Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów Zaproszenie do zgłaszania uwag na temat ram regulacyjnych UE dotyczących usług finansowych [COM(2016) 855 final].
Dz.U.UE.C.2017.209.43
Akt nienormatywnyOpinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego "Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów »Zaproszenie do zgłaszania uwag na temat ram regulacyjnych UE dotyczących usług finansowych«"
(2017/C 209/07)
(Dz.U.UE C z dnia 30 czerwca 2017 r.)
Sprawozdawca: Milena ANGEŁOWA
| Wniosek o konsultację | Komisja, 23.11.2016 |
| Podstawa prawna | Art. 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej |
| Sekcja odpowiedzialna | Sekcja ds. Unii Gospodarczej i Walutowej oraz Spójności Gospodarczej i Społecznej |
| Data przyjęcia przez sekcję | 8.3.2017 |
| Data przyjęcia na sesji plenarnej | 29.3.2017 |
| Sesja plenarna nr | 524 |
| Wynik głosowania | 226/4/5 |
| (za/przeciw/wstrzymało się) |
1. Wnioski i zalecenia
1.1. Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny (EKES) przyjmuje z zadowoleniem wprowadzenie po raz pierwszy zaproszenia do składania uwag jako innowacyjnego, pouczającego i przydatnego narzędzia oceny wpływu inicjatyw ustawodawczych na szczeblu UE i wyraża nadzieję, że stanie się ono w przyszłości powszechną praktyką.
1.2. EKES popiera wnioski z zaproszenia do zgłaszania uwag, z których wynika, że ogólnie rzecz biorąc, nie można podważyć podstawowych zasad, na których oparto niedawne reformy finansowe, i że nowe przepisy przyczyniły się do zwiększenia stabilności i odporności systemu finansowego. Podkreśla znaczenie ram regulacyjnych UE dotyczących usług finansowych dla przyspieszenia realizacji unii rynków kapitałowych.
1.3. W kwestii proporcjonalności EKES z zadowoleniem przyjmuje umieszczenie reformy w kontekście szerszego celu, jakim jest większa równowaga między założeniami dotyczącymi stabilności finansowej a założeniami w zakresie wzrostu gospodarczego. Nalega, by państwa członkowskie nie nakładały zbędnych obciążeń i ograniczeń na etapie transpozycji przepisów UE. Przypomina zarówno unijnym, jak i krajowym prawodawcom, że trzeba zaplanować rozsądne warunki wejścia w życie i zastosowania nowych przepisów, tak by umożliwić dostosowanie się wszystkim zainteresowanym stronom.
1.4. Zwłaszcza jeżeli chodzi o ramy regulacyjne dotyczące usług finansowych, EKES zaleca, by aspekty transpozycji leżące w gestii państw członkowskich były ściśle monitorowane i by wprowadzono odpowiednią kontrolę wdrażania w celu zapewnienia równych warunków działania i promowania dalszego rozwoju UGW.
1.5. EKES zgadza się, że banki muszą być przedmiotem szczególnej uwagi, gdyż świadczą ogółowi społeczeństwa istotne usługi w interesie ogólnym i są głównym źródłem finansowania dla MŚP. W systemie finansowym UE dominują banki uniwersalne, co znacznie utrudnia zadanie prawodawcom, gdyż wolność działalności gospodarczej i podejmowanie ryzyka w tym sektorze trzeba zawsze bardzo starannie wyważyć względem potrzeby stabilności.
1.6. EKES apeluje zatem do decydentów europejskich, by przyspieszyli reformę strukturalną sektora bankowego UE, między innymi poprzez rozwiązanie tego aspektu wniosku ustawodawczego Komisji 1 , który utknął obecnie w martwym punkcie procedury współdecyzji. Przypomina, że nie zawsze przepisy są najbardziej odpowiednim rozwiązaniem politycznym, dlatego zachęca Komisję do wyboru rozwiązań nieustawodawczych i rynkowych, gdy tylko jest to możliwe.
2. Uwagi ogólne
2.1. EKES z zadowoleniem przyjmuje wysiłek, jaki Komisja Europejska włożyła w organizację zaproszenia do zgłaszania uwag przed zgłoszeniem wniosków ustawodawczych w dziedzinie usług finansowych, i zaleca, by stało się to powszechną praktyką w procesie stanowienia prawa. Takie podejście stosowane jest po raz pierwszy i EKES uważa, że należy je postrzegać jako dobrą praktykę, która powinna być kontynuowana w przyszłości. Docenia również fakt, że Parlament Europejski zdecydowanie je popiera 2 .
2.2. EKES wyraża uznanie dla Komisji Europejskiej, która wykonała krok naprzód w swojej metodologii procesu stanowienia prawa, dokonując w ramach zaproszenia do składania uwag przeglądu całości prawodawstwa w zakresie usług finansowych oraz oceny interakcji między poszczególnymi aktami prawnymi. EKES zachęca Komisję do rozważenia szerszego wykorzystania tego podejścia w swoich przyszłych inicjatywach ustawodawczych. Podejście takie jest zgodne z programem sprawności i wydajności regulacyjnej (REFIT) 3 oraz Programem lepszego stanowienia prawa 4 .
2.3. EKES przyjmuje z zadowoleniem wysiłki Komisji dotyczące roli prawodawców w tworzeniu odpowiedniej podstawy rozwoju sektora bankowego (i szerzej rzecz ujmując, sektora finansowego), tak by był on zdolny sprawować swe istotne i niezastąpione funkcje, wspierając zrównoważony wzrost gospodarczy i tworzenie miejsc pracy.
2.4. EKES zachęca Komisję, aby dla zapewnienia efektywnego wykorzystania dotychczasowych osiągnięć i utrzymania dynamiki przeprowadziła dalsze, szczegółowe analizy zebranych przykładów pokrywania się zakresów poszczególnych aktów prawnych oraz niespójności i niezamierzonych powiązań między nimi.
2.5. Biorąc pod uwagę pilną potrzebę przywrócenia i stymulowania wzrostu gospodarczego w UE, EKES zachęca do działań służących osiągnięciu celów ostrożnościowych w sposób bardziej sprzyjający wzrostowi gospodarczemu. Kredyt bankowy jest nadal podstawowym źródłem finansowania dla przeważającej większości przedsiębiorstw w UE, a szczególnie dla MŚP, dlatego głównym priorytetem przy opracowywaniu nowych przepisów powinno być zapobieganie utrudnianiu przepływu środków finansowych do gospodarki.
2.6. W kwestii proporcjonalności EKES z zadowoleniem przyjmuje umieszczenie reformy w kontekście szerszego celu, jakim jest większa równowaga między założeniami dotyczącymi stabilności finansowej a założeniami w zakresie wzrostu gospodarczego. Podkreśla, że należy podjąć wysiłki w celu zapewnienia stosowania tej zasady również na szczeblu państw członkowskich oraz że państwa członkowskie nie powinny nakładać zbędnych obciążeń i ograniczeń przy transponowaniu przepisów UE. Wysiłki te są spójne z działaniami zmierzającymi do zlikwidowania obciążeń wynikających z powielania się poszczególnych wymogów i niespójności między nimi. Trzeba znaleźć równowagę między potrzebą harmonizacji a koniecznością uwzględnienia różnorodności, zapewnienia proporcjonalnych regulacji i ułatwienia właściwego stosowania swobody uznania.
2.7. EKES zachęca Komisję, by podczas sporządzania wniosków dotyczących dyrektyw uwzględniła fakt, że państwa członkowskie transponują dyrektywy w różny sposób. Niektóre kraje transponują je zbyt rygorystycznie i dosłownie, usuwając tym samym zamierzoną elastyczność z dyrektywy i często nakładając o wiele twardsze warunki na swój sektor krajowy niż czynią to inne kraje. Inne kraje korzystają ze swobody uznania i niewiele czynią w duchu stosownego prawodawstwa, co prowadzi do nierównych warunków działania i jest tym samym sprzeczne z jednym z głównych celów prawodawstwa. Dlatego też EKES proponuje, by różnorodność podczas transpozycji była ściśle monitorowana i by wprowadzono stosowne kontrole sposobu, w jaki prawodawstwo jest wdrażane.
2.8. EKES zasadniczo popiera działania następcze zaproponowane przez Komisję w jej komunikacie 5 oraz zachęca Komisję do przedstawienia odpowiednich aktów ustawodawczych na potrzeby szerokich konsultacji z zainteresowanymi stronami w odpowiednich sektorach.
2.9. W ramach dodatkowych działań następczych Komisja powinna wziąć pod uwagę, że w wielu przypadkach terminy transpozycji w dziedzinie usług finansowych są powiązane z przyjęciem przepisów ramowych (przepisów poziomu 1). Jednak dla zapewnienia właściwego wdrożenia wymagane jest również sprecyzowanie szczegółowych środków wykonawczych (środków poziomu 2). W rezultacie terminy transpozycji powiązane z przepisami poziomu 1 są często zbyt krótkie. W związku z tym konieczne jest powiązanie terminów transpozycji z przyjęciem ostatecznych, szczegółowych środków wykonawczych (środków poziomu 2). EKES przyjmuje z zadowoleniem fakt, że Komisja współpracuje z państwami członkowskimi w celu opracowania planu działania dotyczącego transpozycji i pragnie ściśle śledzić rozwój sytuacji.
3. Uwagi ogólne dotyczące działań następczych
3.1. Usuwanie zbędnych ograniczeń regulacyjnych w zakresie finansowania gospodarki
3.1.1. EKES z zadowoleniem przyjmuje proponowane dostosowania w kluczowych obszarach rozporządzenia w sprawie wymogów kapitałowych (pakietu CRR2), mające służyć zagwarantowaniu zdolności banków do finansowania gospodarki 6 .
3.1.1.1. EKES uważa za bardzo właściwy pomysł dostosowania wskaźnika dźwigni, aby odzwierciedlić różnorodność sektora finansowego UE oraz zagwarantować dostęp do usług rozliczeniowych i publicznych środków finansowania rozwoju.
3.1.1.2. EKES z zadowoleniem przyjmuje propozycję stopniowego wprowadzania i odpowiedniego dostosowania wskaźnika stabilnego finansowania netto, aby zapewnić prawidłowe funkcjonowanie na szczeblu UE działań w zakresie finansowania handlu, rynków instrumentów pochodnych i rynku umów repo.
3.1.2. MŚP w całej Europie nadal uznają kredyt bankowy za swoje podstawowe źródło finansowania 7 . EKES docenia wyrażony przez Komisję zamiar rozszerzenia zakresu stosowania współczynnika wsparcia MŚP na kredyty o wartości przekraczającej 1,5 mln EUR 8 . Jednocześnie wzywa Komisję do położenia szczególnego nacisku na ocenę wystarczalności finansowania bankowego oraz do podjęcia kroków służących zwiększeniu efektywności ukierunkowania finansowania bankowego, tak aby spełniało ono specyficzne potrzeby MŚP przy uwzględnieniu indywidualnego profilu ryzyka danego przedsiębiorstwa, etapu jego rozwoju, lokalizacji działalności itp. Ponadto EKES sugeruje, że Komisja mogłaby rozważyć możliwość zastosowania współczynnika wsparcia MŚP w sytuacji potencjalnego wzrostu wymogów w zakresie funduszy własnych w związku z występującym ryzykiem antycyklicznym lub ryzykiem systemowym, w przeciwnym bowiem razie mogłoby dojść do ograniczenia kredytowania MŚP.
3.1.3. EKES z zadowoleniem przyjąłby znaczne ograniczenie zjawiska faworyzowania finansowania dłużnego, aby zwiększyć odporność gospodarczą i alokację kapitału, dzięki czemu finansowanie kapitałowe będzie bardziej atrakcyjne dla emitentów i inwestorów.
3.1.4. W kontekście tworzenia unii rynków kapitałowych 9 EKES podkreśla, że przedsiębiorstwa powinny mieć dostęp do różnego rodzaju rynków w całej UE w zależności od ich wielkości, zakresu działalności i specyficznych cech.
3.1.5. Ramy regulacyjne UE w dziedzinie usług finansowych stwarzają okazję nie do przeoczenia, aby lepiej uwzględnić potrzebę szerokiego wyboru dla inwestorów i konsumentów i stworzyć środowisko stymulujące innowacje w dziedzinie produktów finansowych.
3.2. Zwiększenie proporcjonalności przepisów bez uszczerbku dla celów ostrożnościowych
3.2.1. EKES podkreśla, że istnieje potrzeba kontynuowania, krok po kroku, procesu realizacji unii bankowej, i odnotowuje, że konieczne jest w tym względzie pełne i terminowe wdrożenie przepisów.
3.2.2. EKES wzywa Komisję do kontynuowania wysiłków w celu zakończenia prac nad rozporządzeniem w sprawie reformy strukturalnej banków. Podkreśla potrzebę optymalizacji treści i częstotliwości wymogów sprawozdawczych, zastanowienia się, które dane są rzeczywiście potrzebne, ujednolicenia wzorów i wprowadzenia uproszczeń oraz zapewnienia odstępstw dla MŚP w każdym przypadku, gdy jest to możliwe.
3.2.3. EKES zachęca Komisję, aby podczas przeglądu rozporządzenia w sprawie infrastruktury rynku europejskiego (EMIR) przeanalizowała, jaki wpływ na odporność kontrahentów centralnych mogłoby mieć obniżenie jakości akceptowanego przez nich zabezpieczenia, oraz aby rozważyła, czy niektórzy uczestnicy rynku, tacy jak fundusze emerytalne, mogliby zostać na stałe wyłączeni z centralnego rozliczania, jeśli ich uczestnictwo zmniejszyłoby stabilność całego systemu finansowego ze względu na przyjmowanie alternatywnych, niepieniężnych zabezpieczeń.
3.2.4. Zgodnie z zasadą proporcjonalności EKES sugeruje, że:
- należy raczej zwolnić małe banki i inne małe instytucje finansowe nieprzekraczające określonego progu z obowiązku przestrzegania określonych wymogów sprawozdawczych niż po prostu zmniejszać częstotliwość wymaganych sprawozdań; w przeciwnym razie koszty wynikające z regulacji dla małych instytucji mogą powodować zakłócenia rynku wynikające z uprzywilejowania określonych form organizacji i dużych przedsiębiorstw,
- małe banki i, ogólniej rzecz biorąc, małe instytucje finansowe nie powinny być nadmiernie obciążane wymogami administracyjnymi, jeżeli przestrzegają pewnych norm, które powinny być ściśle monitorowane, gdyż w przeciwnym razie nastąpi utrata zaufania.
3.3. Ograniczenie nadmiernych obciążeń regulacyjnych
3.3.1. EKES jest głęboko przekonany, że pomyślne ukończenie unii rynków kapitałowych powinno umożliwić przedsiębiorstwom unijnym, niezależnie od wielkości, sektora i etapu w cyklu życia, dostęp do przystępnego cenowo rynku kapitałowego UE w sposób prosty i przyjazny dla użytkowników. Wyraża nadzieję, że skuteczny akt ustawodawczy poziomu 2 będzie towarzyszyć dyrektywie w sprawie prospektu emisyjnego, która będzie promować wprowadzanie akcji do obrotu giełdowego, szczególnie akcji MŚP, oraz stworzy korzystniejszy system pozyskiwania funduszy.
3.3.2. Uznając, że krajowe organy nadzoru lepiej znają charakterystykę rynku lokalnego, EKES ostrzega, że nie powinno to w żadnym wypadku stanowić usprawiedliwienia dla nadmiernej regulacji i że wymogi na szczeblu krajowym nie powinny być bardziej restrykcyjne niż przepisy UE.
3.3.3. EKES wyraża zaniepokojenie z powodu coraz większej złożoności przepisów, co znajduje odzwierciedlenie w rosnącej liczbie coraz bardziej szczegółowych i wielowarstwowych regulacji i środków nadzoru na wszystkich szczeblach - międzynarodowym, unijnym i krajowym. Oczywiście przyznaje, że rynki finansowe są bardzo skomplikowane i przez to wymagają bardziej złożonych regulacji, ostrzega jednak, że może to mieć negatywny wpływ na inwestycje. Uważa, że nie zawsze przepisy są najbardziej odpowiednim rozwiązaniem politycznym, dlatego zachęca Komisję do wyboru rozwiązań nieustawodawczych i rynkowych, gdy tylko jest to możliwe.
3.4. Zwiększenie spójności ram regulacyjnych i sprawienie, aby były one w większym stopniu zorientowane na przyszłość
3.4.1. EKES z zadowoleniem przyjąłby podejście do regulacji oparte na analizie ryzyka, w którym te same zasady są stosowane w odniesieniu do tego samego ryzyka. W tym kontekście zwraca uwagę, że dywersyfikacja aktywów zarówno pod względem klas aktywów, jak i ich pochodzenia przynosi korzyści w postaci lepszej dywersyfikacji ryzyka i dostosowania do potrzeb inwestorów.
3.4.2. EKES zwraca uwagę na konieczność szybkiego wdrożenia na szczeblu UE inicjatyw promujących szerszą i lepszą edukację finansową 10 , uwzględniającą specyficzne potrzeby każdego państwa członkowskiego. Pod tym względem należy położyć szczególny nacisk na MŚP, w tym na sposoby lepszego wykorzystania możliwości, jakie oferują rynki kapitałowe.
3.4.3. Podmioty pośredniczące, a szczególnie stowarzyszenia przedsiębiorców, mają do odegrania bardzo ważną rolę w kierowaniu środków finansowych do gospodarki realnej oraz dobrze rozwiniętych ekosystemów lokalnych.
3.4.4. Zgodnie z wnioskami przedstawionymi we wcześniejszej opinii 11 EKES podkreśla, że konsultacje w sprawie detalicznych usług finansowych były zbyt szeroko zakrojone, i sugeruje bardziej ukierunkowane podejście w odniesieniu do oczekiwanego planu działania w zakresie detalicznych usług finansowych w celu uzyskania bardziej wymiernych rezultatów. EKES również uważa, że w pracach nad tym planem działania należy położyć silny nacisk na ochronę konsumentów.
3.4.5. EKES w pełni popiera priorytet nadany uwzględnieniu rozwoju technologicznego przy opracowywaniu przyszłych przepisów. Apeluje jednak do Komisji, aby zachowała w tym zakresie ostrożność ze względu na zagrożenia cybernetyczne. Podkreśla, że w ramach zintegrowanego podejścia do realizacji unii rynków kapitałowych należy skoncentrować się na rozwoju jednolitego rynku cyfrowego i bieżących reformach w obszarze prawa spółek i ładu korporacyjnego.
3.4.6. EKES sugeruje, aby w ramach działań następczych dokonano dodatkowego przeglądu dyrektywy w sprawie przejrzystości, w którym skupiono by się na zawiadamianiu o znaczących pakietach akcji. Obowiązek zawiadamiania różni się w zależności od państwa członkowskiego, a czasami może się nawet różnić w zależności od spółki giełdowej. Jest to zbędne obciążenie dla inwestorów, które należy zlikwidować przez pełne ujednolicenie, ponieważ stanowi ono przeszkodę w rozwoju unii rynków kapitałowych.
3.4.7. W ujęciu bardziej ogólnym utrudnieniem dla inwestycji transgranicznych jest to, że inwestorzy muszą uwzględniać 28 odrębnych systemów regulacyjnych, inwestując w spółki giełdowe mające swoją siedzibę w jednym z 28 państw członkowskich. Szczegółowe rozporządzenia - zamiast dyrektyw - stanowiłyby ważny krok w kierunku urzeczywistnienia unii rynków kapitałowych. Rozporządzeniom powinny towarzyszyć europejskie mechanizmy nadzoru i egzekwowania.
4. Dalsze działania
4.1. EKES zachęca do pełnego włączenia państw członkowskich spoza strefy euro do unii bankowej.
4.2. Zgodnie z wnioskami przedstawionymi w swojej niedawnej opinii 12 EKES podkreśla, że przegląd dyrektywy w sprawie prospektu emisyjnego powinien być ukierunkowany na ograniczenie kosztów i uproszczenie procedur dla MŚP przy jednoczesnym zachowaniu właściwej równowagi pod względem ochrony inwestorów. Zwraca uwagę, że ocena skutków oraz analiza kosztów i korzyści powinna obejmować szczegółową ocenę wpływu środków poziomu 2, które stanowią istotną część unijnych finansowych ram prawnych.
4.3. EKES zachęca Komisję i właściwe organy nadzoru do uwzględnienia interakcji między międzynarodowymi standardami sprawozdawczości finansowej a normami ostrożnościowymi oraz do przeanalizowania wpływu księgowości podatkowej na fundusze własne.
4.4. Jednocześnie EKES pragnie zwrócić uwagę Komisji na fakt, że czasami przepisy zmieniają się tak często, że wywołuje to niepewność, znacznie utrudniając lub nawet uniemożliwiając instytucjom i poszczególnym osobom ich przestrzeganie. Konieczny jest odpowiedni termin dostosowania procedur i formularzy, w związku z czym Komisja powinna zachować pewien odstęp czasowy przed wprowadzeniem nowych zmian.
4.5. Komisja musi zadbać o to, by zaplanowano wystarczająco dużo czasu na odpowiednie wdrożenie prawodawstwa na szczeblu krajowym nawet wtedy, gdy prowadzone są konsultacje z Europejskim Urzędem Nadzoru w trakcie przygotowywania przepisów dla poziomu 2. W przeciwnym razie albo terminy wdrażania muszą zostać wydłużone (jak w przypadku PRIIP, tj. detalicznych produktów zbiorowego inwestowania i ubezpieczeniowych produktów inwestycyjnych), albo - w najgorszym przypadku - przedsiębiorstwa i pracownicy będą mieli zbyt mało czasu, by zapoznać się z nowymi przepisami przed koniecznością ich zastosowania.
4.6. EKES jest głęboko przekonany, że oprócz wysiłków w zakresie regulacji niezbędna jest zmiana kultury i postępowania w sektorze finansowym, w związku z czym zachęca wszystkie zainteresowane strony do ciągłych starań, aby osiągnąć większą zgodność z przepisami, bardziej elastyczne i przejrzyste zarządzanie oraz bardziej długoterminową perspektywę wśród wszystkich uczestników rynku.
4.7. Mając na względzie pobudzenie konkurencji na bardzo skoncentrowanym rynku, EKES chciałby, aby promowano dodatkowe agencje ratingowe. Powinno to również pomóc zmniejszyć nadmierne koszty ponoszone przez MŚP w związku z uzyskiwaniem zewnętrznego ratingu kredytowego. EKES zachęca również Komisję do dokładniejszego zbadania możliwych sposobów wystawiania ratingów MŚP w porównywalny i niedrogi sposób.
4.8. W celu zapewnienia szybkiego i efektywnego wdrożenia oraz zgodnie z priorytetami przyjętymi w programie prac Komisji na 2017 r. 13 , EKES zaleca podjęcie działań zapewniających, aby państwa członkowskie były w pełni zobowiązane do przestrzegania terminów określonych dla transpozycji i pełnego wdrożenia dyrektyw.
4.9. Zgodnie z inicjatywą na rzecz lepszego stanowienia prawa EKES zachęca Komisję do ułatwienia włączenia na wczesnym etapie wszystkich zainteresowanych stron, w tym grup ekspertów i organów doradczych, tak aby zapewnić zrównoważone uczestnictwo w konsultacjach przez odzwierciedlenie różnorodności zainteresowanych stron.
Bruksela, dnia 29 marca 2017 r.
| Georges DASSIS | |
| Przewodniczący | |
| Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego |
"Program UE - Lepsze wyniki dzięki lepszemu stanowieniu prawa" (COM(2015) 215 final).
"Zaproszenie do zgłaszania uwag na temat ram regulacyjnych UE dotyczących usług finansowych" (COM(2016) 855 final).