Krajowy program reform Rumunii z 2013 r. oraz opinia Rady na temat przedstawionego przez Rumunię programu konwergencji na lata 2012-2016.
Dz.U.UE.C.2013.217.67
Akt indywidualnyZALECENIE RADY
z dnia 9 lipca 2013 r.
w sprawie krajowego programu reform Rumunii z 2013 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Rumunię programu konwergencji na lata 2012-2016
(Dz.U.UE C z dnia 30 lipca 2013 r.)
RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 121 ust. 2 i art. 148 ust. 4,
uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych 1 , w szczególności jego art. 9 ust. 2,
uwzględniając zalecenie Komisji Europejskiej,
uwzględniając konkluzje Rady Europejskiej,
uwzględniając opinię Komitetu Zatrudnienia,
uwzględniając opinię Komitetu Ekonomiczno-Finansowego
uwzględniając opinię Komitetu Ochrony Socjalnej
uwzględniając opinię Komitetu Polityki Gospodarczej,
a także mając na uwadze, co następuje:
(1) W dniu 26 marca 2010 r. Rada Europejska przyjęła wniosek Komisji dotyczący wprowadzenia nowej strategii na rzecz wzrostu i zatrudnienia, zatytułowanej "Europa 2020", opartej na ściślejszej koordynacji polityki gospodarczej, która skupia się na najważniejszych obszarach wymagających podjęcia działań służących pobudzeniu europejskiego potencjału w dziedzinie zrównoważonego rozwoju i konkurencyjności.
(2) W dniu 13 lipca 2010 r. Rada przyjęła zalecenie w sprawie ogólnych wytycznych polityk gospodarczych państw członkowskich i Unii (na lata 2010-2014), a w dniu 21 października 2010 r. - decyzję dotyczącą wytycznych w sprawie polityki zatrudnienia państw członkowskich 2 , które razem stanowią "zintegrowane wytyczne". Państwa członkowskie zostały poproszone o uwzględnienie zintegrowanych wytycznych w swojej krajowej polityce gospodarczej i polityce zatrudnienia.
(3) W dniu 29 czerwca 2012 r. szefowie państw i rządów państw członkowskich przyjęli Pakt na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia, nakreślający spójne ramy działania na poziomie krajowym, unijnym i w strefie euro z wykorzystaniem wszelkich możliwych dźwigni, instrumentów i obszarów polityki. Podjęli oni decyzje co do działań, które należy przedsięwziąć w państwach członkowskich, i wyrazili przy tym pełną gotowość do realizacji celów strategii "Europa 2020" oraz wdrożenia zaleceń dla poszczególnych krajów.
(4) W dniu 10 lipca 2012 r. Rada przyjęła zalecenie 3 w sprawie krajowego programu reform Rumunii z 2012 r. oraz wydała opinię na temat przedstawionego przez Rumunię programu konwergencji na lata 2012-2015.
(5) W dniu 28 listopada 2012 r. Komisja przyjęła roczną analizę wzrostu gospodarczego, rozpoczynając tym samym europejski semestr na rzecz koordynacji polityki gospodarczej w 2013 r. Także w dniu 28 listopada 2012 r. Komisja, na podstawie rozporządzenia (UE) nr 1176/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie zapobiegania zakłóceniom równowagi makroekonomicznej i ich korygowania 4 , przyjęła sprawozdanie w ramach mechanizmu ostrzegania, w którym nie wskazała Rumunii jako jednego z państw członkowskich, dla których przeprowadzona zostanie szczegółowa analiza.
(6) Parlament Europejski został należycie włączony w europejski semestr, zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1466/97, i w dniu 7 lutego 2013 r. przyjął rezolucję w sprawie zatrudnienia i aspektów społecznych w rocznej analizie wzrostu gospodarczego na 2013 r. oraz rezolucję w sprawie wkładu do rocznej analizy wzrostu gospodarczego na 2013 r.
(7) Dnia 14 marca 2012 r. Rada Europejska zatwierdziła priorytety dotyczące zapewnienia stabilności finansowej, konsolidacji fiskalnej i działań wspierających wzrost gospodarczy. Rada Europejska podkreśliła potrzebę kontynuacji zróżnicowanej konsolidacji fiskalnej sprzyjającej wzrostowi gospodarczemu, przywrócenia gospodarce normalnych warunków udzielania pożyczek, wspierania wzrostu i konkurencyjności, rozwiązania problemu bezrobocia i społecznych skutków kryzysu, jak również modernizacji administracji publicznej.
(8) W dniu 30 kwietnia 2013 r. Rumunia przedłożyła krajowy program reform z 2013 r. oraz program konwergencji obejmujący lata 2012-2016. W celu uwzględnienia powiązań między tymi dwoma programami poddano je jednoczesnej ocenie.
(9) Na podstawie oceny programu konwergencji zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1466/97 Rada jest zdania, że scenariusz makroekonomiczny będący podstawą prognoz budżetowych przedstawionych w programie jest prawdopodobny i zgodny z oceną przedstawioną w prognozie służb Komisji z wiosny 2013 r. Dzięki znacznym wysiłkom w zakresie konsolidacji, zgodnie z zaleceniem Rady, Rumunia ograniczyła deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych do poniżej 3 % w 2012 r. W programie konwergencji wyznaczono średniookresowy cel budżetowy wynoszący -1 % PKB (poprzednio -0,7 % PKB), co jest zgodne z wymogami paktu stabilności i wzrostu. Celem strategii budżetowej nakreślonej w programie jest osiągnięcie średniookresowego celu budżetowego do 2014 r., co po dokonaniu przez Komisję ponownych obliczeń na podstawie wspólnie uzgodnionej metodyki odpowiada osiągnięciu średniookresowego celu budżetowego do 2015 r. Pod względem strukturalnym wyniki w osiąganiu średniookresowego celu budżetowego przekraczają 0,5 % PKB w 2013 r. i wynoszą około 0,4 % w 2014 r. Wartość odniesienia dotycząca wydatków paktu stabilności i wzrostu została osiągnięta w okresie objętym programem. Korekta jest skoncentrowana najbardziej w 2013 r. i obejmuje środki zwiększające dochody, takie jak redukcja odliczeń podatkowych, poprawa opodatkowania rolnictwa, wprowadzenie podatku od nadzwyczajnych zysków w następstwie deregulacji cen gazu i nałożenie specjalnego podatku na przesyłanie energii elektrycznej i gazu. Główne zagrożenia dla programu konwergencji dotyczą dalszych możliwych korekt finansowych związanych z wykorzystaniem funduszy UE, finansowania z budżetu państwa projektów priorytetowych, ponownej akumulacji zaległości płatniczych, szczególnie na szczeblu samorządów lokalnych oraz umiarkowanych postępów w zakresie restrukturyzacji przedsiębiorstw państwowych. Dług publiczny Rumunii jest stosunkowo niski, w 2012 r. wynosił 37,8 % PKB. Według przewidywań wzrośnie on do 38,6 % w 2014 r., ale będzie daleki od przekroczenia progu 60 % PKB w okresie objętym programem.
(10) W następstwie złożonego przez Rumunię w dniu 17 lutego 2011 r. wniosku Komisja i MFW wynegocjowały z władzami Rumunii zapobiegawczy program dostosowań gospodarczych. W ramach pomocy zapobiegawczej Unii Rumunia podjęła się realizacji kompleksowego programu polityki gospodarczej, w którym szczególny nacisk został położony na środki reformy strukturalnej służące usprawnieniu funkcjonowania rynku pracy i rynku produktowego oraz zwiększeniu odporności i potencjału wzrostu rumuńskiej gospodarki. Równocześnie program ten zapewnia kontynuację konsolidacji fiskalnej, usprawnienie zarządzania finansami publicznymi i ich kontroli, a także realizację reform w dziedzinie stabilności zewnętrznej, polityki monetarnej, stabilności finansowej i polityki rynków finansowych. W marcu 2013 r. Rumunia zwróciła się z wnioskiem o przedłużenie programu MFW o trzy miesiące. Mimo że z końcem marca 2013 r. wygasła możliwość korzystania z funduszy w ramach programu UE, ostateczny przegląd programu zostanie przeprowadzony do końca czerwca 2013 r.
(11) Sytuacja budżetowa Rumunii poprawia się: w 2012 r. deficyt budżetowy zmniejszył się do poziomu poniżej 3 %, a w 2013 r. spodziewana jest dalsza konsolidacja fiskalna. Istotnym wyzwaniem dla rumuńskiego systemu podatkowego jest nieprzestrzeganie przepisów podatkowych, zwłaszcza w zakresie podatku VAT i opodatkowania pracy. Podatki środowiskowe są niższe od średniej UE. Choć w perspektywie krótko- i średnioterminowej Rumunii nie zagrażają napięcia budżetowe, to takie umiarkowane ryzyko występuje w perspektywie długoterminowej z powodu wydatków związanych ze starzeniem się społeczeństwa. Istnieją obawy dotyczące stabilności i adekwatności systemu emerytalnego ze względu na niski odsetek osób zatrudnionych płacących składki w stosunku do osób pobierających świadczenia emerytalne. Rumunia jest obecnie jednym z dwóch państw członkowskich, które jeszcze nie podjęły decyzji o zrównaniu wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn, a wskaźnik zatrudnienia osób w starszym wieku jest w Rumunii znacznie niższy (41,4 % w 2012 r.) od średniej unijnej. Rząd Rumunii postanowił kontynuować reformę emerytalną i włączyć partnerów społecznych w prace nad jej przygotowaniem, a także wzmocnić poczucie odpowiedzialności za tę reformę.
(12) Sektor opieki zdrowotnej w Rumunii charakteryzuje się znaczącymi nierównościami w dostępie i jakości świadczonych usług. Przyczyną takiego stanu rzeczy są między innymi nieefektywne wykorzystanie zasobów oraz złe zarządzanie. Zapoczątkowano już reformy mające na celu poprawę efektywności sektora opieki zdrowotnej, lecz konieczne są dalsze działania. Opłacalność tego systemu można by zwiększyć przez ograniczenie nadmiernego korzystania z opieki szpitalnej oraz wzmocnienie podstawowej opieki zdrowotnej i systemów skierowań.
(13) W 2012 r. wskaźnik zatrudnienia w Rumunii był nadal niski (63,8 %), choć odnotowano niewielką poprawę w porównaniu z poprzednim rokiem (wzrost z 62,8 %). Wyzwaniem pozostaje nadal wyznaczony dla Rumunii cel strategii "Europa 2020", który zakłada, że w 2020 r. wskaźnik zatrudnienia wyniesie 70 %. Wydajność pracy w Rumunii wciąż należy do najniższych w UE. Jakość usług publicznej aktywizacji zawodowej, poszukiwania pracy i przekwalifikowania zawodowego jest nadal stosunkowo niska. Ograniczone zdolności administracyjne nie pozwalają na skuteczną realizację aktywnej polityki rynku pracy za pomocą wysokiej jakości zindywidualizowanych usług, ani na lepszą integrację aktywnej i pasywnej polityki rynku pracy. Uczestnictwo osób dorosłych w uczeniu się przez całe życie niezmiennie pozostaje na bardzo niskim poziomie (1,6 % w 2011 r.), znacznie poniżej średniej UE (8,9 %). W 2012 r. wskaźnik zatrudnienia i współczynnik aktywności zawodowej osób młodych w Rumunii należały do najniższych w Unii (odpowiednio: 23,9 % i 30,9 %), natomiast stopa bezrobocia wśród osób młodych była wysoka i wynosiła 22,7 % w 2012 r. W Rumunii notuje się wysoki i wciąż rosnący odsetek młodych ludzi, którzy nie pracują, nie uczą się i nie biorą udziału w żadnych szkoleniach (16,8 % w 2012 r.).
(14) Ograniczanie ubóstwa jest wciąż poważnym wyzwaniem. Według danych z 2011 r. ubóstwo lub wykluczenie społeczne zagraża 40,3 % ludności Rumunii, czyli prawie dwukrotnie większemu odsetkowi niż średnio w UE, gdzie wynosi on 24,2 %. Szczególnie narażone są dzieci (49,1 %). Wpływ transferów socjalnych (z wyłączeniem emerytur) na ograniczanie ubóstwa jest nadal znacząco mniejszy w porównaniu ze skutecznością takich transferów w Unii, zarówno w odniesieniu do całej ludności (23,7 % w Rumunii w porównaniu z 37,5 % w UE w 2011 r.), jak i dzieci (22 % w porównaniu z 42,8 % w Unii). Niski odsetek osób korzystających ze świadczeń społecznych, ich niewielki zakres i niedostateczna adekwatność obniżają skuteczność świadczeń społecznych w ograniczaniu ubóstwa. W dziedzinie pomocy społecznej w 2012 r. przyjęto szereg aktów prawnych w ramach działań następczych związanych z reformą z 2011 r. Przyjęcie dalszych przepisów byłoby ważnym krokiem na drodze do dokończenia realizacji reformy. Wzmocnić można by jednak powiązanie ze środkami aktywizacji zawodowej. W 2012 r. rozpoczęto wdrażanie krajowej strategii integracji Romów, ale jej dotychczasowe wyniki są umiarkowane. Do skutecznej realizacji tej strategii, w tym podziału środków, niezbędna jest lepsza koordynacja między zainteresowanymi podmiotami.
(15) Ustawa o szkolnictwie z 2011 r., która stanowi poważną reformę wytyczającą długoterminowy plan podnoszenia jakości edukacji na wszystkich poziomach, nie jest jeszcze w pełni operacyjna. Aby udała się realizacja reformy systemu edukacji, trzeba będzie przeznaczyć niezbędne zasoby finansowe i ludzkie na zbudowanie zdolności administracyjnych i kształtowanie polityki. Dla Rumunii podniesienie jakości systemu kształcenia i szkolenia jest poważnym wyzwaniem. Istotnym problemem jest wczesne kończenie nauki. W 2012 r. odsetek osób przedwcześnie kończących naukę wynosił 17,4 %, znacznie powyżej średniej UE równej 13,5 % oraz poziomu 11,3 % obranego za cel krajowy. Problemy te utrzymują się przede wszystkim na obszarach wiejskich i oddalonych oraz w społeczności Romów. Rumunii brakuje też odpowiedniego mechanizmu gromadzenia danych na temat wczesnego kończenia nauki. W tym względzie pomocna powinna być kompleksowa strategia, która ma zostać przyjęta jeszcze w tym roku. Problematyczny jest też dostęp do dobrej jakości i przystępnej cenowo wczesnej edukacji oraz opieki nad dziećmi. Dużą część programów kształcenia zawodowego i szkolnictwa wyższego cechuje niedopasowanie umiejętności do potrzeb rynku pracy, przy czym szczególnym problemem jest niski poziom umiejętności zawodowych. Wysoka stopa bezrobocia wśród absolwentów wyższych uczelni oraz odsetek pracowników posiadających nadmierne kwalifikacje powoduje, że dostosowanie szkolnictwa wyższego do rynku pracy jest zadaniem priorytetowym. Pozytywne choć następujące wolno postępy odnotowano w przechodzeniu od instytucjonalnej do alternatywnej opieki nad dziećmi pozbawionych opieki rodziców, niemniej jednak potrzebne są dalsze wysiłki w tym zakresie.
(16) Zasadniczym problemem Rumunii są słabe zdolności administracyjne. Administrację publiczną charakteryzują niespójne ramy prawne, częste uciekanie się do rozporządzeń nadzwyczajnych, niski poziom współpracy między ministerstwami oraz nadmierna biurokracja. Do jej słabości należy także niedostatek umiejętności, brak przejrzystości w rekrutacji pracowników oraz częste rotacje na stanowiskach kierowniczych. Słabe zdolności administracyjne przyczyniają się do niskiego wykorzystania funduszy unijnych. Rumunii wiele brakowało do osiągnięcia docelowego poziomu wykorzystania funduszy na koniec 2012 r. uzgodnionego w ramach programu pomocy finansowej UE. Całkowite wykorzystanie funduszy na koniec 2012 r. wyniosło 5,53 mld EUR czyli 20,2 % wszystkich dostępnych środków z funduszy strukturalnych, spójnościowych i przeznaczonych na rolnictwo. To o 2,47 mld EUR mniej od zakładanego celu programowego na koniec 2012 r. wynoszącego 8 mld EUR. Współczynnik wykorzystania funduszy strukturalnych i spójnościowych poprawił się: z 7,5 % (koniec kwietnia 2012 r.) wzrost do 15,2 % (koniec maja 2013 r.). Aby wykorzystanie funduszy było jeszcze lepsze i by ograniczyć ryzyko ich umorzenia w 2013 r., władze Rumunii muszą skoncentrować się między innymi na środkach, które poprawią wydajność systemów zarządzania funduszami unijnymi i kontroli nad nimi oraz wzmocnią zdolności administracyjne systemu zamówień publicznych.
(17) Rumunię czeka wiele wyzwań związanych z konkurencyjnością gospodarczą, bowiem wydajność rumuńskiego przemysłu i usług jest wciąż niska. Główne problemy to słabe otoczenie biznesowe i zbyt małe wsparcie dla badań i rozwoju (R&D). Usprawnienia dotyczące otoczenia biznesowego powinny być włączone w szerszą, spójną strategię administracji elektronicznej, promującą kulturę przejrzystości i pewności prawa oraz zapewniającą lepszą jakość usług publicznych online. Rumunia powinna też podjąć działania na rzecz ułatwienia dostępu do finansowania oraz zmniejszenia obciążeń administracyjnych dla małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP). Nakłady na badania i rozwój są wyjątkowo niskie (0,48 % w 2011 r.), a skuteczność i wydajność inwestycji powinna zostać znacząco usprawniona. Podmioty inwestujące w badania i rozwój powinny dawać pierwszeństwo rodzajom działalności, które mają potencjał przyciągania prywatnych inwestycji. Rumunia powinna też wzmocnić ramy praw własności intelektualnej, aby zwiększyć komercyjne wykorzystanie wyników prac badawczych.
(18) Rumunia charakteryzuje się niskim poziomem konkurencyjności i efektywności w przemyśle energetycznym i transportowym. Dużym problemem jest nieefektywność i nieprzejrzyste zarządzanie przedsiębiorstw państwowych w tych sektorach. Zwiększanie efektywności energetycznej budynków mieszkalnych, systemu ciepłowniczego, przemysłu i transportu to kolejne ważne wyzwania. Rumunia jest trzecią w kolejności najbardziej energochłonną gospodarką w Unii, jej energochłonność jest 2,5 razy wyższa od średniej unijnej. Rumunia zajmuje też trzecie miejsce pod względem emisji dwutlenku węgla w Unii. Budynki mieszkalne w Rumunii zużywają osiem razy więcej energii niż wynosi średnia dla UE-15, z powodu nieefektywnego systemu ciepłowniczego oraz braku odpowiedniej izolacji budynków. Integracja rumuńskich rynków energii elektrycznej i gazu z rynkami UE jest jeszcze niekompletna i nadal konieczne jest korzystanie z gazociągów transgranicznych.
(19) W ramach europejskiego semestru Komisja przeprowadziła wszechstronną analizę rumuńskiej polityki gospodarczej. Komisja dokonała oceny krajowego programu reform oraz programu konwergencji. Wzięła pod uwagę nie tylko ich znaczenie dla zrównoważonego charakteru polityki fiskalnej i polityki społecznogospodarczej w Rumunii, ale także stopień poszanowania przepisów oraz wytycznych UE, ze względu na konieczność wzmocnienia całościowego zarządzania gospodarczego w Unii poprzez wnoszenie na poziomie UE wkładu w przyszłe decyzje krajowe. Zalecenia Komisji w ramach europejskiego semestru zostały przedstawione w zaleceniach 1-8 poniżej.
(20) W świetle tej oceny Rada przeanalizowała program konwergencji, a jej opinia 5 znalazła odzwierciedlenie zwłaszcza w zaleceniu 1 poniżej,
NINIEJSZYM ZALECA Rumunii podjęcie w latach 2013-2014 działań mających na celu: