowano się na zainteresowanych stronach. Należało zasięgnąć również opinii EKES-u, biorąc pod uwagę, że rola Komitetu jako organu doradczego jest zapisana w Traktatach, a członkowie Komitetu należą do wielu istotnych grup zainteresowanych stron.

2.3. Wskaźniki każdego skutecznego systemu monitorowania powinny opierać się na wiarygodnych danych porównywalnych we wszystkich państwach członkowskich.

2.4. Monitorowanie postępów w realizacji gospodarki o obiegu zamkniętym jest niewątpliwie trudnym zadaniem. Kluczowe znaczenie będzie miało objęcie pomiarami wszystkich elementów składających się na proces przechodzenia na gospodarkę o obiegu zamkniętym oraz zapewnienie, aby luki w danych zostały jasno określone.

2.5. Należy przydzielić środki, które pozwolą uzupełnić luki w danych przez bezzwłoczne ustanowienie kryteriów i zebranie danych w celu uzyskania wartości bazowych. Zaleca się ciągłe badania i stałe monitorowanie kryteriów, pomiarów i wskaźników.

2.6. Definicja sektorów gospodarki o obiegu zamkniętym jest dość wąska i korzystne byłoby jej dalsze opracowanie. Definicja ta ma ograniczający wpływ na wskaźniki wykorzystywane do oceny działalności gospodarczej, tworzenia miejsc pracy i innowacji, a także na inne wskaźniki.

Wykres 1 - Przepływy materiałów w gospodarce (UE-28, 2014)

grafika

Wykres 1: dostępny na stronie http://ec.europa.eu/eurostat/web/circular-economy/material-flow-diagram.

2.7. Z przeglądowego wykresu przepływów materiałów wynika, że każdego roku w Unii Europejskiej 8 mld ton materiałów jest przetwarzanych na energię i produkty. Część tych materiałów, w ilości 0,6 mld ton, jest następnie wywożona, natomiast zdecydowana większość pozostaje pod kontrolą podmiotów w UE. Niemniej w analizie tej uwzględniono tylko część materiałów, z pominięciem ważnych strumieni, takich jak np. żywność i materiały włókiennicze. Powinno się uwzględnić wpływ produkcji w stosunku do wpływu konsumpcji, z uwzględnieniem tego, co i w jaki sposób produkujemy, wywozimy i przywozimy.

2.8. W komunikacie należało zwrócić uwagę na fakt, że autorzy badań sugerują, iż dane dotyczące recyklingu są przesadnie optymistyczne w porównaniu z faktyczną sytuacją lokalną.

2.9. Niezbędne jest powiązanie gospodarki o obiegu zamkniętym z gospodarką niskoemisyjną. Ramy monitorowania powinny obejmować to powiązanie, tak aby wzmocnić działania i zapobiec powielaniu wysiłków, zwiększając tym samym powodzenie przejścia na gospodarkę o obiegu zamkniętym.

2.10. Działania w zakresie informowania i komunikacji są bardzo mocno ukierunkowane na odpady. Można po części wyjaśnić to faktem, że dane dotyczące odpadów są wiarygodne, spójne i porównywalne. Niemniej w przyszłości monitorowanie nie może ograniczać się do odpadów i recyklingu, ale musi obejmować również projektowanie, produkcję i konsumpcję.

2.11. Trzeba mierzyć działania służące zwiększaniu świadomości i edukacji konsumentów i użytkowników, aby zapewnić większe zrozumienie roli konsumentów w gospodarce o obiegu zamkniętym i w przepływach materiałów. Należy wprowadzić oparte na faktach i praktyczne rozwiązania - zaangażowanie społeczeństwa obywatelskiego odgrywa znaczącą rolę, niezwykle ważna jest również tzw. kultura obiegu zamkniętego, będąca efektem przemyślenia wartości i zmiany istniejących wzorców konsumpcji.

2.12. Istnieje potrzeba stworzenia zatwierdzonego przez UE zbioru definicji z obszaru gospodarki o obiegu zamkniętym. Obecnie monitorowanie sektorów gospodarki o obiegu zamkniętym ma z definicji zbyt wąski zakres, co uniemożliwia skuteczne uchwycenie zmian systemowych przewidzianych w planie działania UE dotyczącym gospodarki o obiegu zamkniętym i oczekiwanych przez społeczeństwo. Istnieje również potrzeba przedefiniowania pojęcia "odpady".

3. Zestaw dziesięciu wskaźników

3.1. Zestaw dziesięciu wskaźników podzielono na następujące grupy: produkcja i konsumpcja, gospodarowanie odpadami, surowce wtórne oraz konkurencyjność i innowacje.

3.2. Brakuje wskaźników do badania emisji do powietrza, w tym gazów cieplarnianych, związanych z obecnym modelem linearnym. Są one niezbędne do powiązania gospodarki o obiegu zamkniętym z gospodarką niskoemisyjną, celami UE w zakresie klimatu i energii oraz porozumieniem klimatycznym z Paryża.

3.3. Wskaźniki te w znacznym stopniu koncentrują się na odpadach. Tymczasem niezbędna jest szersza analiza w celu uwzględnienia całego łańcucha wartości produktów i materiałów, w tym ekoprojektu, nowych modeli biznesowych, zmian systemów biznesowych, symbiozy przemysłowej, a także nowych rodzajów modeli konsumpcji.

3.4. Ogólnie rzecz biorąc wskaźniki powinny z jednej strony mierzyć osiągnięte rezultaty i korzyści z gospodarki o obiegu zamkniętym, a z drugiej - badać stopień zamknięcia obiegu zasobów.

3.5. Jakkolwiek w gospodarce o obiegu zamkniętym korzystniejsze są krótsze, mniejsze obiegi, to jednak samowystarczalność - w oderwaniu od innych wskaźników - nie jest sama w sobie wskaźnikiem obiegu zamkniętego. Większy stopień odzysku surowców i wykorzystania surowców wtórnych może przełożyć się na większą samowystarczalność. Niemniej skoncentrowanie się na samowystarczalności jako wskaźniku stwarza ryzyko, że samowystarczalność stanie się celem, co wcale nie jest zamiarem. Może to bowiem przypadkowo doprowadzić do przesunięcia nacisku z najbardziej efektywnego wykorzystania surowców i produktów na inne aspekty. Niezbędne jest podejście systemowe.

3.6. Jest zrozumiałe, że przy wyborze dziesięciu wskaźników uwzględniano kwestię dostępności danych. Jednakże należy jasno i wyraźnie określić luki w tych danych. Należy pilnie opracować plan uzupełnienia tych luk jako część ram monitorowania.

3.7. W obecnym planie poszerzania bazy wiedzy nadal kładzie się znaczny nacisk na odpady, a tymczasem należy rozszerzyć zakres tego planu, uwzględniając inne aspekty gospodarki o obiegu zamkniętym.

3.8. Należy wykorzystać europejską platformę zainteresowanych stron gospodarki o obiegu zamkniętym, będącą wspólną inicjatywą Komisji Europejskiej i EKES-u, jako źródło identyfikacji luk w danych, informacji na temat tendencji wśród zainteresowanych stron oraz pomocy przy określaniu barier utrudniających przejście na gospodarkę o obiegu zamkniętym.

4. Wstępne ustalenia

4.1. Produkcja i konsumpcja

4.1.1. Wskaźniki dotyczące produkcji i konsumpcji są nadmiernie skoncentrowane na odpadach.

4.1.2. W przypadku braku odpowiednich danych mierzona jest samowystarczalność w dostawach surowców. Samowystarczalność sama w sobie nie jest wskaźnikiem gospodarki o obiegu zamkniętym (zob. pkt 3.4). Należy doprecyzować podział na surowce pierwotne, surowce wtórne i przetworzone surowce wtórne. Przydatne byłoby również monitorowanie zmian w ujęciu bardziej szczegółowym, na przykład przez pomiar wykorzystania zasobów odnawialnych i nieodnawialnych, odzysku zasobów o krytycznym znaczeniu, takich jak metale ziem rzadkich, a także oddziaływania produkcji, przywozu i wywozu (zob. pkt 2.8).

4.1.3. Zielone zamówienia publiczne są dobrym wskaźnikiem wykorzystania pieniędzy publicznych i mogą być czynnikiem sprzyjającym zamknięciu obiegu. Wdrożenie planów w zakresie zielonych zamówień publicznych w państwach członkowskich może być łatwiejsze dzięki czytelnej komunikacji i alokacji zasobów na szkolenia w zakresie powiązań między zielonymi zamówieniami publicznymi a obiegiem zamkniętym, celami zrównoważonego rozwoju i celami porozumienia paryskiego na rzecz gospodarki niskoemisyjnej.

4.1.4. W ramach oceny regionalnych i krajowych planów w zakresie zielonych zamówień publicznych należy monitorować programy edukacyjne dla zamawiających oraz zadbać o wymianę informacji. Należy zająć się kwestią braku zrozumienia pozornych sprzeczności między zamówieniami publicznymi wspomagającymi zamknięcie obiegu w gospodarce lub zielonymi zamówieniami publicznymi a zasadami jednolitego rynku.

4.1.5. Niezbędne są narzędzia dotyczące marnotrawienia żywności, które pozwolą ustalić - co jest złożonym zadaniem - na których etapach łańcucha dostaw dochodzi do marnotrawienia żywności. Nie wystarczy stwierdzić, że żywność jest marnotrawiona przez konsumentów, konieczna jest bowiem zmiana systemowa w celu rozwiązania tego ogromnego problemu.

4.1.6. Przy tym marnotrawienie żywności jest tylko jednym z aspektów związanych z wprowadzeniem zasady obiegu zamkniętego do sektora rolno-spożywczego. Niezbędne są jasne definicje, aby wskazać praktyki rolnicze zgodne z zasadą zamkniętego obiegu, i trzeba je pilnie opracować we współpracy z zainteresowanymi stronami (zob. pkt 2.13). Należy monitorować marnotrawienie żywności w ramach jednego systemu, w celu uwzględnienia współzależności między produkcją żywności, marnotrawieniem żywności i innymi obszarami, takimi jak energia, mobilność i gospodarka wodna.

4.1.7. Istnieją pewne kluczowe aspekty przechodzenia na gospodarkę o obiegu zamkniętym, które nie zostały tu uwzględnione, a które powinny być częścią produkcji i konsumpcji w obrębie ram monitorowania. Obejmują one ekoprojekt, nowe modele własności, dobrowolne porozumienia, informacje dla konsumentów, zachowania konsumentów, infrastrukturę pomocniczą, sporządzanie wykazów dotacji, które mogą wspierać działania niezgodne z zasadą obiegu zamkniętego oraz powiązania z gospodarką niskoemisyjną i celami zrównoważonego rozwoju.

4.2. Gospodarowanie odpadami

4.2.1. Przedefiniowanie gospodarki odpadami, przedefiniowanie pojęcia odpadów, promowanie badań i innowacji w obszarze recyklingu, nowe modele biznesowe, nowe łańcuchy wartości i wykroczenie poza recykling - wszystkie te elementy mają fundamentalne znaczenie dla gospodarki o obiegu zamkniętym. Podejście to powinno obejmować przejście od gospodarki odpadami do gospodarowania zasobami.

4.2.2. Jeśli chodzi o monitorowanie odpadów komunalnych i powiązany współczynnik recyklingu, należy przede wszystkim zapytać, na którym etapie łańcucha dokonywany jest pomiar - przed sortowaniem zebranych odpadów czy po ich sortowaniu. Jest to kwestia, którą poruszono w dokumencie roboczym służb Komisji, jednak nie odniesiono się do niej bezpośrednio w komunikacie. EKES konsekwentnie stoi na stanowisku, że pomiar po sortowaniu jest najdokładniejszy.

4.2.3. Monitorowanie odpadów komunalnych powinno obejmować ścieki. Ludzkie odchody są dobrym źródłem energii po przetworzeniu ich w komorze fermentacyjnej. To również może przyczynić się do zmniejszenia emisji pochodzącej z innych źródeł energii.

4.3. Surowce wtórne

4.3.1. Kluczową rolę odgrywa dynamiczny i sprawnie działający rynek surowców wtórnych w ramach gospodarki o obiegu zamkniętym.

4.3.2. W gospodarce o obiegu zamkniętym koncepcje przepływów materiałów muszą wykraczać poza recykling i obejmować monitoring przepływów materiałów w obszarze napraw i ponownego użycia, w tym regeneracji. Również tutaj niezbędne są definicje, ponieważ odpady z jednego sektora powinny być potencjalnym zasobem dla innego.

4.3.3. Należy dostrzec różnicę między końcem przydatności do użycia produktu (przez co rozumie się zużycie produktu), a końcem przydatności do użycia części składowych i materiałów wykorzystanych do jego wytworzenia.

4.3.4. W przepływie materiałów w gospodarce o obiegu zamkniętym należy również śledzić zmiany własności w ramach modelu działalności opartej na usługach.

4.3.5. W tej części skoncentrowano się na gospodarowaniu odpadami wytwarzanymi na bieżąco i podkreślono możliwość uzyskiwania z nich surowców wtórnych. Jest to pożądana inicjatywa, została jednak ograniczona przez wykluczenie dużych przepływów materiałów, w tym żywności i wyrobów włókienniczych, z zakresu oceny.

4.3.6. Niezbędne jest monitorowanie projektowania tzw. zapasów społecznych, tak aby zapewnić możliwość odzyskania wykorzystanych surowców po zużyciu lub utracie przydatności tego rodzaju zapasów. Pozwoliłoby to ponad dwukrotnie zwiększyć potencjał zarządzania przepływami materiałów. Cyfryzacja może być użytecznym bodźcem dla monitorowania tego obszaru.

4.3.7. Komunikat może przyczynić się do zwiększenia przejrzystości i jasności co do rodzajów uwzględnianych w zapasach społecznych oraz sposobów ich mierzenia i monitorowania.

4.4. Konkurencyjność i innowacje

4.4.1. Przedsiębiorstwa przyczyniają się do postępów w realizacji gospodarki o obiegu zamkniętym głównie za sprawą swojej aktywności w zakresie innowacji, inwestycji i handlu. Ponieważ gospodarka o obiegu zamkniętym jest istotna dla wszystkich sektorów działalności gospodarczej oraz, co jest kluczowe, wymaga współpracy między sektorami, niezbędne jest szersze podejście do sektorów gospodarki o obiegu zamkniętym.

4.4.2. Monitorowanie powinno obejmować konkretne zmiany w zakresie ekoprojektu, a także rozwój nowych modeli działalności opartej na usługach i elastyczne warianty własności. Chodzi na przykład o to, by monitorować rozwój i przyjmowanie standardów związanych z ekoprojektem istotnych dla gospodarki o obiegu zamkniętym.

4.4.3. Istnieją przedsiębiorstwa, które zaczęły zajmować się regeneracją produktów, opanowując znaczną część rynków. Ten obszar musi być objęty ramami monitorowania.

4.4.4. Również wykorzystanie pieniędzy publicznych powinno być monitorowane za pomocą odrębnego wskaźnika. Inwestycje realizowane w szczególności na potrzeby inicjatyw na rzecz gospodarki o obiegu zamkniętym powinny domyślnie uwzględniać dane, które posłużą do opracowania tego wskaźnika, tak aby można było nie tylko policzyć wydane pieniądze, ale również zmierzyć uzyskane rezultaty.

4.4.5. Również inwestycje prywatne odgrywają bardzo ważną rolę w przechodzeniu na niskoemisyjną gospodarkę o obiegu zamkniętym. Sektory inwestycyjny, ubezpieczeniowy i bankowy już opracowały narzędzia i modele oceny. Inwestycje prywatne, a także finansowanie ze środków publicznych należy ująć liczbowo w systemie monitorowania.

Bruksela, dnia 11 lipca 2018 r.

	Luca JAHIER
	Przewodniczący
	Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego