Decyzja 329/09/COL w sprawie norweskiego programu wspierania alternatywnych urządzeń grzewczych wykorzystujących odnawialne źródła energii oraz środków służących oszczędności energii elektrycznej w gospodarstwach domowych (Norwegia)
Dz.U.UE.L.2011.70.49
Akt indywidualnyDECYZJA URZĘDU NADZORU EFTA
NR 329/09/COL
z dnia 15 lipca 2009 r.
w sprawie norweskiego programu wspierania alternatywnych urządzeń grzewczych wykorzystujących odnawialne źródła energii oraz środków służących oszczędności energii elektrycznej w gospodarstwach domowych
(Norwegia)
UWZGLĘDNIAJĄC Porozumienie o Europejskim Obszarze Gospodarczym(2), w szczególności jego art. 61-63 oraz protokół 26 do tego porozumienia,
UWZGLĘDNIAJĄC Porozumienie pomiędzy państwami EFTA w sprawie ustanowienia Urzędu Nadzoru i Trybunału Sprawiedliwości(3), w szczególności jego art. 24,
UWZGLĘDNIAJĄC art. 1 ust. 2 w części I oraz art. 4 ust. 4, art. 6 i art. 7 ust. 3 w części II protokołu 3 do porozumienia o nadzorze i Trybunale(4),
UWZGLĘDNIAJĄC wytyczne Urzędu w sprawie stosowania i wykładni art. 61 i 62 Porozumienia EOG(5),
UWZGLĘDNIAJĄC decyzję Urzędu nr 195/04/COL z dnia 14 lipca 2004 r. w sprawie przepisów wykonawczych, o których mowa w art. 27 w części II protokołu 3(6),
PO WEZWANIU zainteresowanych stron do przedstawienia uwag zgodnie z przywołanymi artykułami(7) i uwzględniając otrzymane odpowiedzi,
a także mając na uwadze, co następuje:
I. FAKTY
1 PROCEDURA
W piśmie z dnia 13 października 2006 r. (zdarzenie nr 393383) norweskie Stowarzyszenie Producentów Energii Cieplnej (Varmeprodusentenes Forening)(8) złożyło skargę zawierającą zarzut, że została przyznana pomoc państwa w związku z norweskim programem wspierania alternatywnych urządzeń grzewczych wykorzystujących odnawialne źródła energii oraz środków służących oszczędności energii elektrycznej w gospodarstwach domowych(9). Skarżący jest niezależną organizacją, której celem jest ochrona interesów producentów pieców opalanych drewnem. Skarżący przedstawił dodatkowe informacje pismem z dnia 19 października 2006 r. (zdarzenie nr 395451).
W dniu 19 grudnia 2007 r., po wielokrotnej wymianie pism(10), Urząd podjął decyzję o wszczęciu postępowania określonego w art. 1 ust. 2 w części I protokołu 3. Decyzja Urzędu nr 716/07/COL o wszczęciu postępowania została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej oraz w Suplemencie EOG(11). Następnie Urząd wezwał zainteresowane strony do zgłaszania uwag.
Władze norweskie przedstawiły uwagi w dniu 4 lutego 2008 r. (zdarzenie nr 463573).
Urząd otrzymał także uwagi od zainteresowanych stron, które przekazał władzom norweskim w dniach 21 maja 2008 r., 26 maja 2008 r. i 14 stycznia 2009 r. (odpowiednio zdarzenie nr 477954, nr 477902 i nr 503830). Władze norweskie przedstawiły swoje uwagi dotyczące tych uwag w pismach z dnia 25 czerwca 2008 r., 4 lipca 2008 r. i 6 marca 2009 r. (odpowiednio zdarzenie nr 483303, nr 484722 i nr 511580).
W piśmie z dnia 2 kwietnia 2009 r. skarżący udzielił dodatkowych informacji (zdarzenie nr 514264), które zostały przekazane władzom norweskim w dniu 8 kwietnia 2009 r. (zdarzenie nr 514886). W piśmie z dnia 7 maja 2009 r. władze norweskie przedstawiły dalsze uwagi (zdarzenie nr 517749).
W dniu 21 kwietnia 2009 r. odbyło się spotkanie przedstawicieli Urzędu z przedstawicielami Norweskiego Stowarzyszenia Bioenergetycznego(12), niezależnej organizacji, której celem jest wspieranie racjonalnego użytkowania bioenergii w Norwegii. NOBIO przedstawiło swoje uwagi do decyzji Urzędu w dniu 21 maja 2008 r. (zdarzenie nr 477954).
2 OPIS PROPONOWANEGO ŚRODKA
2.1 PROGRAM WSPIERANIA ALTERNATYWNYCH URZĄDZEŃ GRZEWCZYCH
Program wspierania alternatywnych urządzeń grzewczych został wprowadzony w 2006 r.(13). Władze norweskie wyjaśniły, że jego celem jest zachęcanie konsumentów do inwestowania w pewne technologie grzewcze przyjazne dla środowiska, których rozpowszechnienie na norweskim rynku jest ograniczone, a które mogą się przyczynić do obniżenia zużycia energii elektrycznej w gospodarstwach domowych(14). Władze norweskie wyjaśniły, że program wspierania alternatywnych urządzeń grzewczych obejmuje jedynie technologie, które stanowią odpowiedni zamiennik dla energii elektrycznej jako podstawowego nośnika energii wykorzystywanej do ogrzewania. Program obejmuje piece i kotły opalane granulatem, pompy cieplne podłączone do wodnych instalacji grzewczych i układy sterowania zmniejszające zużycie energii elektrycznej. Od sierpnia 2008 r.(15) program obejmuje także inwestycje w kolektory do ogrzewania energią słoneczną podłączone do wodnych instalacji grzewczych.
Jedynie gospodarstwa domowe, które inwestują w odpowiednie technologie grzewcze i złożyły wniosek kwalifikują się do finansowania. Dotacje są wypłacane ex post, po przedstawieniu przez beneficjenta dowodu zakupu. Gospodarstwa domowe mogą wnioskować o zwrot do 20 % udokumentowanych kosztów kwalifikowalnych. Kwoty dotacji ograniczone są do 4 000 NOK w przypadku pieców opalanych granulatem i elektronicznych układów sterowania. W przypadku pomp cieplnych, kotłów opalanych granulatem i kolektorów do ogrzewania energią słoneczną maksymalna kwota dotacji wynosi 10 000 NOK.
Programem pomocy zarządza Enova SF - przedsiębiorstwo publiczne (nor. statsforetak), które w całości należy do Ministerstwa ds. Ropy Naftowej i Energii.
2.2 KRAJOWA PODSTAWA PRAWNA DLA ŚRODKA POMOCY
Podstawą prawną programu jest budżet państwa. Rząd norweski zaproponował program we wniosku parlamentarnym nr 82 (2005-2006). Parlament przyjął go we wrześniu 2006 r. Budżet programu został zmieniony na podstawie przyjętych sugestii zawartych we wniosku parlamentarnym nr 22 (2006-2007), wniosku parlamentarnym nr 59 (2007-2008) i wniosku parlamentarnym nr 1 (2008-2009).
2.3 BUDŻET I CZAS TRWANIA
Program został przedstawiony po raz pierwszy w 2006 r. we wniosku parlamentarnym nr 82 (2005-2006). Parlament zatwierdził wniosek w dniu 15 września 2006 r. z budżetem w wysokości 46 mln NOK. Zgodnie z wnioskiem parlamentarnym nr 22 (2006-2007) budżet programu został zwiększony o dalsze 25 mln NOK, a po ostatnich zmianach do budżetu państwa na 2006 r. wyniósł ogółem 71 mln NOK.
Przedsiębiorstwu Enova nie zostały przyznane dodatkowe środki finansowe na realizację programu w 2007 r., ale ponieważ w 2006 r. wypłacono tylko 2 mln NOK, parlament zdecydował o przeniesieniu pozostałych 69 mln NOK do budżetu programu na 2007 r.
W 2007 r. wypłacono 40 mln NOK. Pozostałe 29 mln NOK niewypłaconych środków finansowych z budżetu na 2007 r. przeniesiono do budżetu na 2008 r. Dodatkowo z budżetu państwa przyznano 31 mln NOK(16). W związku z tym całkowity budżet tego programu pomocy na 2008 r. wyniósł 60 mln NOK.
W 2008 r. wypłacono 30 mln NOK. Pozostałe 30 mln NOK przeniesiono do budżetu na 2009 r. Razem z 40 mln NOK z nowego przydziału środków budżetowych(17) całkowity budżet na 2009 r. wynosi 70 mln NOK.
Od czasu rozpoczęcia realizacji programu z budżetu państwa przydzielono na ten cel łączną kwotę 142 mln NOK, z której do końca 2008 r. wypłacono 72 mln NOK. Nie ustalono żadnych ram czasowych realizacji programu(18).
2.4 PODSTAWY WSZCZĘCIA FORMALNEGO POSTĘPOWANIA WYJAŚNIAJĄCEGO
Urząd wszczął formalne postępowanie wyjaśniające na tej podstawie, że program wspierania alternatywnych urządzeń grzewczych może wiązać się z pomocą państwa. Mimo że bezpośrednimi beneficjentami programu są konsumenci końcowi, jego celem jest wspieranie stosowania określonych technologii grzewczych. W związku z tym Urząd rozważał, czy producentom, importerom lub sprzedawcom technologii grzewczych objętych programem przyznano pośrednią pomoc państwa.
Urząd miał wątpliwości, czy program mógłby zostać uznany za zgodny z funkcjonowaniem Porozumienia EOG. W szczególności Urząd miał wątpliwości, czy wytyczne dotyczące ochrony środowiska mogłyby mieć zastosowanie, ponieważ pomoc pośrednia nie przyczyni się do zmniejszenia ilości energii zużywanej podczas cyklu produkcyjnego producentów lub importerów Ponadto Urząd rozważał, czy program mógłby zostać uznany za zgodny z art. 61 ust. 3 lit. c) Porozumienia EOG.
3 UWAGI WŁADZ NORWESKICH
Władze norweskie argumentują, że jedynymi beneficjentami programu wspierania alternatywnych urządzeń grzewczych są gospodarstwa domowe, które nie są przedsiębiorstwami w rozumieniu zasad konkurencji EOG, oraz że z tego względu nie można uznać, że środek stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG.
Ponadto władze norweskie argumentują, że program nie jest selektywny, ponieważ korzyść przyznaną beneficjentowi uzasadnia charakter lub ogólna struktura systemu, którego program jest częścią, i w związku z tym nie może zostać uznany za pomoc państwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG. Ponadto władze norweskie argumentują, że program nie zakłóca ani nie grozi zakłóceniem konkurencji, ponieważ piece opalane drewnem i technologie kwalifikujące się do wsparcia nie mogą być postrzegane jako produkty zastępowalne i w związku z tym jako występujące na tym samym właściwym rynku produktowym. Władze norweskie za rynek właściwy uważają "takie technologie, które mogą zastąpić urządzenia grzewcze wykorzystujące energię elektryczną i zapewniające taki sam poziom komfortu cieplnego jak ogrzewanie elektryczne w ciągu dnia i w nocy lub, używając bardziej technicznego języka, systemy grzewcze działające przy obciążeniu podstawowym"(19). Natomiast piece opalane drewnem należy zaklasyfikować, według władz norweskich, jako dodatkowe źródło ogrzewania stosowane oprócz źródła działającego przy obciążeniu podstawowym. W związku z tym piece opalane drewnem należy określić jako tzw. systemy grzewcze działające przy obciążeniu szczytowym.
Ponadto, na wypadek, gdyby Urząd uznał, że program stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG, władze norweskie argumentują, że program można uzasadnić zarówno na podstawie art. 61 ust. 2 lit a), jak i art. 61 ust. 3 lit. c) Porozumienia EOG ze względu, odpowiednio, na jego cele społeczne i środowiskowe.
4 UWAGI STRON TRZECICH
Urząd otrzymał uwagi od dwóch stron trzecich: Norweskiego Stowarzyszenia Producentów Energii Cieplnej, które jest skarżącym, oraz od NOBIO.
4.1 UWAGI SKARŻĄCEGO
Skarżący jest zdania, że program wspierania alternatywnych urządzeń grzewczych stanowi niezgodną z prawem pomoc państwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG. Zarzuca, że wsparcie dla gospodarstw domowych musi być postrzegane jako stanowiące pośrednią korzyść dla producentów lub importerów technologii grzewczych objętych programem. W szczególności, zgodnie z informacjami dostarczonymi przez skarżącego, po wprowadzeniu programu sprzedaż pieców opalanych granulatem wzrosła. Skarżący argumentuje, że wprowadzenie programu wsparcia dało producentom, importerom i detalicznym sprzedawcom pieców opalanych granulatem możliwość zwiększenia sprzedaży i zysków.
Ponadto skarżący uważa, że środek zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji, ponieważ program nie obejmuje pieców opalanych drewnem, które są podobne do pieców opalanych granulatem.
Ponadto skarżący uważa, że nie można uzasadnić programu pomocy w jego obecnej formie powołując się na art. 61 ust. 2 lit. a) ani na art. 61 ust. 3 lit. c) Porozumienia EOG.
4.2 UWAGI NOBIO
NOBIO popiera opinie władz norweskich i utrzymuje, że program stanowi bezpośrednie wsparcie finansowe wyłącznie dla gospodarstw domowych, a nie dla przedsiębiorstw, oraz że w związku z tym nie wiąże się on z pomocą państwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG.
Ponadto, na wypadek, gdyby Urząd uznał, że program stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG, NOBIO argumentuje, że system można uzasadnić zarówno na podstawie z art. 61 ust. 2 lit a), jak i art. 61 ust. 3 lit. c) Porozumienia EOG, ze względu, odpowiednio, jego cele społeczne i środowiskowe.
II. OCENA
1 ISTNIENIE POMOCY PAŃSTWA
Artykuł 61 ust. 1 Porozumienia EOG stanowi, co następuje:
"Z zastrzeżeniem innych postanowień niniejszego Porozumienia, wszelka pomoc przyznawana przez państwa członkowskie WE, państwa EFTA lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z funkcjonowaniem niniejszego Porozumienia w zakresie, w jakim wpływa na handel między Umawiającymi się Stronami".
Aby można było uznać środek za pomoc państwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG, muszą zostać spełnione łącznie cztery warunki: środek musi (i) być przyznany przez państwo lub przy użyciu zasobów państwowych, (ii) przynosić korzyść gospodarczą beneficjentom, (iii) zakłócać lub grozić zakłóceniem konkurencji oraz (iv) oraz musi być możliwy jego wpływ na wymianę handlową między umawiającymi się stronami Porozumienia EOG.
1.1 WYSTĘPOWANIE ZASOBÓW PAŃSTWOWYCH
Program wspierania alternatywnych urządzeń grzewczych finansuje państwo norweskie za pomocą środków przydzielonych z budżetu państwa. W związku z tym przedmiotowe środki są przyznane przez państwo przy użyciu zasobów państwowych.
1.2 SPRZYJANIE NIEKTÓRYM PRZEDSIĘBIORSTWOM LUB PRODUKCJI NIEKTÓRYCH TOWARÓW
Aby wsparcie ze strony państwa stanowiło pomoc państwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG musi także przynosić przedsiębiorstwom korzyść gospodarczą oraz mieć charakter selektywny, tzn. sprzyjać "niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów".
1.2.1 Korzyści gospodarcze dla przedsiębiorstw
W związku z tym należy najpierw przeanalizować kwestię, czy przedmiotowy program przynosi korzyści gospodarcze przedsiębiorstwom(20).
Bezpośrednimi beneficjentami dotacji w ramach programu wspierania alternatywnych urządzeń grzewczych są gospodarstwa domowe, które nie mogą być zasadniczo zaklasyfikowane jako przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG. Przyznanie dotacji osobie fizycznej lub konsumentowi nie wyklucza jednak z definicji istnienia pomocy(21). Nawet jeżeli pierwsi lub bezpośredni beneficjenci środka nie są przedsiębiorstwami, może jednak dojść do przyznania pośrednich korzyści przedsiębiorstwom. Treść art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG zawierającego odniesienie do "pomocy przyznawanej [...] w jakiejkolwiek formie" obejmuje zarówno bezpośrednie, jak i pośrednie przyznanie pomocy, co potwierdza praktyka Komisji Europejskiej(22) oraz orzecznictwo(23) Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich(24). W związku z tym ocenę tego, czy przedsiębiorstwom przyznawana jest pomoc pośrednia, należy przeprowadzić, analizując indywidualnie poszczególne przypadki.
Celem programu wspierania alternatywnych urządzeń grzewczych jest promowanie sprzedaży określonych technologii grzewczych(25). Dlatego w tym przypadku należy zbadać kwestię, czy przedsiębiorstwa prowadzące działalność w sektorze technologii objętych programem odnoszą pośrednie korzyści gospodarcze, które mogą wchodzić w zakres art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG.
W art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG nie rozróżnia się środków interwencji państwa w oparciu o ich przyczyny lub cele, lecz jedynie określa się je w odniesieniu do ich skutków(26). Powstaje więc kwestia, czy skutkiem programu wspierania alternatywnych urządzeń grzewczych jest przyznanie pośrednich korzyści gospodarczych przedsiębiorstwom prowadzącym działalność w sektorach technologii grzewczych objętych tym programem.
Urząd nie podziela opinii władz norweskich, według których istnienie pomocy pośredniej zależy od tego, czy ostatecznym i głównym celem jest udzielenie pomocy przedsiębiorstwom, tak że wyłącznie programy opracowane w celu obejścia zakazu pomocy państwa mogą stanowić pomoc pośrednią.
W ocenianym przypadku dotacja dla gospodarstw domowych przeznaczona na inwestowanie w określone alternatywne technologie grzewcze wykorzystujące odnawialne źródła energii stanowi dla nich zachętę ekonomiczną do kupowania tych produktów. Środek stwarza zachętę dla konsumentów do zamiany tradycyjnych elektrycznych urządzeń grzewczych na alternatywne systemy grzewcze(27). Większy popyt ze strony konsumentów może spowodować większe zyski w przypadku tych rodzajów technologii, co stanowi korzyść dla przedsiębiorstw prowadzących działalność sektorze technologii objętych programem w porównaniu z innymi przedsiębiorstwami(28).
Fakt, że konsumenci mogą wybierać spośród technologii objętych programem nie oznacza, że związek miedzy bezpośrednią dotacją państwa dla konsumenta a korzyścią przyznaną przedsiębiorstwom został wyeliminowany(29).
Chociaż korzyść ma charakter pośredni, program wspierania alternatywnych urządzeń grzewczych został opracowany w taki sposób, że występuje bezpośredni związek między przyznaniem pomocy konsumentowi a zakupem stosownej technologii W celu uzyskania dotacji należy przedstawić przedsiębiorstwu Enova SF dowód zakupu jednej z technologii objętych programem wspierania alternatywnych urządzeń grzewczych.
W związku z powyższym Urząd uważa, że system wspierania alternatywnych urządzeń grzewczych zapewnia pośrednią korzyść przedsiębiorstwom prowadzącym działalność w sektorze alternatywnych systemów grzewczych wykorzystujących odnawialne źródła energii.
1.2.2 Kryterium selektywności
Następnie należy przeanalizować kwestię, czy środek jest selektywny, tzn. czy sprzyja "niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów".
Urząd uważa, że program wspierania alternatywnych urządzeń grzewczych jest selektywny, ponieważ sprzyja (pośrednio) tylko przedsiębiorstwom prowadzącym działalność w sektorze alternatywnych technologii grzewczych wykorzystujących odnawialne źródła energii, które obejmuje (tj. piece i kotły opalane granulatem, pompy cieplne i kolektory do ogrzewania energią słoneczną podłączone do wodnych instalacji grzewczych oraz układy sterowania zmniejszające zużycie energii elektrycznej). Inne przedsiębiorstwa, w tym przedsiębiorstwa prowadzące działalność w sektorach innych technologii grzewczych wykorzystujących odnawialne źródła energii, nie mogą korzystać z dotacji wypłacanych w ramach programu(30).
Władze norweskie uważają, że korzyści przyznawane w ramach programu wspierania alternatywnych urządzeń grzewczych są uzasadnione charakterem lub ogólną strukturą systemu, którego program jest on częścią. Urząd nie podziela tej opinii. ETS i Trybunał EFTA twierdzą konsekwentnie, że środki dające korzyści niektórym beneficjentom nie są selektywne, jeżeli są uzasadnione charakterem i strukturą systemu, którego część stanowią(31). Aby środek selektywny był uzasadniony logiką systemu, musi istnieć ogólny system, z którym jest on związany. Ponadto w orzecznictwie koncentrowano się na ocenie, czy środek jest uzasadniony charakterem i logiką ogólnego systemu w odniesieniu do programów, które stanowią pewną formę odstępstwa od podatków, opłat lub podobnych systemów o bardziej ogólnym zastosowaniu. Władze norweskie nie przedstawiły żadnego argumentu w odniesieniu do ogólnego systemu, z którym związany jest środek pomocy. Program wspierania alternatywnych urządzeń grzewczych przynosi pośrednio korzyści niektórym przedsiębiorstwom prowadzącym działalność w sektorze technologii objętych tym programem. W świetle powyższego Urząd musi więc stwierdzić, że środek jest selektywny w rozumieniu art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG.
1.3 ZAKŁÓCENIE KONKURENCJI ORAZ WPŁYW NA WYMIANĘ HANDLOWĄ MIĘDZY UMAWIAJĄCYMI SIĘ STRONAMI
Aby środek stanowił pomoc państwa, środek ten musi zakłócać lub grozić zakłóceniem konkurencji oraz musi być możliwy jego wpływ na wymianę handlową między umawiającymi się stronami Porozumienia EOG.
Urząd nie musi ustalać, czy pomoc ma rzeczywisty wpływ na wymianę handlową między państwami EOG i czy zakłócenie konkurencji rzeczywiście ma miejsce, lecz zbadać tylko, czy pomoc może wpłynąć na taką wymianę handlową i grozić zakłóceniem konkurencji(32). Wszelkie przyznanie pomocy przedsiębiorstwu prowadzącemu działalność na rynku EOG może spowodować zakłócenie konkurencji i wpływać na wymianę handlową(33).
Program wspierania alternatywnych urządzeń grzewczych przynosi (pośrednio) korzyści przedsiębiorstwom prowadzącym działalność w sektorze alternatywnych technologii grzewczych wykorzystujących odnawialne źródła energii. Stymulowanie popytu konsumpcyjnego na technologie objęte programem jest nieodłącznym elementem tego programu.
Ponadto zgodnie z danymi, którymi dysponuje Urząd, na przykład sprzedaż jednej z technologii objętej programem - pieców opalanych granulatem - wzrosła i ustabilizowała się po wprowadzeniu programu w Norwegii. Dla porównania w przypadku pieców opalanych drewnem, tj. technologii nieobjętej programem, nie nastąpił podobny pozytywny rozwój sprzedaży w tym samym okresie.
W związku z tym można uznać, że pomoc grozi zakłóceniem konkurencji.
W odniesieniu do warunku dotyczącego wpływu na wymianę handlową, jeżeli pomoc państwa wzmacnia pozycję jednego przedsiębiorstwa w porównaniu z innymi przedsiębiorstwami konkurującymi w wymianie handlowej na terenie EOG, należy uznać, że pomoc państwa wywiera wpływ na tę wymianę handlową(34).
Przedsiębiorstwa prowadzące działalność w sektorze technologii grzewczych działają na rynku europejskim, w związku z czym program wspierania alternatywnych urządzeń grzewczych wpływa na handel między umawiającymi się stronami w rozumieniu art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG.
W związku z powyższym należy wyciągną wniosek, że pomoc grozi zakłóceniem konkurencji i może mieć wpływ na wymianę handlową między umawiającymi się stronami Porozumienia EOG.
1.4 WNIOSEK
Urząd uważa, że norweski program wspierania alternatywnych urządzeń grzewczych stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG.
2 WYMOGI PROCEDURALNE
W myśl art. 1 ust. 3 w części I protokołu 3 "Urząd Nadzoru EFTA informowany jest, w czasie pozwalającym mu na przedstawienie uwag, o wszelkich zamiarach przyznania lub zmiany pomocy [...]. Dane państwo nie może wprowadzać w życie projektowanych środków, dopóki procedura ta nie doprowadzi do wydania decyzji końcowej.".
Władze norweskie nie zgłosiły Urzędowi programu wspierania alternatywnych urządzeń grzewczych przed wprowadzeniem go w życie. W związku z tym Urząd stwierdza, że władze norweskie nie spełniły swoich obowiązków wynikających z art. 1 ust. 3 w część I protokołu 3.
3 ZGODNOŚĆ POMOCY
Władze norweskie argumentują, że pomoc można uzasadnić na podstawie art. 61 ust. 2 lit. a) lub ewentualnie art. 61 ust. 3 lit. c) Porozumienia EOG w związku z wytycznymi Urzędu w sprawie pomocy państwa na rzecz ochrony środowiska.
3.1 ZGODNOŚĆ Z ART. 61 UST. 2 LIT. A) POROZUMIENIA EOG
Zgodnie z art. 61 ust. 2 lit. a) Porozumienia EOG pomoc "o charakterze socjalnym" jest zgodna z funkcjonowaniem Porozumienia jeżeli jest "przyznawana indywidualnym konsumentom, pod warunkiem, że jest przyznawana bez dyskryminacji związanej z pochodzeniem produktów".
Urząd zauważa, że odstępstwa od zakazu pomocy państwa podlegają interpretacji zawężającej. Norweski program wspierania alternatywnych urządzeń grzewczych jest skierowany do wszystkich gospodarstw domowych w Norwegii. Zdaniem Urzędu, aby można było uznać ten program za zgodny z art. 61 ust. 2 lit. a) Porozumienia EOG, musi on mieć charakter socjalny, tzn. musi dawać korzyści mniej uprzywilejowanej grupie ludności(35). Ponieważ środek jest dostępny dla wszystkich gospodarstw domowych na zasadzie "kto pierwszy, ten lepszy", nie można uznać, że program ma charakter socjalny w rozumieniu art. 61 ust. 2 lit. a) Porozumienia EOG.
3.2 ZGODNOŚĆ Z ART. 61 UST. 3 LIT. C) POROZUMIENIA EOG
Zgodnie z art. 61 ust. 3 lit. c) Porozumienia EOG pomoc można uznać za zgodną z funkcjonowaniem Porozumienia EOG, jeśli jest ona "przeznaczona na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem".
3.2.1 Wytyczne dotyczące ochrony środowiska
Urząd wydał wytyczne określające kryteria, które będzie stosować przy ocenie, czy środki pomocy państwa, których celem jest ochrona środowiska, można uznać za zgodne z funkcjonowaniem Porozumienia EOG zgodnie z art. 61 ust. 3 lit. c) Porozumienia EOG. Program wspierania alternatywnych urządzeń grzewczych wprowadzono w 2006 r. W tym czasie zastosowanie miały wytyczne Urzędu dotyczące ochrony środowiska zmienione ostatnio w dniu 23 maja 2001 r.(36). Urząd przyjął nowe wytyczne dotyczące ochrony środowiska w dniu 16 lipca 2008 r.(37), które stosuje się od tego dnia. W związku z tym program obejmujący te różne okresy musi być oceniony w świetle obu zbiorów wytycznych zgodnie z zasadami określonymi w pkt 74 wytycznych z 2001 r. i w pkt 205 wytycznych z 2008 r.
Sytuacja, w której pomoc pośrednia przynosi korzyści niektórym producentom, importerom lub sprzedawcom określonych technologii grzewczych przeznaczonych dla gospodarstw domowych, nie wchodzi jednak w zakres wytycznych z 2001 r. ani wytycznych z 2008 r.
3.2.2 Zgodność bezpośrednio na podstawie art. 61 ust. 3 lit. c) Porozumienia EOG
Ponieważ wytyczne z 2001 r. i wytyczne z 2008 r. nie mają bezpośredniego zastosowania do norweskiego programu wspierania alternatywnych urządzeń grzewczych, Urząd oceni zgodność programu bezpośrednio na podstawie art. 61 ust. 3 lit. c) Porozumienia EOG(38). Wobec odstępstw w rozumieniu art. 61 ust. 3 lit. a) Porozumienia EOG należy stosować interpretację zawężającą(39) i można je przyznawać, wyłącznie jeżeli możliwe jest stwierdzenie, że pomoc przyczyni się do osiągnięcia celu leżącego we wspólnym interesie, którego nie można byłoby osiągnąć w oparciu o same normalne warunki rynkowe. Tak zwana "zasada kompensacyjnego uzasadnienia" została przyjęta przez ETS w sprawie Philip Morris(40).
Ocena zgodności pomocy państwa zasadniczo polega na zestawieniu negatywnego oddziaływania pomocy na konkurencję z jej pozytywnym oddziaływaniem w zakresie celów leżących we wspólnym interesie(41). Aby program pomocy państwa można było uznać za zgodny z art. 61 ust. 3 lit. c) Porozumienia EOG, program ten:
- musi mieć jasno określony cel leżący we wspólnym interesie,
- musi być prawidłowo opracowany, aby służył osiągnięciu celu leżącego we wspólnym interesie, i w tym względzie musi być odpowiednim instrumentem, mieć skutek zachęcający i być proporcjonalny,
- nie może zakłócać konkurencji i wymiany handlowej w EOG w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem(42).
Urząd musi zbadać, czy cel środka jest niezbędny, zgodny z celami leżącymi we wspólnym interesie, a jeśli tak, czy środek ten jest metodą osiągnięcia tego celu zakłócającą konkurencję w najmniejszym stopniu.
Jasno określony cel leżący we wspólnym interesie
Program wspierania alternatywnych urządzeń grzewczych ma służyć osiągnięciu celu środowiskowego, zachęcając konsumentów, aby inwestowali w technologie przyjazne dla środowiska, których rozpowszechnienie na norweskim rynku jest ograniczone. Władze norweskie argumentują, że większe rozpowszechnienie alternatywnych technologii grzewczych objętych programem spowoduje mniejsze zużycie energii elektrycznej w norweskich gospodarstwach domowych. Zmniejszanie ilości energii zużywanej do ogrzewania gospodarstw domowych i sprzyjanie stosowaniu alternatywnych systemów grzewczych opartych na odnawialnych źródłach energii można uznać za cel związany z ochroną środowiska.
W motywie dziewiątym preambuły do Porozumienia EOG określa się wspólny cel, jakim jest zachowanie, ochrona i poprawa jakości środowiska oraz zapewnienie rozsądnego i racjonalnego wykorzystywania zasobów naturalnych na podstawie zasady zrównoważonego rozwoju. Zdaniem Urzędu program pomocy, którego celem jest inicjowanie przechodzenia na korzystanie z energii pochodzącej ze źródeł odnawialnych jest zgodny z celami leżącymi we wspólnym interesie
Prawidłowo opracowany program
Kryteria włączenia technologii do programu formułuje się w oparciu o zdolność takiej technologii do zastąpienia ogrzewania elektrycznego. Władze norweskie wyjaśniły, że program obejmuje wyłącznie technologie, które można umieścić w kategorii tak zwanych "systemów grzewczych działających przy obciążeniu podstawowym". Według władz norweskich "systemy grzewcze działające przy obciążeniu podstawowym" to "takie technologie, które mogą zastąpić urządzenia grzewcze wykorzystujące energię elektryczną i zapewnić taki sam poziom komfortu cieplnego jak ogrzewanie elektryczne w ciągu dnia i w nocy"(43).
Władze norweskie wyjaśniły, że objęte programem alternatywne technologie grzewcze wykorzystujące odnawialne źródła energii posiadają trzy wspólne cechy: ich rozpowszechnienie na rynku musi być ograniczone, muszą wykazywać zdolność do zastąpienia ogrzewania elektrycznego oraz muszą wymagać minimalnej interwencji użytkownika. Urząd zauważa, że nie wszystkie technologie objęte programem wspierania alternatywnych urządzeń grzewczych dobrze nadają się do tego, aby w pełni zastąpić ogrzewanie elektryczne(44). Władze norweskie uznały jednak, że technologie objęte programem są lepiej opracowane, by przyczyniać się do systematycznego zmniejszania ilość energii elektrycznej zużywanej do ogrzewania zwykłego gospodarstwa domowego.
Wydaje się, że przyznawanie dotacji konsumentom w celu promowania przenoszenia popytu z elektrycznych urządzeń grzewczych na alternatywne systemy grzewcze w gospodarstwach domowych wykorzystujące odnawialne źródła energii, stanowi odpowiedni instrument bezpośredniego wpływu na zachowanie konsumentów. Bez wsparcia udzielanego przez państwo w ramach programu wspierania alternatywnych urządzeń grzewczych, skierowanie popytu konsumpcyjnego na technologie grzewcze wykorzystujące odnawialne źródła energii nie byłoby równie prawdopodobne w tym samym czasie.
Jeżeli pewne środki przyjazne dla środowiska nie są wdrażane, pomoc państwa można zasadniczo uznać za zgodną(45). Celem programu wspierania alternatywnych urządzeń grzewczych jest zachęcenie konsumentów do inwestowania w technologie przyjazne dla środowiska, odpowiednie do zmniejszenia zużycia energii elektrycznej, których rozpowszechnienie na norweskim rynku urządzeń grzewczych dla gospodarstw domowych jest ograniczone.
Ponadto Urząd uważa, że kwota pomocy jest ograniczona do tego, co jest niezbędne, aby zachęcić konsumentów do przestawienia się z elektrycznych systemów grzewczych na alternatywne systemy wykorzystujące odnawialne źródła energii cieplnej objęte programem. Program wspierania alternatywnych urządzeń grzewczych obejmuje zwrot do 20 % udokumentowanych kosztów kwalifikowalnych, którego maksymalna kwota wynosi 4 000 NOK lub 10 000 NOK, w zależności od rodzaju technologii. Maksymalna kwota przyznawana na zakup alternatywnej technologii grzewczej jest proporcjonalna do kosztu odpowiedniej technologii.
Z tych powodów władze uważają, że program jest odpowiednio opracowany, aby osiągnięty został cel środowiskowy leżący we wspólnym interesie.
Brak zakłóceń konkurencji i wymiany handlowej w EOG w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesie
Ponadto należy ocenić, czy charakter potencjalnego zakłócenia konkurencji i wymiany handlowej na terenie Europejskiego Obszaru Gospodarczego jest sprzeczny ze wspólnym interesem.
Dotacje są wypłacane bezpośrednio konsumentom, którzy mogą swobodnie wybierać spośród produktów, spełniających obiektywne kryteria programu, niezależnie od przedsiębiorstwa oferującego alternatywną technologię grzewczą. W ten sposób w programie unika się zbędnych zakłóceń konkurencji i wymiany handlowej w EOG w sektorze technologii objętych programem.
Skarżący argumentuje, że program zakłóca konkurencję, ponieważ obejmuje piece opalane granulatem, a nie obejmuje pieców opalanych drewnem. Według skarżącego piece opalane drewnem stanowią technologię bardzo zbliżoną do pieców opalanych granulatem i powinny zostać objęte programem. Władze norweskie argumentują natomiast, że piece opalane drewnem nie spełniają obiektywnych kryteriów ustalonych w ramach programu wspierania alternatywnych urządzeń grzewczych. W opinii Urzędu, chociaż skarżący może mieć słuszność podnosząc kwestię konkurencyjnego związku między piecami opalanymi drewnem i wszystkimi lub przynajmniej niektórymi technologiami objętymi programem pomocy, wydaje się, że piece opalane drewnem nie spełniają wymogów kwalifikowalności do dotacji w ramach programu. W tym względzie Urząd nie ma zastrzeżeń w odniesieniu do obiektywnych kryteriów ustalonych w ramach programu oraz oceny władz norweskich co do tego, które technologie grzewcze lepiej służą realizacji celów środowiskowych wyznaczonych w ramach programu. Program wspierania alternatywnych urządzeń grzewczych opiera się na trzech obiektywnych kryteriach kwalifikowalności (tj. ograniczone rozpowszechnienie na rynku, zdolność do zastąpienia energii elektrycznej jako podstawowego nośnika energii wykorzystywanego do ogrzewania i minimalna interwencja użytkownika), a wydaje się, że piece opalane drewnem nie spełniają wszystkich tych kryteriów lub niektórych z nich. Ponadto Urząd stwierdza, że piece opalane drewnem są już technologią szeroko rozpowszechnioną w Norwegii. W związku z tym Urząd uznaje, że kryteria kwalifikowalności ustanowione w ramach programu pomocy są obiektywnie uzasadnione oraz że program nie narusza innych postanowień Porozumienia EOG, w tym zakazu dyskryminacji ze względu na przynależność państwową lub zasady równego traktowania.
Ponadto Urząd uważa, że władze norweskie dodatkowo ograniczyły negatywny wpływ na konkurencję, ustalając stosunkowo niską intensywność pomocy. W związku z tym Urząd uznaje, że możliwe zakłócenie konkurencji w odniesieniu do pieców opalanych drewnem i innych potencjalnie konkurencyjnych technologii nie jest sprzeczne ze wspólnym interesem i wydaje się możliwe do uzasadnienia w oparciu o przeprowadzony powyżej test bilansujący.
Z tego powodu Urząd uważa, że program ma jasno określony cel leżący we wspólnym interesie, jest prawidłowo opracowany, aby cel ten został osiągnięty, i w związku z tym stanowi odpowiedni instrument, który ma skutek zachęcający, i jest proporcjonalny; uznaje ponadto, że program nie zakłóca konkurencji i wymiany handlowej w EOG w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem. Zgodnie z powyższym Urząd uważa, że program jest uzasadniony na podstawie art. 61 ust. 3 lit. c) Porozumienia EOG.
4 WNIOSEK
W związku z powyższymi ustaleniami, Urząd stwierdza, że norweski program wspierania alternatywnych urządzeń grzewczych wykorzystujących odnawialne źródła energii oraz środków służących oszczędności energii elektrycznej w gospodarstwach domowych stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 Porozumienia EOG zgodną z art. 61 ust. 3 lit. c) Porozumienia EOG.
Przypomina się władzom norweskim o obowiązku dostarczania corocznych sprawozdań z realizacji programu, wynikającym z art. 21 w części II protokołu 3 w związku z art. 6 decyzji 195/04/COL.
Przypomina się również władzom norweskim, że wszelkie plany zmiany programu muszą być zgłaszane Urzędowi,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
| W imieniu Urzędu Nadzoru EFTA | |
| Per SANDERUD | Kristján A. STEFÁNSSON |
| Przewodniczący | Członek Kolegium |
______
(1) Zwany dalej "Urzędem".
(2) Zwane dalej "Porozumieniem EOG".
(3) Zwanego dalej "Porozumieniem o nadzorze i Trybunale".
(4) Zwanego dalej protokołem 3.
(5) Wytyczne w sprawie stosowania i wykładni art. 61 i 62 Porozumienia EOG oraz art. 1 protokołu 3 do porozumienia o nadzorze i Trybunale, przyjęte i wydane przez Urząd w dniu 19 stycznia 1994 r., opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (zwanym dalej Dz.U) L 231 3.9.1994 s. 1 i w Suplemencie EOG nr 32 z 3.9.1994, s. 1, zwane dalej "wytycznymi w sprawie pomocy pastwa". Zaktualizowana wersja wytycznych w sprawie pomocy państwa jest dostępna na stronie internetowej Urzędu: http://www.eftasurv.int/fieldsofwork/fieldstateaid/guidelines/.
(6) Decyzja nr 195/04/COL z dnia 14 lipca 2004 r. opublikowana w Dz.U C 139 z 25.5.2006, s. 37 i w Suplemencie EOG nr 26 z 25.5.2006, s. 1, z późniejszymi zmianami. Wersja skonsolidowana decyzji została opublikowana na stronie internetowej Urzędu: http://www.eftasurv.int/fieldsofwork/fieldstateaid/legaltext/.
(7) Opublikowane w Dz.U. C 96 z 17.4.2008, s. 14 i w Suplemencie EOG nr 20 z 17.4.2008, s. 58.
(8) Zwane dalej "skarżącym".
(9) Zwanym dalej "systemem wspierania alternatywnych urządzeń grzewczych".
(10) W celu uzyskania bardziej szczegółowych informacji dotyczących wymiany pism między Urzędem a władzami odsyła się do decyzji Urzędu o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego, decyzja nr 716/07/COL.
(11) Opublikowana w Dz.U. C 96 z 17.4.2008, s. 14 i w Suplemencie EOG nr 20 z 17.4.2008, s. 58.
(12) Zwanego dalej "NOBIO".
(13) Dodatkowe informacje na temat systemu są dostępne na stronie Enova SF: http://www.minenergi.no/ oraz http://www.minenergi.no/sitepageview.aspx?sitePageID=1062.
(14) Wniosek parlamentarny nr 82 (2005-2006), komunikat prasowy Ministerstwa ds. Ropy Naftowej i Energii nr 98/06 z dnia 25 sierpnia 2006 r. oraz nr 107/06 z dnia 14 września 2006 r.
(15) Zob. wniosek parlamentarny nr 1 (2008-2009), s. 56.
(16) Zob. wniosek parlamentarny nr 59 (2007-2008), s. 123.
(17) Zob. wniosek parlamentarny nr 1 (2008-2009), s. 56.
(18) We wniosku parlamentarnym nr 59 (2007-2008) władze norweskie zauważają, że program zostanie poddany przeglądowi w świetle ostatecznej decyzji Urzędu.
(19) Pismo od norweskiego Ministerstwa ds. Ropy Naftowej i Energii z dnia 15 stycznia 2007 r. (zdarzenie nr 406849), s. 5.
(20) Dla celów wspólnotowego prawa konkurencji przedsiębiorstwa oznaczają podmioty prowadzące działalność gospodarczą, niezależnie od ich formy prawnej, zob. np. wyrok w sprawie C-41/90 Höfner i Elser [1991] Rec. I-1979, pkt 21.
(21) Sprawa C-156/98, Niemcy przeciwko Komisji, [2000] Rec. I-6857.
(22) Zwanej dalej "Komisją".
(23) Sprawa C-156/98, Niemcy przeciwko Komisji, [2002] Rec. I-6857; sprawa C-382/99, Niderlandy przeciwko Komisji, [2002] Rec. I-5163; sprawa C-457/00, Belgia przeciwko Komisji, [2003] Rec. I-6931, pkt 57; zob. także opinia rzecznika generalnego F. Jacobsa w sprawie C-457/00, pkt 59.
(24) Zwanego dalej "ETS".
(25) Wniosek parlamentarny nr 82 (2005-2006), s. 1.
(26) Sprawa C-382/99, Niderlandy przeciwko Komisji, pkt 61; sprawa C-487/06 P, British Aggregates Association przeciwko Komisji, wyrok z dnia 22 grudnia 2008 r., pkt 87.
(27) Ze względu na podobny tok argumentacji, zob. decyzja Komisji z dnia 24 stycznia 2007 r. C (2006) 6630, w sprawie nr 270/2006, pkt 40.
(28) Zob. decyzja Komisji z dnia 26 kwietnia 2006 r. C (2006) 1519 w sprawie N 142/2005, pkt 3.1.
(29) Zob. decyzja Komisji z dnia 24 stycznia 2007 r. C (2006) 6630 w sprawie N 270/2006, pkt 43.
(30) Tamże, pkt 46-47.
(31) Sprawa C-143/99, Adria-Wien pipeline GmbH i Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke GmbH, [2001] Rec. I-8365, pkt 42 oraz wyrok Trybunału EFTA w sprawach połączonych E-5/04, E-6/04 i E-7/04 Fesil, Finnfjord i inni przeciwko Urzędowi Nadzoru EFTA, [2005] Zb. Orz. Trybunału EFTA, s.117, pkt 77.
(32) Zob. wyrok Trybunału EFTA w sprawach połączonych E-5/04, E-6/04 i E-7/04, Fesil, Finnfjord i inni przeciwko Urzędowi Nadzoru EFTA, [2005] Zb. Orz. Trybunału EFTA, s.117, pkt 93; Sprawa C-372/97, Włochy przeciwko Komisji, [2004] Zb.Orz. I-3679, pkt 44 oraz sprawa C-66/02, Włochy przeciwko Komisji, [2005] Zb.Orz. I-10901, pkt 112.
(33) Sprawy połączone T-92/00 i T-103/00 Diputación Foral de Álava i inni przeciwko Komisji, [2002] Rec. II-1385, pkt 72.
(34) Sprawa E-6/98, Rząd Norwegii przeciwko Urzędowi Nadzoru EFTA, Rec. 1999, s. 74, pkt 58 oraz sprawa 730/79, Philip Morris przeciwko Komisji, [1980] Rec. I-2671, pkt 11. Zob. także sprawa C-75/97, Belgia przeciwko Komisji, [1999] Rec. I-3671, pkt 47 oraz sprawa T-217/02, Ter Lembeek przeciwko Komisji, [2006] Zb.Orz. II-4483, pkt 181.
(35) Zob. na przykład wytyczne w sprawie stosowania art. 92 i 93 Traktatu WE i art. 61 Porozumienia EOG do pomocy państwa w sektorze lotnictwa (Dz.U. C 350 z 10.12.1994, s. 7, sekcja III.3.).
(36) Zwane dalej "wytycznymi z 2001 r.".
(37) Zwane dalej "wytycznymi z 2008 r.".
(38) Zob. sprawa, Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia przeciwko Komisji, [2001] Rec. II-1169, pkt 72.
(39) Sprawa C-301/96, Niemcy przeciwko Komisji, [2003] Rec. I-9919, pkt 66 i 105.
(40) Sprawa 730/79, Philip Morris przeciwko Komisji, [1980] Rec. I-2671.
(41) Zob. plan działań Komisji w zakresie pomocy państwa z dnia 7 czerwca 2005 r., COM (2005) 107, pkt 11.
(42) Zob. decyzja Komisji z dnia 24 stycznia 2007 r., C (2006) 6630, w sprawie N 270/2006, pkt 67.
(43) Pismo od norweskiego Ministerstwa ds. Ropy Naftowej i Energii z dnia 15 stycznia 2007 r. (zdarzenie nr 406849), s. 5.
(44) Na przykład zgodnie z opracowanym przez Enova SF przewodnikiem nabywcy dotyczącym kolektorów do ogrzewania energią słoneczną podłączonych do wodnych instalacji grzewczych (technologia objęta programem), systemy te są w stanie zaspokoić jedynie do 50 % całkowitego zapotrzebowania gospodarstw domowych w zakresie ogrzewania. Jeżeli dostarczana jest wystarczająca ilość energii słonecznej, kolektory do ogrzewania energią słoneczną mają zdolność ciągłej pracy bez regularnego nadzoru, a podczas pracy stanowią dla konsumenta odpowiednie, aczkolwiek pokrywające tylko cześć zapotrzebowania, źródło alternatywnego ogrzewania. Przewodnik nabywcy jest dostępny na stronie internetowej Enova SF: http://www.minenergi.no/sitepageview.aspx?siePageID=1083.
(45) Wytyczne z 2001 r. oraz wytyczne z 2008 r. dotyczą pomocy w zakresie odnawialnych źródeł energii w przypadkach, w których pomoc jest formą rekompensaty za niekorzystną pozycję ekonomiczną, w jakiej znajdują się odnawialne źródła energii w konkurencji ze źródłami energii, które są mniej przyjazne dla środowiska, zob. wytyczne z 2001 r., pkt 49-59 oraz wytyczne z 2008 r., pkt 48-50.