Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego "Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego...

1.

Wnioski i zalecenia

1.1.

Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny (EKES) jest przekonany, że jedynie przejrzysty, otwarty i konkurencyjny system zamówień publicznych na jednolitym rynku mógłby nie tylko zapewniać efektywne wydatki publiczne, lecz również dostarczać obywatelom wysokiej jakości towary i usługi, sprzyjając rozwojowi prawdziwie europejskiej kultury inteligentnych, zrównoważonych i społecznie odpowiedzialnych innowacyjnych zamówień publicznych.

1.1.1.

W tym względzie EKES zaleca, by jako kryterium wyboru promowano zastosowanie oferty najkorzystniejszej ekonomicznie, szczególnie w wypadku usług intelektualnych.

1.2.

Komitet przyjmuje z zadowoleniem nowy pakiet dotyczący zamówień publicznych i podkreśla konieczność:

1.3.

Komitet podkreśla znaczenie inteligentnego wykorzystania zamówień publicznych w celu sprostania globalnym wyzwaniom takim jak zmiana klimatu, niedobór zasobów, nierówności i starzenie się społeczeństwa, przy jednoczesnym wsparciu polityki społecznej, przyspieszeniu przestawienia się na bardziej zrównoważone i konkurencyjne łańcuchy dostaw i modele biznesu oraz umożliwieniu MŚP i przedsiębiorstwom gospodarki społecznej lepszego dostępu.

1.3.1.

EKES uważa, że istotne jest coraz większe otwarcie się państw członkowskich na dobrowolne mechanizmy wcześniejszej oceny dużych projektów infrastrukturalnych.

1.3.2.

Komitet podkreśla konieczność zwiększenia atrakcyjności dobrowolnego zastosowania nowego mechanizmu oceny ex ante za pomocą przyznania instytucji zamawiającej etykiety zaświadczenia zgodności. Popiera większą profesjonalizację wszystkich zainteresowanych stron oraz większy udział przedsiębiorstw społecznych z myślą o zwalczaniu oszustw i korupcji poprzez przyspieszenie transformacji cyfrowej zamówień publicznych.

1.4.

Komitet docenia w szczególności wysiłki zmierzające do zwiększenia dostępu MŚP i przedsiębiorstw gospodarki społecznej do rynków zamówień publicznych. Podkreśla również, że wciąż wiele przeszkód utrudnia ich pełny udział, i zaleca, by działania organów skarbowych i organizacji branżowych były sposobem ochrony i wsparcia.

1.4.1.

Aspekty społeczne i ekologiczne nabrały kluczowego znaczenia w ocenie zamówień publicznych. EKES podkreśla wartość i przydatność tych aspektów i zaleca uwzględnienie konkretnych treści społecznych i środowiskowych we wszystkich krajowych i wspólnotowych programach kształcenia.

1.4.2.

Stosowne byłoby rozpoczęcie kampanii na rzecz zastosowania w specyfikacjach zamówień publicznych norm technicznych i prawnych w dziedzinie ochrony środowiska ISO 14000, w dziedzinie społecznej ISO 26000, normy SA 8000:2014, stosownych konwencji MOP 1 , norm dotyczących jakości zarządzania/produkcji UNI 11648:2016 w odniesieniu do kierowników projektów oraz ISO 9000, a także analogicznych wymogów technicznych dotyczących jakości przewidzianych w przepisach krajowych i wspomożenie mniejszych przedsiębiorstw w przestrzeganiu powyższych norm za pomocą Europejskiego Funduszu Społecznego.

1.5.

Zdaniem Komitetu należy zdecydowanie dążyć do znacznej profesjonalizacji instytucji zamawiających i jednoznacznego uznawania nowo uzyskanych kwalifikacji. Należy także zapewnić im wspólne europejskie ramy umiejętności technicznych i cyfrowych, które umożliwiłyby przyjęcie wspólnego podejścia na całym wewnętrznym rynku europejskim.

1.6.

Zdaniem EKES-u lepiej byłoby, gdyby Komisja zamiast zalecenia przyjęła dyrektywę w celu zapewnienia skutecznej i spójnej struktury na potrzeby profesjonalizacji zamówień publicznych.

1.7.

Komitet uważa, że niezbędne jest sporządzenie publicznego rejestru cyfrowego zamówień publicznych, między innymi w celu umożliwienia zarówno zwiększenia liczby zainteresowanych przedsiębiorstw, jak i lepszego ocenienia skuteczności i integralności procesu przetargowego.

1.8.

Dla Komitetu zasadnicze znaczenie ma podjęcie stanowczych działań wspólnotowych mających na celu ułatwienie dostępu państw trzecich do rynków zamówień publicznych na zasadzie wzajemności, w tym krajów przystępujących i krajów partnerskich europejskiej polityki sąsiedztwa, na warunkach równości z przedsiębiorstwami krajowymi.

1.9.

Zdaniem EKES-u zaleceniom Komisji Europejskiej (KE) skierowanym do poszczególnych państw członkowskich powinny towarzyszyć silne zachęty do rozwoju sektora edukacji mające na celu zapewnienie dostępu do programów i funduszy strukturalnych oraz norm technicznych i prawnych dotyczących cyfryzacji wraz z przyjęciem na szczeblu europejskim europejskiego kodeksu zamówień publicznych.

1.10.

EKES zaleca, by promowano uwzględnienie i zastosowanie środków o charakterze społecznym jako instrumentów strategicznych w celu wsparcia polityki realizowanej w tym sektorze.

1.11.

EKES zaleca rozważenie możliwości przyjęcia wspólnego systemu regulacyjnego jako 28 systemu w odniesieniu do zamówień transgranicznych, do którego mogłyby przystąpić dobrowolnie podmioty zamawiające, gwarantując zastosowanie takich samych procedur w całej europejskiej przestrzeni gospodarczej.

2.

Kontekst i aktualna sytuacja

2.1.

Zamówienia publiczne oferują ogromny potencjalny rynek innowacyjnych produktów i usług, jeżeli zostaną one wykorzystane w sposób strategiczny do ożywienia gospodarki i odblokowania inwestycji, szczególnie poprzez plan inwestycyjny dla Europy, do zwiększenia wydajności i włączenia społecznego, a także do zareagowania na zmiany strukturalne i infrastrukturalne konieczne do propagowania innowacji i wzrostu.

2.2.

Znaczną część zakupów i inwestycji publicznych w gospodarkę europejską dokonuje się za pomocą zamówień publicznych: co roku władze publiczne UE wydają ok. 19 % unijnego PKB na zakup usług, robót i dostaw.

2.2.1.

Niestety 55 % procedur zamówień publicznych odbywa się na podstawie kryterium najniższej ceny bez szczególnej troski o jakość, zrównoważoność, innowacje i włączenie społeczne.

2.3.

Dziewięć na dziesięć projektów infrastrukturalnych na dużą skalę nie jest realizowanych zgodnie z planami wskazanymi na etapie wykonania umowy o projekt, kwotami podanymi w budżecie czy też harmonogramem przewidzianych terminów i często wiąże się z przekroczeniem kosztów do 50 % 2 .

2.4.

Przepisy dotyczące zamówień publicznych mają tradycyjnie dosyć rozbudowany i złożony charakter, do czego dochodzi bardzo duża fragmentacja struktury instytucjonalnej, zważywszy, że zarządza nią wiele podmiotów na szczeblu centralnym, regionalnym i sektorowym, wykonujących zadania i funkcje, które nie zawsze są jasno określone.

2.5.

Zarządzanie procedurami zakupu i inwestycji infrastrukturalnych wymaga od administracji publicznej na różnych szczeblach szczególnie rozwiniętych kompetencji, które wiążą się jednak z różnymi problemami: różnicą w zdolności wczesnego planowania i opracowania odpowiednich instrumentów i środków, niewielką profesjonalizacją instytucji zamawiających, wielością organów administracji publicznej w stosunku do rozdziałów wydatków, którymi zarządzają, niedociągnięciami w zakresie spójnego gromadzenia informacji pomocniczych wraz z niejednorodnymi bankami danych prowadzonymi przez różne podmioty, często o niewystarczającym poziomie jakości i wiarygodności.

2.6.

Pakiet dotyczący zamówień publicznych z 2014 r. nie wyeliminował w pełni tej złożoności.

2.7.

Zastosowanie w UE instrumentów cyfrowych służących zarządzaniu zamówieniami publicznymi jest powolnym procesem: jedynie cztery kraje zaczęły z nich korzystać w 2016 r. 3 Sytuacja ta świadczy o tym, że konieczne jest szersze wykorzystanie nowych technologii w celu uproszczenia i przyspieszenia procedur zamówień publicznych.

3.

Wnioski Komisji

3.1.

Przedstawiony dzisiaj pakiet obejmuje cztery główne kwestie:

3.1.1.

określenie priorytetowych dziedzin, które należy poprawić w celu opracowania podejścia strategicznego do zamówień publicznych koncentrującego się na sześciu priorytetach;

3.1.2.

dobrowolna ocena ex ante dużych projektów infrastrukturalnych wraz z założeniem punktu informacyjnego, któremu towarzyszyłyby mechanizmy powiadamiania i wymiany informacji, wspomagającego początkowe etapy projektów o szacunkowej wartości przekraczającej 250 mln EUR oraz projektów o wielkiej przydatności dla państwa członkowskiego o wartości przewyższającej 500 mln EUR;

3.1.3.

zalecenia dotyczące profesjonalizacji administracji i nabywców publicznych w celu zagwarantowania, że będą posiadać umiejętności zawodowe oraz wiedzę techniczną i proceduralną niezbędne do przestrzegania przepisów i zapewnienia wysokiego stopnia innowacyjności i zrównoważoności oraz najlepszego stosunku wartości do ceny inwestycji również pod względem odpowiedzialności społecznej;

3.1.4.

wytyczne w sprawie osiągnięcia większej innowacyjności dzięki zamówieniom publicznym na towary i usługi.

4.

Uwagi ogólne

4.1.

Komitet przyjmuje z dużym zadowoleniem nowy pakiet dotyczący zamówień publicznych i podkreśla swoje postulaty w sprawie "wspierania jakości i innowacyjności w zamówieniach publicznych, ograniczenia zbędnej biurokracji, uwzględnienia aspektów środowiskowych i społecznych (na rzecz ochrony zatrudnienia i warunków pracy oraz na rzecz osób niepełnosprawnych i innych nieuprzywilejowanych grup społecznych)" oraz propagowania oprócz oferty najkorzystniejszej ekonomicznie również możliwości, by w odniesieniu do usług intelektualnych propagowano jedną, uznaną za najlepszą ofertę, nawet jeżeli nie jest ona tańsza.

4.2.

Zastosowanie kryteriów środowiskowych i społecznych prowadziłoby do "promowania inteligentnych i wydajnych zamówień publicznych, większego profesjonalizmu, zwiększenia udziału MŚP, w tym przedsiębiorstw społecznych, zapobiegania faworyzowaniu, oszustwom i korupcji oraz zachęcania do transgranicznych zamówień publicznych" 4 .

4.3.

Komitet podkreśla szczególnie znaczenie inteligentnego wykorzystania zamówień publicznych w celu pełnego sprostania globalnym wyzwaniom takim jak zmiana klimatu, niedobór zasobów i starzenie się społeczeństwa, przy jednoczesnym wsparciu polityki społecznej, przyspieszeniu przestawienia się na bardziej zrównoważone i konkurencyjne łańcuchy dostaw i modele biznesu oraz poprawieniu dostępu MŚP do możliwości przetargowych.

4.4.

EKES uważa, że istotne jest dobrowolne osiągnięcie coraz większej otwartości państw członkowskich w celu:

4.5.

Zdaniem Komitetu niezbędne jest zdecydowane dążenie do znacznej profesjonalizacji instytucji zamawiających wraz z certyfikacją minimalnych obowiązkowych wymogów, czemu powinno towarzyszyć wyposażenie je we wspólne europejskie ramy umiejętności technicznych i cyfrowych umożliwiające przyjęcie wspólnego podejścia na całym wewnętrznym rynku europejskim za pośrednictwem jednego ośrodka umiejętności oraz interaktywnego banku danych.

4.5.1.

Zważywszy na ogromną wagę aspektów społecznych i środowiskowych dotyczących zamówień publicznych oraz wartość, a nawet gwarancję, jaką zgodność z tymi aspektami może mieć dla realizacji celów włączenia społecznego i zrównoważonego rozwoju społecznego i środowiskowego, EKES proponuje i zaleca, by wszystkie programy szkoleniowe mające na celu większą profesjonalizację pracowników uczestniczących w zamówieniach publicznych zawierały określone treści dotyczące prawodawstwa w dziedzinie społecznej i dziedzinie ochrony środowiska, zwłaszcza aspektów społecznych i środowiskowych przewidzianych w przepisach dotyczących zamówień publicznych.

4.5.2.

Uwzględnienie tych aspektów jest sposobem sprostania nowym wyzwaniom związanym z pełnym wykorzystaniem możliwości, by wnieść strategiczny wkład w realizację celów polityki horyzontalnej i wartości społeczne takie jak innowacja, włączenie społeczne, stabilność gospodarcza i zrównoważenie środowiskowe.

4.5.3.

Zdaniem EKES-u konieczne jest zatem zagwarantowanie ścisłej zgodności z takimi środkami, jeżeli są one wiążące, i dążenie do ich szerszego zastosowania, jeżeli instytucje zamawiające mogą się nimi posługiwać dobrowolnie. EKES domaga się stanowczo kampanii na rzecz zastosowania norm technicznych i prawnych w dziedzinie ochrony środowiska ISO 14000, w dziedzinie społecznej ISO 26000, normy SA 8000:2014, ośmiu konwencji podstawowych MOP, konwencji MOP nr 155 (bezpieczeństwo i higiena w miejscu pracy), konwencji MOP nr 131, 1 i 102 oraz, w dziedzinie zarządzania/produkcji, normy UNI 11648:2016 dotyczącej kierowników projektów oraz ISO 9000 dotyczącej jakości produkcji. Należy zapewnić duże wsparcie dla MŚP i przedsiębiorstw gospodarki społecznej w zakresie zastosowania takich norm oraz specyfikacji technicznych nowej generacji zamówień publicznych w celu uniknięcia ich wykluczenia i obniżenia ich kosztów.

4.5.4.

Uwzględnienie innowacyjnych kryteriów, zwłaszcza w ramach dużych projektów infrastrukturalnych, wymaga wspólnej wizji strategicznej w celu wyboru zakupów zarówno na podstawie kryteriów jakościowych dotyczących stosunku kosztów do skuteczności, jak i dążenia do finansowo korzystnych procedur przetargowych zgodnie z podejściem, które może obejmować kryteria społeczne i środowiskowe, a także inne kryteria takie jak gospodarka o obiegu zamkniętym.

4.5.5.

Ponadto ze względu na niedostateczne wykorzystanie przez państwa członkowskie w zamówieniach publicznych kryteriów i środków społecznych jako narzędzi strategicznych promujących cele zrównoważoności polityki społecznej, Komitet proponuje i zaleca, by stanowczo propagowano uwzględnienie i zastosowanie tych kryteriów i środków społecznych, które wspiera prawodawstwo UE dotyczące zamówień publicznych.

4.5.6.

Komitet docenia w szczególności wysiłki zmierzające do zwiększenia dostępu MŚP i przedsiębiorstw gospodarki społecznej do rynków zamówień publicznych i podkreśla, że wciąż wiele przeszkód utrudnia ich udział.

4.5.7.

Zdaniem EKES-u stosowne byłoby położenie większego nacisku na wyeliminowanie tych przeszkód również poprzez wzmocnienie systemu odwoławczego. W związku z tym wskazane i niezbędne jest zachęcanie i uprawnianie organów skarbowych i organizacji branżowych do zbiorowego rozstrzygania sporów dotyczących mniejszych przedsiębiorstw.

4.5.8.

Wskazane byłoby sporządzenie cyfrowego rejestru publicznego zamówień publicznych, między innymi w celu umożliwienia zarówno zwiększenia potencjalnej liczby zainteresowanych przedsiębiorstw, jak i lepszej oceny wydajności i integralności procesu przetargowego.

4.5.9.

Istotne byłoby ponadto zainicjowanie projektów pilotażowych w celu zwiększenia udziału MŚP z pomocą pośredników handlowych i brokerów innowacji, a także europejskich inicjatyw projektów pilotażowych w zakresie kształcenia na rzecz profesjonalizacji europejskich MŚP, by rozwinąć w mniejszych przedsiębiorstwach znajomość języków oraz procedur stosowanych w centralnych jednostkach zakupujących.

4.6.

EKES stanowczo popiera promowanie wspólnych transgranicznych zamówień publicznych, zwłaszcza w odniesieniu do innowacyjnych projektów i transgranicznych sieci infrastrukturalnych, co zachęciłoby mniejsze przedsiębiorstwa do udziału z pomocą pośredników handlowych i brokerów innowacji, wymagając jednocześnie wysokiego poziomu jakości podwykonawstwa, z którego należy korzystać jednak w ograniczonym zakresie.

4.7.

Komitet podkreśla znaczenie podjęcia stanowczych działań wspólnotowych mających na celu ułatwienie dostępu państw trzecich do rynku zamówień publicznych na zasadzie wzajemności, w tym krajów przystępujących i krajów partnerskich europejskiej polityki sąsiedztwa na warunkach równości z przedsiębiorstwami krajowymi, poprzez opracowanie odpowiednich klauzul, również dwustronnych i wielostronnych umów o wolnym handlu.

4.8.

EKES popiera założenie wspólnotowego rejestru umów do wglądu publicznego przy zachowaniu pełnej interoperacyjności z rejestrami krajowymi w celu zapewnienia większej przejrzystości udzielanych zamówień i zmian do nich. Należy przy tym w pełni zabezpieczyć wrażliwe dane i zapewnić ochronę danych osobowych poprzez transformację cyfrową wraz z wprowadzeniem do 2018 r. obowiązku zamówień elektronicznych.

4.9.

Komitet zwraca uwagę na znaczenie zorganizowanego dialogu ze społeczeństwem obywatelskim prowadzonego dzięki dostępności otwartych i przejrzystych danych w celu stworzenia lepszych instrumentów analizy i opracowania polityki ukierunkowanej na potrzeby, a także systemów ostrzegania i zwalczania korupcji, między innymi za pomocą lepszego wykorzystania finansowania typu project financing.

4.10.

Należy rozwinąć łatwy w użyciu mechanizm wymiany informacji jako instrument zarządzania wiedzą przez władze krajowe i instytucje zamawiające w celu wymiany najlepszych praktyk, wzajemnego uczenia się na podstawie doświadczeń i stworzenia wspólnotowej platformy dotyczącej różnych aspektów projektów.

4.10.1.

Konieczne jest znaczne zwiększenie szkoleń dla członków instytucji zamawiających.

5.

Partnerstwo między Komisją Europejską, władzami regionalnymi i krajowymi oraz przedsiębiorstwami: mechanizm ex ante

5.1.

Zdaniem Komitetu nowy mechanizm ex ante proponowany przez KE może stanowić skuteczny instrument, jeżeli zachowana zostanie jego elastyczność i dobrowolność i jeżeli będzie on obejmował możliwość oddzielnego wykorzystania trzech składających się na niego elementów:

5.2.

Zdaniem EKES-u istotne jest, by standardowy formularz powiadamiania pozostał prosty i racjonalny i by procedura elektroniczna gwarantowała poufność wrażliwych informacji.

5.3.

EKES uważa, że system punktów informacyjnych powinien zostać zorganizowany w formie sieci mniejszych punktów informacyjnych na szczeblu krajowym/regionalnym w celu zagwarantowania możliwości uzyskania pomocy w pobliżu w oparciu o takie sieci, jak BC-Net i SOLVIT.

5.4.

Mechanizm wymiany informacji powinien zapewniać interaktywny i łatwy w użyciu bank danych utworzony na podstawie potrzeb użytkowników. Powinien mu towarzyszyć odpowiedni komitet sterujący i kontrolujący składający się z przedstawicieli instytucji zamawiających oraz przedsiębiorstw z państw członkowskich.

5.5.

Co się tyczy mechanizmu oceny ex ante, Komitet podkreśla potrzebę zwiększenia jego atrakcyjności za pomocą uznania etykiety zaświadczenia zgodności, o czym mówi ocena Komisji.

6.

Struktura profesjonalizacji zamówień publicznych

6.1.

W pełni można poprzeć zalecenia skierowane przez KE do państw członkowskich. Niemniej, zdaniem EKES-u, w celu zapewnienia skutecznej i spójnej struktury na potrzeby profesjonalizacji zamówień publicznych Komisja powinna była przyjąć dyrektywę zamiast zwykłego zalecenia nieposiadającego mocy wiążącej.

6.2.

Zdaniem Komitetu zalecenia te mogą zostać odpowiednio zrealizowane, pod warunkiem że:

6.2.1.

podjęta zostanie inicjatywa pilotażowa mająca na celu wspólne rozwijanie profesjonalizmu różnych podmiotów publicznych i prywatnych uczestniczących w procesie przetargowym, począwszy od podmiotów transgranicznych, między innymi w celu określenia umiejętności, które powinien posiadać każdy specjalista od zamówień publicznych;

6.2.2.

CEN, CENELEC i ETSI otrzymają uprawnienia do wyznaczenia norm technicznych i prawnych dotyczących cyfryzacji zamówień publicznych w celu zagwarantowania przejrzystości, dostępności i pełnej interoperacyjności;

6.2.3.

szybko zainicjowane zostaną projekty pilotażowe w celu zachęcenia MŚP i przedsiębiorstw gospodarki społecznej do udziału z pomocą pośredników handlowych i brokerów ds. innowacji;

6.2.4.

zapewniony zostanie dostęp uczestników procedury przetargowej do programu Sprawiedliwość 2014-2020 w części szkoleniowej dotyczącej wymiaru sprawiedliwości, w tym kształcenia językowego na temat terminologii prawniczej, tak by krzewić wspólną kulturę prawniczą i sądową w dziedzinie zamówień publicznych i wzajemnego uczenia się;

6.2.5.

pośród osi programowania funduszy strukturalnych, zwłaszcza Funduszu Społecznego, uwzględnione zostaną działania na rzecz wspólnej profesjonalizacji uczestników zamówień publicznych na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym;

6.2.6.

zaoferowanych zostanie trzysta stypendiów naukowych UE umożliwiających udział w odpowiednich kursach Europejskiego Instytutu Administracji Publicznej w Maastricht oraz Akademii Prawa Europejskiego w Trewirze;

6.2.7.

w ramach dialogu ze społeczeństwem obywatelskim przyjęty zostanie przez uczestników procedury przetargowej na szczeblu europejskim kodeks etyczny na temat zamówień publicznych, również w celu zapewnienia przestrzegania wysokich standardów społecznych i środowiskowych.

6.3.

EKES ma nadzieję, że przeanalizowany zostanie jeden dodatkowy system regulacyjny dla dużych transeuropejskich zamówień publicznych, który instytucje zamawiające mogłyby przyjąć dobrowolnie jako 28. system w oparciu o równe warunki i procedury na całym jednolitym rynku.

Dz.U.UE.C.2018.227.45

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

"Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów »Skuteczne zamówienia publiczne dla Europy«"

	Georges DASSIS
	Przewodniczący
	Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

Dz.U.UE.C.2018.227.45

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego "Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów »Skuteczne zamówienia publiczne dla Europy«"

Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego

"Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów »Skuteczne zamówienia publiczne dla Europy«"