Krajowy program reform Litwy na 2017 r. oraz opinia Rady na temat przedstawionego przez Litwę programu stabilności na 2017 r.
Dz.U.UE.C.2017.261.62
Akt indywidualnyZALECENIE RADY
z dnia 11 lipca 2017 r.
w sprawie krajowego programu reform Litwy na 2017 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Litwę programu stabilności na 2017 r.
(Dz.U.UE C z dnia 9 sierpnia 2017 r.)
RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 121 ust. 2 i art. 148 ust. 4,
uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych 1 , w szczególności jego art. 5 ust. 2,
uwzględniając zalecenie Komisji Europejskiej,
uwzględniając rezolucje Parlamentu Europejskiego,
uwzględniając konkluzje Rady Europejskiej,
uwzględniając opinię Komitetu ds. Zatrudnienia,
uwzględniając opinię Komitetu Ekonomiczno-Finansowego,
uwzględniając opinię Komitetu Ochrony Socjalnej,
uwzględniając opinię Komitetu Polityki Gospodarczej,
a także mając na uwadze, co następuje:
(1) W dniu 16 listopada 2016 r. Komisja przyjęła roczną analizę wzrostu gospodarczego, rozpoczynając tym samym europejski semestr na rzecz koordynacji polityki gospodarczej w 2017 r. Priorytety określone w rocznej analizie wzrostu gospodarczego zostały zatwierdzone przez Radę Europejską w dniach 9-10 marca 2017 r. W dniu 16 listopada 2016 r. na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1176/2011 2 Komisja przyjęła sprawozdanie przedkładane w ramach mechanizmu ostrzegania i nie wskazała w nim Litwy jako jednego z państw członkowskich, w przypadku których przeprowadzona zostanie szczegółowa ocena sytuacji. W tym samym dniu Komisja przyjęła również zalecenie dotyczące zalecenia Rady w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro, które zostało zatwierdzone przez Radę Europejską w dniach 9-10 marca 2017 r. W dniu 21 marca 2017 r. Rada przyjęła zalecenie w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro (zwane dalej "zaleceniem dla strefy euro") 3 .
(2) Jako państwo członkowskie, którego walutą jest euro, oraz ze względu na bliskie powiązania pomiędzy gospodarkami w unii gospodarczej i walutowej, Litwa powinna zapewnić pełne i terminowe wdrożenie zalecenia dla strefy euro, jako odzwierciedlono w zaleceniu nr 2 poniżej.
(3) Sprawozdanie krajowe na 2017 r. dotyczące Litwy zostało opublikowane w dniu 22 lutego 2017 r. Zawiera ono ocenę postępów Litwy w realizacji zaleceń dla tego kraju, przyjętych przez Radę w dniu 12 lipca 2016 r., działań następczych podjętych w związku z zaleceniami dla tego kraju z poprzednich lat, a także postępów Litwy w realizacji jej krajowych celów w ramach strategii "Europa 2020".
(4) W dniu 27 kwietnia 2017 r. Litwa przedłożyła krajowy program reform na 2017 r., a w dniu 28 kwietnia 2017 r. - program stabilności na 2017 r. W celu uwzględnienia powiązań między tymi dwoma programami poddano je ocenie jednocześnie.
(5) Odpowiednie zalecenia dla poszczególnych krajów znalazły odzwierciedlenie w programowaniu europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (EFSI) na lata 2014-2020. Zgodnie z art. 23 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 4 Komisja może zwrócić się do państwa członkowskiego z wnioskiem o dokonanie przeglądu oraz zaproponowanie zmian w umowie partnerstwa i odpowiednich programach, gdy jest to konieczne do wsparcia realizacji stosownych zaleceń Rady. Komisja przedstawiła dalsze szczegółowe informacje dotyczące wykorzystania przez nią tego przepisu w wytycznych w sprawie stosowania działań łączących skuteczność EFSI z należytym zarządzaniem gospodarczym.
(6) Litwa jest obecnie objęta funkcją zapobiegawczą paktu stabilności i wzrostu. W programie stabilności na 2017 r. rząd planuje poprawę salda nominalnego - z deficytu na poziomie 0,4 % PKB w 2017 r. do nadwyżki w wysokości 1,3 % PKB w 2020 r. W okresie objętym programem planowane jest osiągnięcie, z marginesem, średniookresowego celu budżetowego, tj. deficytu strukturalnego na poziomie 1 % PKB. Dopuszczona ścieżka dostosowania uwzględnia systemową reformę emerytalną od 2016 r. W 2017 r. odzwierciedla dodatkowe szeroko zakrojone strukturalne reformy rynku pracy i systemu emerytalnego. Zgodnie z programem stabilności na 2017 r. oczekuje się, że relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB spadnie z 40,2 % PKB w 2016 r. do 33,8 % PKB w 2020 r. Scenariusz makroekonomiczny, na którym oparto te prognozy budżetowe, jest wiarygodny. Środki niezbędne do osiągnięcia docelowych poziomów nadwyżki, począwszy od 2018 r., nie zostały jednak dostatecznie sprecyzowane.
(7) W swoim programie stabilności na 2017 r. Litwa złożyła wniosek o możliwość skorzystania z tymczasowego odstępstwa wynoszącego 0,5 % PKB w ramach funkcji zapobiegawczej, zgodnie ze "Wspólnie uzgodnionym stanowiskiem dotyczącym elastyczności przewidzianej w pakcie stabilności i wzrostu" zatwierdzonym przez Radę Ecofin w lutym 2016 r., w związku z planowanym wdrożeniem przez Litwę poważnych reform strukturalnych, które mają mieć pozytywny wpływ na długookresową stabilność finansów publicznych. W szczególności dotyczy to zwiększenia stabilności systemu emerytalnego za pomocą wzmocnionej indeksacji i stopniowego wydłużania wysługi emerytalnej. Reformy nie przewidziały jednak ustanowienia automatycznego powiązania między wiekiem emerytalnym a średnim trwaniem życia. Reformy unowocześnią stosunki pracy dzięki wprowadzeniu nowych rodzajów umów o pracę, krótszych okresów wypowiedzenia, niższych kwot odpraw i bardziej elastycznych godzin pracy. Wpłyną również pozytywnie na zasięg i adekwatność świadczeń dla bezrobotnych i świadczeń z ubezpieczeń społecznych, rozszerzą zakres aktywnej polityki rynku pracy i zmniejszą poziom zatrudnienia nielegalnego i nieobjętego ubezpieczeniem. Władze szacują, że reformy mają pozytywny wpływ na stabilność finansów publicznych dzięki oszczędnościom wydatków emerytalnych wynoszącym średnio 3,8 % PKB rocznie w długim okresie, natomiast dzięki reformie rynku pracy możliwe będzie zwiększenie średniej liczby zatrudnionych o maksymalnie 10 % rocznie, co wydaje się dość przekonywającym założeniem. W związku z tym, jeżeli reforma zostanie wdrożona w pełni i w sposób terminowy, będzie miała pozytywny wpływ na stabilność finansów publicznych. Na tej podstawie można obecnie uznać, że Litwa kwalifikuje się do tymczasowego odstępstwa w 2017 r., o które wystąpiła, pod warunkiem że prawidłowo wdroży uzgodnione reformy, co będzie monitorowane w ramach europejskiego semestru. Jednak aby zapewnić trwałą zgodność z minimalnym poziomem odniesienia (tj. deficytem strukturalnym w wysokości 1,5 % PKB) oraz uwzględniając uprzednio dopuszczone odstępstwo na podstawie klauzuli dotyczącej systemowej reformy emerytalnej (0,1 % PKB), można obecnie uznać, że Litwa kwalifikuje się do dodatkowego tymczasowego odstępstwa wynoszącego 0,4 % PKB w 2017 r., czyli nieznacznie niższego od odstępstwa w wysokości 0,5 % PKB, o które wniosła Litwa.
(8) W dniu 12 lipca 2016 r. Rada zaleciła, aby w 2017 r. Litwa zapewniła, by odstępstw od średniookresowego celu budżetowego ograniczało się do poziomu dopuszczonego w związku z systemową reformą emerytalną 5 . Przy uwzględnieniu odstępstw dopuszczonych w związku z reformą emerytalną na 2016 r. i tymczasowego odstępstwa związanego z wdrożeniem reform strukturalnych przyznanego na 2017 r., dopuszczalne byłoby pogorszenie salda strukturalnego w 2017 r. o 1,3 % PKB. Według prognozy Komisji z wiosny 2017 r. przewiduje się, że Litwa spełni ten wymóg w 2017 r. W 2018 r. Litwa powinna osiągnąć swój średniookresowy cel przy uwzględnieniu dopuszczalnych odstępstw związanych z wdrożeniem systemowej reformy emerytalnej przyznanych na 2016 r. oraz związanych z reformą strukturalną przyznanych na 2017 r., jako że tymczasowe odstępstwa są przenoszone z roku na rok przez okres trzech lat. Według prognozy Komisji z wiosny 2017 r. jest to spójne z maksymalną nominalną stopą wzrostu publicznych wydatków pierwotnych netto 6 , która wyniesie 6,4 % w 2018 r., co odpowiada pogorszeniu salda strukturalnego w wysokości - 0,6 % PKB. Przewiduje się, że w przypadku utrzymania dotychczasowego kursu polityki Litwa spełni ten wymóg w 2018 r. Ogólnie rzecz biorąc, Rada jest zdania, że należy się spodziewać, iż Litwa spełni warunki paktu stabilności i wzrostu w latach 2017 i 2018.
(9) W wyniku najnowszego podwyższenia płacy minimalnej nieobjętej opodatkowaniem w ostatnich latach znacznie zmniejszono obciążenie podatkowe osób o niskich dochodach, które to obciążenie jest obecnie zbliżone do średniej unijnej. Jednocześnie podwyższenie podatków w celu skompensowania podwyższenia płacy minimalnej było nieznaczne, a w związku z tym dochody podatkowe Litwy jako udział w PKB należą do najniższych w Unii, co z kolei ogranicza zdolność tego kraju do rozwiązywania problemów społecznych. Niskie dochody podatkowe są skutkiem stosunkowo wysokiego udziału szarej strefy w gospodarce oraz stosunkowo niskich dochodów z opodatkowania związanego ze środowiskiem oraz opodatkowania kapitału.
(10) Mimo iż w ostatnich latach Litwa poczyniła postępy, jeśli chodzi o pobór podatku od wartości dodanej, luka w podatku VAT należy do najwyższych w Unii. Także zgłaszanie zaniżonych płac jest jednym z powodów niskiego poziomu poboru podatków. Poprawa przestrzegania przepisów prawa podatkowego doprowadziłaby do zwiększenia dochodów budżetowych, sprawiedliwości systemu podatkowego oraz wydajności gospodarki.
(11) Odsetek osób w wieku emerytalnym będzie wzrastał i przewiduje się, że przy obecnie obowiązujących przepisach emerytalnych wydatki na emerytury liczone jako udział w PKB zwiększą się o około 50 % do końca trzeciej dekady XXI w. Powiązanie świadczeń emerytalnych ze średnim trwaniem życia ma zasadnicze znaczenie, aby ograniczyć obciążenie finansów publicznych wynikające z wydatków emerytalnych.
(12) Litwa opóźniła wejście w życie nowego kodeksu pracy i innych przepisów dotyczących nowego modelu socjalnego. Daje to jej możliwość zapewnienia równowagi między elastycznością a zabezpieczeniem w obowiązujących stosunkach pracy. Wyzwaniem dla Litwy nadal pozostaje wysoki odsetek osób narażonych na ubóstwo lub wykluczenie społeczne, jak również zwiększająca się nierówność dochodów. Stosunek dochodów 20 % najbogatszych i 20 % najbiedniejszych gospodarstw domowych zwiększył się z 5,3 w 2012 r. do 7,5 w 2015 r. i jest drugi pod względem wielkości w Unii. Ma to negatywny wpływ na wzrost gospodarczy, stabilność makroekonomiczną i rozwój społeczeństwa integracyjnego. Obecnie siatka bezpieczeństwa socjalnego nie rozwiązuje skutecznie tego problemu ze względu na niski poziom wydatków na ochronę socjalną. Ponadto, różnica w nierówności dochodów przed opodatkowaniem i odliczeniem transferów socjalnych oraz po opodatkowaniu i odliczeniu transferów socjalnych należy do najniższych w Unii. Walka z ubóstwem i wykluczeniem społecznym zajmuje jednak istotne miejsce w programie rządu. Przepisy dotyczące nowego modelu socjalnego przewidują zwiększenie adekwatności i zasięgu świadczeń dla bezrobotnych, obecnie toczy się również dyskusja na temat poprawy adekwatności pomocy społecznej. Nadal konieczne jest podjęcie i wdrożenie tych istotnych decyzji. Aby rozwiązać problem ubóstwa osób starszych, w 2016 r. Litwa wprowadziła do swoich przepisów emerytalnych mechanizm indeksacji, który można wykorzystywać do poprawy adekwatności świadczeń emerytalnych.
(13) Litwa musi stawić czoła wyzwaniom związanym z niedoborem umiejętności oraz zająć się negatywnymi skutkami kurczącej się liczby ludności w wieku produkcyjnym. Odsetek uczniów posiadających niewystarczające umiejętności podstawowe pozostaje wysoki. Mimo wysokiego odsetka osób z wykształceniem wyższym szkolnictwo wyższe wykazuje się niskimi standardami jakości i obejmuje bodźce finansowe, które promują ilość zamiast jakości i nieskuteczność zamiast efektywności. Należy prowadzić działania na rzecz zapewnienia wysokiej jakości nauczania na wszystkich poziomach kształcenia (w tym przez zreformowanie ścieżki zawodowej kadry akademickiej i jej warunków pracy). Ma to zasadnicze znaczenie dla poprawy słabych wyników w nauce, zlikwidowania braków w wykształceniu oraz zapewnienia wysokiej jakości szkolnictwa wyższego (w tym przez wprowadzenie finansowania uzależnionego od wyników oraz konsolidację instytucji szkolnictwa wyższego). Utrzymujący się niski odsetek osób kształcących się ustawicznie na Litwie opóźnia skuteczność reform rynku pracy i proces podnoszenia umiejętności siły roboczej. Litwa skupia swoje wysiłki na zwiększeniu oferty i adekwatności możliwości kształcenia zapewnianych przez podmioty publiczne, lecz jak dotąd nie przyniosło to konkretnych rezultatów. Aby osiągnąć wyższe i trwałe wskaźniki udziału w kształceniu ustawicznym, Litwa musi też zachęcać do podejmowania kształcenia i oferować więcej zachęt pracodawcom, aby zapewniali oni możliwości kształcenia swoim pracownikom.
(14) Bezrobocie wśród osób o niskich i średnich umiejętnościach nadal utrzymuje się powyżej średniej unijnej. Wskaźnik ubóstwa wśród osób niepełnosprawnych jest wysoka, co jest częściowo spowodowane ich niskim poziomem integracji na rynku pracy. Środki aktywnej polityki rynku pracy obecnie odgrywają ograniczoną rolę we wspomaganiu osób w ponownym wejściu na rynek pracy na Litwie. Litwa dysponuje znacznymi możliwościami, które mogą zapewnić, aby rynek pracy w tym kraju stał się bardziej integracyjny, w tym przez oferowanie większej liczby środków wspierających osoby niepełnosprawne. Oznacza to na przykład zwiększenie wspieranego zatrudnienia i wzmocnienie programu rehabilitacji zawodowej oraz poprawę dostępności środków na rehabilitację. Niedawno przyjęta ustawa o zatrudnieniu może zwiększyć stosowanie środków aktywnej polityki rynku pracy.
(15) W ostatnich latach Litwa poczyniła postępy w usprawnianiu dialogu społecznego. Partnerzy społeczni biorą aktywny udział w dyskusji na temat nowego kodeksu pracy i nowego modelu socjalnego, a rząd wprowadził plan działania w celu wzmocnienia dialogu społecznego. Ma to na celu budowanie zdolności partnerów społecznych, promowanie rokowań zbiorowych oraz usprawnienie dialogu społecznego na wszystkich poziomach.
(16) Na Litwie wyniki polityki zdrowotnej nadal wywierają znaczący negatywny wpływ na potencjalnie dostępną siłę roboczą i wydajność pracy. Mimo iż dąży się do tego, aby oferować pacjentom bardziej racjonalne pod względem kosztów rodzaje opieki zdrowotnej, na funkcjonowanie systemu opieki zdrowotnej nadal negatywnie wpływają niskie wydatki na profilaktykę i zdrowie publiczne oraz wysoki poziom zależności od leczenia szpitalnego. Płatności uiszczane przez samych pacjentów są bardzo wysokie, w szczególności płatności za produkty lecznicze.
(17) Niekorzystne zmiany demograficzne oznaczają, iż wzrost gospodarczy coraz częściej będzie zależał od wydajności pracy. W latach 2000-2015 Litwa wykazywała się jednym z najwyższych wskaźników wzrostu wydajności pracy wśród państw członkowskich, lecz ostatnio wskaźniki wzrostu spowolniły. Inwestycje publiczne na Litwie charakteryzują się słabym planowaniem i brakiem powiązania z celami strategicznymi kraju. W 2015 r. intensywność wydatków publicznych na badania i rozwój zwiększyła się do poziomu nieco powyżej średniej Unii, natomiast pod względem udziału przedsiębiorstw w dziedzinie badań i rozwoju Litwa nadal pozostaje w tyle. Przyjęte w 2016 r. wytyczne dotyczące reformy litewskiej polityki w zakresie nauki i innowacji mają na celu rozwiązanie utrzymujących się trudności w sektorze badań naukowych i innowacji. W wytycznych tych wzywa się do przeprowadzenia reformy finansowania badań naukowych i rozwoju w instytucjach; do konsolidacji instytutów badawczych i instytucji szkolnictwa wyższego, ośrodków nauki i parków technologicznych; oraz do ulepszenia koordynacji, monitorowania i oceny polityki. Litwa poczyniła pewne postępy, jeśli chodzi wspieranie alternatywnych źródeł finansowania. Przyczyniła się do utworzenia szeregu funduszy kapitału wysokiego ryzyka i funduszy kapitału zalążkowego. Parlament uchwalił też ostatnio ustawę dotyczącą finansowania społecznościowego.
(18) W ostatnich latach stale zwiększa się liczba wnoszonych do sądu spraw dotyczących korupcji, co wskazuje, że Litwa wzmocniła działania antykorupcyjne. Jednak w niektórych znaczących obszarach, takich jak opieka zdrowotna i zamówienia publiczne, przepisy dotyczące drobnej korupcji i korupcji na dużą skalę nie zawsze są stosowane. W sektorze opieki zdrowotnej często stosowana jest praktyka oferowania nieformalnych płatności lekarzom. Przejrzystość w sektorze zamówień publicznych jest niewystarczająca, w szczególności na szczeblu lokalnym. Ponadto słabe regulacje dotyczące sygnalizowania nieprawidłowości nie zachęcają do informowania o możliwych nieprawidłowościach w sektorze publicznym i prywatnym. Rząd w swoim programie antykorupcyjnym potraktował kwestię zwalczenia korupcji w sektorze opieki zdrowotnej jako jeden z priorytetów. Aby ograniczyć ryzyko korupcji i konfliktów interesów w przypadku zamówień publicznych o niskiej wartości, rząd zobowiązał instytucje zamawiające do publikowania w internecie informacji dotyczących wszczętych procedur, wybranych oferentów oraz udzielonych zamówień. Konieczne jest jednak stałe monitorowanie, aby zapewnić wdrożenie tych polityk.
(19) W ramach europejskiego semestru 2017 Komisja przeprowadziła wszechstronną analizę polityki gospodarczej Litwy, którą to analizę opublikowała w sprawozdaniu krajowym na 2017 r. Komisja oceniła również program stabilności na 2017 r. i krajowy program reform na 2017 r., a także działania następcze podjęte w odpowiedzi na zalecenia skierowane do Litwy w poprzednich latach. Komisja wzięła pod uwagę nie tylko ich znaczenie dla stabilnej polityki fiskalnej i społeczno-gospodarczej na Litwie, ale także ich zgodność z unijnymi przepisami i wytycznymi, ze względu na konieczność wzmocnienia ogólnego zarządzania gospodarczego w Unii przez zapewnienie na poziomie unijnym wkładu w przyszłe decyzje krajowe.
(20) W świetle powyższej oceny Rada przeanalizowała program stabilności na 2017 r., a jej opinia 7 znajduje odzwierciedlenie w szczególności w zamieszczonym poniżej zaleceniu nr 1,
NINIEJSZYM ZALECA Litwie podjęcie w latach 2017 i 2018 działań mających na celu:
| W imieniu Rady | |
| T. TÕNISTE | |
| Przewodniczący |