Krajowy program reform Włoch z 2013 r. oraz opinia Rady na temat przedstawionego przez Włochy programu stabilności na lata 2012-2017.
Dz.U.UE.C.2013.217.42
Akt indywidualnyZALECENIE RADY
z dnia 9 lipca 2013 r.
w sprawie krajowego programu reform Włoch z 2013 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Włochy programu stabilności na lata 2012-2017
(Dz.U.UE C z dnia 30 lipca 2013 r.)
RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 121 ust. 2 i art. 148 ust. 4,
uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych 1 , w szczególności jego art. 5 ust. 2,
uwzględniając rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1176/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie zapobiegania zakłóceniom równowagi makroekonomicznej i ich korygowania 2 , w szczególności jego art. 6 ust. 1,
uwzględniając zalecenie Komisji Europejskiej,
uwzględniając konkluzje Rady Europejskiej,
uwzględniając opinię Komitetu Zatrudnienia,
uwzględniając opinię Komitetu Ekonomiczno-Finansowego,
uwzględniając opinię Komitetu Ochrony Socjalnej,
uwzględniając opinię Komitetu Polityki Gospodarczej,
a także mając na uwadze, co następuje:
(1) W dniu 26 marca 2010 r. Rada Europejska przyjęła wniosek Komisji dotyczący wprowadzenia nowej strategii na rzecz zatrudnienia i wzrostu gospodarczego, zatytułowanej "Europa 2020", opartej na ściślejszej koordynacji polityki gospodarczej, która skupia się na najważniejszych obszarach wymagających podjęcia działań służących pobudzeniu europejskiego potencjału w dziedzinie zrównoważonego rozwoju i konkurencyjności.
(2) W dniu 13 lipca 2010 r. Rada przyjęła zalecenie w sprawie ogólnych wytycznych polityk gospodarczych państw członkowskich i Unii (na lata 2010-2014), a w dniu 21 października 2010 r. - decyzję dotyczącą wytycznych w sprawie polityki zatrudnienia państw członkowskich 3 , które razem stanowią "zintegrowane wytyczne". Państwa członkowskie zostały poproszone o uwzględnienie zintegrowanych wytycznych w swojej krajowej polityce gospodarczej i polityce zatrudnienia.
(3) W dniu 29 czerwca 2012 r. szefowie państw i rządów państw członkowskich przyjęli Pakt na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia, nakreślający spójne ramy działania na poziomie krajowym, unijnym i w strefie euro z wykorzystaniem wszelkich możliwych dźwigni, instrumentów i obszarów polityki. Podjęli oni decyzje co do działań, które należy przedsięwziąć w państwach członkowskich, i wyrazili przy tym pełną gotowość do realizacji celów strategii "Europa 2020" oraz wdrożenia zaleceń dla poszczególnych krajów.
(4) W dniu 10 lipca 2012 r. Rada przyjęła zalecenie 4 w sprawie krajowego programu reform Włoch na 2012 r. oraz wydała opinię na temat przedstawionego przez Włochy zaktualizowanego programu stabilności na lata 2012-2015.
(5) W dniu 28 listopada 2012 r. Komisja przyjęła roczną analizę wzrostu gospodarczego, rozpoczynając tym samym europejski semestr na rzecz koordynacji polityki gospodarczej w 2013 r. Także w dniu 28 listopada 2012 r. Komisja, na podstawie rozporządzenia (UE) nr 1176/2011, przyjęła sprawozdanie w ramach mechanizmu ostrzegania, w którym wskazała Włochy jako jedno z państw członkowskich, dla których przeprowadzona zostanie szczegółowa ocena sytuacji.
(6) Parlament Europejski został należycie włączony w europejski semestr, zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1466/97, i w dniu 7 lutego 2013 r. przyjął rezolucję w sprawie zatrudnienia i aspektów społecznych w rocznej analizie wzrostu gospodarczego na 2013 r. oraz rezolucję w sprawie wkładu do rocznej analizy wzrostu gospodarczego na 2013 r.
(7) Dnia 14 marca 2013 r. Rada Europejska zatwierdziła priorytety dotyczące zapewnienia stabilności finansowej, konsolidacji fiskalnej i działań wspierających wzrost gospodarczy. Rada podkreśliła potrzebę kontynuacji zróżnicowanej konsolidacji fiskalnej sprzyjającej wzrostowi gospodarczemu, przywrócenia gospodarce normalnych warunków udzielania pożyczek, wspierania wzrostu i konkurencyjności, rozwiązania problemu bezrobocia i społecznych skutków kryzysu, jak również modernizacji administracji publicznej.
(8) Dnia 10 kwietnia 2013 r. Komisja opublikowała wyniki swojej szczegółowej oceny sytuacji dotyczącej Włoch, na podstawie art. 5 rozporządzenia (UE) nr 1176/2011. Analiza doprowadziła Komisję do wniosku, że we Włoszech występują zakłócenia równowagi makroekonomicznej, które wymagają zdecydowanych działań politycznych. Jako główne przyczyny zakłóceń równowagi makroekonomicznej wymienia się nadal utratę zewnętrznej konkurencyjności, a także wysoki stopień zadłużenia w warunkach przedłużającego się spowolnienia wzrostu gospodarczego.
(9) W dniu 11 kwietnia 2013 r. Włochy przedłożyły krajowy program reform oraz program stabilności z 2013 r. obejmujący lata 2012-2017. Następnie nowy rząd powołany w dniu 28 kwietnia zasygnalizował zamiar wzmocnienia planu reform strukturalnych, potwierdzając równocześnie cele budżetowe przedstawione w programie stabilności. W dniu 17 maja przyjęto dekret z mocą ustawy zawierający nowe przepisy dotyczące opodatkowania nieruchomości oraz wydłużenia programu dopłat do wynagrodzenia pracowników niepełnozatrudnionych. W celu uwzględnienia powiązań między tymi dwoma programami poddano je, wraz z nowymi przepisami przyjętymi przez rząd, jednoczesnej ocenie.
(10) Na podstawie oceny przedstawionego programu stabilności zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1466/97 Rada jest zdania, że scenariusz makroekonomiczny będący podstawą prognoz budżetowych przedstawionych w programie jest optymistyczny na 2014 r. w porównaniu z wiosenną prognozą służb Komisji z 2013 r. Scenariusz ten jest wykonalny począwszy od 2015 r. Jednak, tylko przy założeniu, że uchwalone reformy strukturalne zostaną w pełni wdrożone, co wciąż stanowi wyzwanie. Strategia budżetowa nakreślona w programie stabilności została potwierdzona przez nowy rząd i zyskała poparcie Parlamentu. Jej celem jest utrzymanie deficytu poniżej wartości referencyjnej określonej w Traktacie wynoszącej 3 % PKB w całym okresie objętym programem, osiągnięcie średniookresowego celu budżetowego w 2013 r. i wprowadzenie tendencji spadkowej we wskaźniku zadłużenia począwszy od 2014 r. W programie stabilności potwierdzono średniookresowy cel budżetowy w postaci utrzymania równowagi budżetowej w kategoriach strukturalnych, co jest zgodne z paktem stabilności i wzrostu. Deficyt został obniżony do wartości referencyjnej określonej w Traktacie wynoszącej 3 % PKB w 2012 r. i zgodnie z wiosenną prognozą służb Komisji ma utrzymać się poniżej wartości referencyjnej określonej w Traktacie w latach 2013-2014. Ocenia się, że przepisy przyjęte przez włoski rząd w dniu 17 maja nie będą miały znaczącego wpływu na deficyt, jeśli zostaną konsekwentnie wdrożone. Jak opisano w decyzji uchylającej procedurę nadmiernego deficytu, którą Rada przyjęła w dniu 21 czerwca 2013 r., do przepisów wprowadzono dwie klauzule ochronne w celu zapewnienia osiągnięcia celów budżetowych. Zgodnie z prognozą saldo strukturalne mierzone jako odsetek PKB, po tym jak w ujęciu łącznym uległo poprawie o 2,7 punktu procentowego w latach 2009-2012, przy założeniu braku zmian w realizowanej polityce, poprawi się o kolejny punkt procentowy w 2013 r. do poziomu -0,5 %, a następnie nieznacznie się pogorszy w 2014 r.
Strukturalne saldo pierwotne osiągnie w 2014 r. prawie 5 % PKB. Prognozowana korekta strukturalna na 2013 r. jest odpowiednia, oceniając m.in. na podstawie analizy wydatków z wyłączeniem działań dyskrecjonalnych po stronie dochodów, natomiast na 2014 r. przewiduje - na podstawie prognozy przedstawionej przez Komisję wiosną 2013 r. - odchylenie od kierunku wyznaczonego przez średniookresowy cel budżetowy. W programie stabilności przewidziano, że wskaźnik zadłużenia osiągnie najwyższy poziom w 2013 r. i zacznie następnie spadać, także dzięki przewidzianym wpływom z prywatyzacji, które wyniosą 1 % PKB rocznie. Zgodnie z prognozą wskaźnik zadłużenia miałby jednak nadal rosnąć, osiągając 132,2 % PKB w 2014 r. przy założeniu kontynuancji dotychczasowej polityki, także dzięki rozliczeniu długu handlowego, co powiększa ten wskaźnik o ok. 2,5 punktu procentowego w latach 2013-2014, natomiast nie są uwzględnione wpływy z prywatyzacji, ponieważ nie podano jeszcze konkretnych informacji na ten temat. Począwszy od 2013 r. Włochy znajdują się w trzyletnim okresie przejściowym pod względem spełnienia kryterium długu, a tendencja dotycząca jego ewolucji uwzględniona w programie stabilności zapewnia wystarczający postęp w tym kierunku. Zawarte w programie stabilności prognozy dotyczące deficytu i długu są natomiast oparte na założeniu pełnego wdrożenia przyjętych środków budżetowych i reform strukturalnych, które są niezbędne do utrwalenia zaufania rynku oraz zwiększenia wzrostu gospodarczego i zatrudnienia.
(11) Mimo że postanowiono wprowadzić istotne reformy mające na celu wzmocnienie stabilności fiskalnej i pobudzenie wzrostu, pełne wdrożenie tych reform nadal stanowi wyzwanie i możliwe są jeszcze dalsze działania w tym zakresie. Kilka zaproponowanych istotnych środków nie zostało jeszcze zatwierdzonych lub wymaga przyjęcia stosownych przepisów, a zatem istnieje ryzyko braku spójności w ich wdrażaniu na wszystkich poziomach administracji. Pomimo podjętych działań wydajność administracji państwowej pod względem regulacyjnym i proceduralnym, jakość sprawowania rządów i zdolności administracyjne nadal charakteryzują się niedociągnięciami, które niekorzystnie wpływają na wdrożenie reform i na otoczenie biznesu.
(12) Ukończenie reformy wymiaru sprawiedliwości w sprawach cywilnych poprzez sprawne przeprowadzenie rewizji zasad organizacji sądów, skrócenie zbyt długiego okresu rozpatrywania spraw, zmniejszenie zaległości i dużej liczby powództw jest niezbędne dla poprawy otoczenia biznesu. W związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z października 2012 r. dotyczącym mediacji potrzebne są działania sprzyjające wykorzystaniu mechanizmów pozasądowego rozstrzygania sporów. Poważnym problemem jest korupcja, której koszty szacuje się na 4 % PKB, co znacząco ogranicza możliwości ożywienia koniunktury. Ustawa o przeciwdziałaniu korupcji z listopada 2012 r. wymaga działań następczych, a skuteczność ścigania korupcji mogłaby być większa, szczególnie ze względu na krótkie terminy przedawnienia przewidziane w obowiązujących przepisach.
(13) Oprócz wdrożonej już ambitnej strategii konsolidacji fiskalnej, w kwietniu 2012 r. wprowadzono do konstytucji zasadę zrównoważonego budżetu, a ponadto podjęto działania zmierzające do poprawy wydajności i jakości wydatków publicznych. Luki w zakresie wdrożenia uniemożliwiają jednak osiągnięcie pełnej skuteczności podejmowanych działań. Impas polityczny spowodował, że potrzebne zmniejszenie liczby prowincji zostało zablokowane. Plan działania na rzecz spójności umożliwił przyspieszenie wykorzystania funduszy strukturalnych, które w trzech kolejnych etapach wyniosły około 11,9 mld EUR. Dążenie do poprawy ogólnego zarządzania funduszami nie jest jednak wystarczająco zdecydowane, zwłaszcza w południowej części Włoch, co daje poważne powody do zaniepokojenia w kontekście okresu programowania 2014-2020. Oznacza to, że istnieje szerokie pole do poprawy wydajności wydatków publicznych.
(14) Banki tradycyjnie odgrywają decydującą rolę we wspieraniu włoskiej działalności gospodarczej, zwłaszcza poprzez pożyczki udzielane małym przedsiębiorstwom, ale ich zdolność do odgrywania tej roli zmniejszyła się ze względu na przedłużającą się recesję gospodarczą. Podwyższone ryzyko kredytowe w połączeniu z dużą (i wciąż rosnącą) liczbą zagrożonych kredytów przyczyniło się do ograniczenia działalności kredytowej banków i zmniejszyło już i tak niską rentowność. W odpowiedzi na tę sytuację włoski bank centralny ocenia adekwatność rezerw na kredyty zagrożone w drodze inspekcji prowadzonych na miejscu. Szczególne cechy ładu korporacyjnego panującego w niektórych włoskich bankach mogą ograniczać skuteczność prowadzonego przez nie pośrednictwa finansowego. Przyjęto środki zachęcające do korzystania z pozabankowych kanałów finansowania, zwłaszcza finansowania kapitałem własnym i finansowania z wykorzystaniem obligacji korporacyjnych oraz wzmocnienia zdolności do innowacji, ale ich zakres pozostaje ograniczony. Transpozycja dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/35/WE z dnia 29 czerwca 2000 r. w sprawie zwalczania opóźnień w płatnościach w transakcjach handlowych 5 oraz planowane uregulowanie skumulowanego długu handlowego przyczyni się do poprawy płynności przedsiębiorstw.
(15) W czerwcu 2012 r. przyjęto szeroko zakrojoną reformę rynku pracy, która miała zaradzić usztywnieniu rynku pracy i jego segmentacji. Reformę tę należy ukończyć przez przyjęcie oczekujących na to przepisów wykonawczych, a jej wprowadzenie w życie w terenie powinno być uważnie monitorowane. Należy ponadto połączyć państwowe służby zatrudnienia z administracją odpowiedzialną za świadczenia dla bezrobotnych, tak aby ułatwić wdrożenie wydajnych strategii aktywizacji. W latach 2011-2013 partnerzy społeczni uzgodnili na drodze kolejnych porozumień nowe warunki ustalania wynagrodzeń. Towarzyszą im zachęty podatkowe sprzyjające lepszemu dostosowaniu wynagrodzeń do wydajności i sytuacji na lokalnym rynku pracy. Ramy te wymagają skutecznego wdrożenia, a następnie stopniowego korygowania na podstawie odnotowywanych rezultatów.
(16) Stopa bezrobocia osób młodych i odsetek osób młodych, które nie pracują, nie uczą się ani nie szkolą w dalszym ciągu rosły i do 2012 r. osiągnęły odpowiednio 37 % i 21,1 %. Zarówno wyniki nauczania w szkolnictwie wyższym, jak i wskaźnik zatrudnienia młodych absolwentów szkół wyższych są najniższe w Unii, co pokazuje, że umiejętności młodych absolwentów nie są odpowiednio dostosowane do wymogów rynku pracy. Mimo że odsetek osób wcześnie kończących naukę umiarkowanie spada, pozostaje on wciąż wysoki. Rodzi to obawy co do efektywności systemu kształcenia. Jednym z jego kluczowych elementów jest zawód nauczyciela, który obecnie charakteryzuje się jednolitą ścieżką kariery i zapewnia ograniczone perspektywy rozwoju zawodowego. Udział kobiet w rynku pracy jest wciąż niewielki, a różnica między płciami, jeśli chodzi o poziom zatrudnienia, należy do najwyższych w Unii. Ryzyko ubóstwa i wykluczenia społecznego, a zwłaszcza poważnej deprywacji materialnej znacząco rośnie, natomiast system ochrony socjalnej ma coraz większe trudności w zaspokojeniu potrzeb socjalnych, ponieważ w większości służy finansowaniu świadczeń emerytalnych.
(17) Struktura systemu podatkowego jest nadal bardzo złożona i w istotnym stopniu obciąża pracę i kapitał. W porównaniu z działaniami z lat 2010-2011, których celem było przesunięcie obciążeń podatkowych z produkcji na konsumpcję, majątek i ochronę środowiska, środki dodatkowe przyjęte w późniejszych latach były już dość ograniczone. Potrzebne są wciąż działania mające na celu uproszczenie systemu podatkowego, usprawnienie wydatków podatkowych, dostosowanie podstawy opodatkowania majątku do wartości rynkowych, poprawę przestrzegania przepisów i zniechęcenie do uchylania się od opodatkowania. W oczekiwaniu na rewizję wartości katastralnych planowana reforma opodatkowania nieruchomości ma uczynić ten system bardziej sprawiedliwym w ramach określonych strategią budżetową zawartą w programie stabilności. Ograniczenie szarej strefy i pracy nierejestrowanej przyniosłoby korzyści dla finansów publicznych i pozytywne skutki kapitałowe. Przegląd zwolnień z podatku VAT oraz stawek obniżonych, a także wydatków dotyczących podatków bezpośrednich może wymagać pewnej korekty w zakresie transferów socjalnych w celu zminimalizowania wpływu na dystrybucję dochodów.
(18) Szczególne starania podjęto w zakresie liberalizacji sektora usług. Reforma dotycząca zawodów regulowanych powinna być jednak kontynuowana w celu wyeliminowania pozostałych ograniczeń, a jej najważniejsze zasady powinny być podtrzymane pomimo ewentualnych przeszkód, wynikających zwłaszcza z reformy zawodów prawniczych. W związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z lipca 2012 r. ważne są również działania zmierzające do otwarcia lokalnych usług publicznych na konkurencję. W rozwiązaniu tych problemów pomogą działania podejmowane na podstawie propozycji przedstawianych przez włoski organ ds. konkurencji zgodnie z obowiązującymi we Włoszech przepisami.
(19) Trwa reforma sektorów sieciowych pod względem otwarcia dostępu do rynku oraz zwiększenia przepustowości infrastruktury, wciąż jednak istnieją poważne wyzwania w tym zakresie. Prawie zakończono prace nad rozdzieleniem elementów działalności w sektorze gazu; konieczne jest także dalsze wdrażanie krajowej strategii w dziedzinie energii, przyjętej w marcu 2013 r. Otwarcie telekomunikacji na konkurencję to kolejny obszar ewentualnych działań. Nowy urząd ds. transportu, odpowiedzialny za autostrady, lotniska, porty i koleje nie został jeszcze utworzony. Powinien on funkcjonować w sposób niezależny, dysponować niezbędnymi do tego celu funduszami i uprawnieniami w zakresie nakładania kar. Istnieje także poważny problem wewnętrznych i transgranicznych niedostatków infrastrukturalnych, z różnicami między Północą a Południem, czego skutkiem są wysokie ceny energii, niewielki nasycenie usługami szerokopasmowego dostępu do internetu i wąskie gardła w transporcie.
(20) W ramach europejskiego semestru Komisja przeprowadziła wszechstronną analizę włoskiej polityki gospodarczej. Dokonała oceny krajowego programu reform oraz programu stabilności oraz przedstawiła szczegółową ocenę sytuacji. Wzięła pod uwagę nie tylko ich znaczenie dla zrównoważonego charakteru polityki budżetowej i polityki społeczno-gospodarczej we Włoszech, ale także stopień przestrzegania przepisów oraz wytycznych UE, ze względu na konieczność wzmocnienia całościowego zarządzania gospodarczego w Unii poprzez wnoszenie na poziomie UE wkładu w przyszłe decyzje krajowe. Zalecenia Komisji w ramach europejskiego semestru zostały przedstawione w zaleceniach 1-6 poniżej.
(21) W świetle powyższej oceny Rada zbadała program stabilności Włoch i jej opinia 6 znalazła odzwierciedlenie zwłaszcza w zaleceniu 1 poniżej.
(22) W świetle dokonanej przez Komisję szczegółowej oceny sytuacji i powyższej oceny Rada zbadała krajowy program reform i program stabilności. Jej zalecenia na podstawie art. 6 rozporządzenia (UE) nr 1176/2011 znajdują odzwierciedlenie w zaleceniach 1-6 poniżej.
(23) W ramach europejskiego semestru Komisja przeprowadziła również analizę polityki gospodarczej strefy euro jako całości. Na tej podstawie Rada wydała zalecenia skierowane do poszczególnych państw członkowskich, których walutą jest euro 7 . Włochy, jako państwo, którego walutą jest euro, powinny również zapewnić pełną i terminową realizację tych zaleceń,
NINIEJSZYM ZALECA Włochom podjęcie w latach 2013-2014 działań mających na celu: