Krajowy program reform Francji na 2016 r. oraz opinia Rady na temat przedstawionego przez Francję programu stabilności na 2016 r.
Dz.U.UE.C.2016.299.114
Akt indywidualnyZALECENIE RADY
z dnia 12 lipca 2016 r.
w sprawie krajowego programu reform Francji na 2016 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Francję programu stabilności na 2016 r.
(Dz.U.UE C z dnia 18 sierpnia 2016 r.)
RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 121 ust. 2 i art. 148 ust. 4,
uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych 1 , w szczególności jego art. 5 ust. 2,
uwzględniając rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1176/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie zapobiegania zakłóceniom równowagi makroekonomicznej i ich korygowania 2 , w szczególności jego art. 6 ust. 1,
uwzględniając zalecenie Komisji Europejskiej,
uwzględniając rezolucje Parlamentu Europejskiego,
uwzględniając konkluzje Rady Europejskiej,
uwzględniając opinię Komitetu Zatrudnienia,
uwzględniając opinię Komitetu Ekonomiczno-Finansowego,
uwzględniając opinię Komitetu Ochrony Socjalnej,
uwzględniając opinię Komitetu Polityki Gospodarczej,
a także mając na uwadze, co następuje:
(1) W dniu 26 listopada 2015 r. Komisja przyjęła roczną analizę wzrostu gospodarczego, rozpoczynając tym samym europejski semestr na rzecz koordynacji polityki gospodarczej w 2016 r. Priorytety określone w rocznej analizie wzrostu gospodarczego zostały zatwierdzone przez Radę Europejską w dniach 17-18 marca 2016 r. W dniu 26 listopada 2015 r. Komisja, na podstawie rozporządzenia (UE) nr 1176/2011, przyjęła sprawozdanie przedkładane w ramach mechanizmu ostrzegania, w którym wskazała Francję jako jedno z państw członkowskich, dla których przeprowadzona zostanie szczegółowa ocena sytuacji. W tym samym dniu Komisja przyjęła również zalecenie dotyczące zalecenia Rady w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro. Zalecenie to zostało zatwierdzone przez Radę Europejską podczas posiedzenia w dniach 18-19 lutego 2016 r. i przyjęte przez Radę w dniu 8 marca 2016 r. 3 . Jako kraj, którego walutą jest euro, oraz ze względu na bliskie powiązania pomiędzy gospodarkami w unii gospodarczej i walutowej, Francja powinna zapewnić pełne i terminowe wdrożenie tego zalecenia.
(2) Sprawozdanie krajowe na 2016 r. dotyczące Francji zostało opublikowane w dniu 26 lutego 2016 r. Zawarto w nim ocenę postępów Francji w realizacji zaleceń dla tego kraju, przyjętych przez Radę w dniu 14 lipca 2015 r., oraz postępów Francji w realizacji jej krajowych celów w ramach strategii "Europa 2020". Sprawozdanie krajowe zawiera również szczegółową ocenę sytuacji przeprowadzoną na podstawie art. 5 rozporządzenia (UE) nr 1176/2011. W dniu 8 marca 2016 r. Komisja przedstawiła wyniki szczegółowej oceny sytuacji. W wyniku analizy Komisja doszła do wniosku, że we Francji występują nadmierne zakłócenia równowagi makroekonomicznej. W szczególności w kontekście umiarkowanego wzrostu gospodarczego i niskiej inflacji Francja odnotowuje wysoki i rosnący dług publiczny w połączeniu z pogarszającą się konkurencyjnością. Szczególnie istotną wagę ma podjęcie koniecznych działań, które pozwolą ograniczyć ryzyko negatywnych konsekwencji dla francuskiej gospodarki i, zważywszy na jej rozmiary, szkodliwych skutków ubocznych dla unii gospodarczej i walutowej.
(3) W dniu 29 kwietnia 2016 r. Francja przedłożyła swój krajowy program reform na 2016 r. oraz swój program stabilności na 2016 r. W celu uwzględnienia powiązań między tymi dwoma programami poddano je jednoczesnej ocenie.
(4) Odpowiednie zalecenia dla poszczególnych krajów znalazły odzwierciedlenie w programowaniu europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na lata 2014-2020. Jak przewidziano w art. 23 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 4 , Komisja może zwrócić się do państwa członkowskiego z wnioskiem o dokonanie przeglądu oraz zaproponowanie zmian w umowie partnerstwa i odpowiednich programach wówczas, gdy jest to konieczne do wsparcia realizacji odpowiednich zaleceń Rady. Komisja przedstawiła dalsze szczegóły dotyczące wykorzystania przez nią tego przepisu w wytycznych w sprawie stosowania działań łączących skuteczność europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych z należytym zarządzaniem gospodarczym.
(5) Francja jest obecnie objęta częścią naprawczą paktu stabilności i wzrostu. W swoim programie stabilności na 2016 r. rząd przedstawił zamiar skorygowania nadmiernego deficytu do 2017 r., zgodnie z zaleceniem Rady z 10 marca 2015 r. Planuje się, że deficyt nominalny będzie się dalej zmniejszał, do 1,2 % PKB w 2019 r. Planuje się, że średniookresowy cel budżetowy - deficyt strukturalny wynoszący 0,4 % PKB - zostanie osiągnięty do 2018 r. Zgodnie z programem stabilności oczekuje się, że relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB osiągnie w 2017 r. szczytowy poziom 96,5 %, po czym będzie spadać, osiągając w 2019 r. poziom 93,3 %. Scenariusz makroekonomiczny stanowiący podstawę prognoz budżetowych jest zasadniczo wiarygodny. Środki niezbędne do osiągnięcia deficytu docelowego, począwszy od 2017 r., nie zostały jednak jeszcze dostatecznie sprecyzowane. Według prognozy Komisji z wiosny 2016 r. deficyt nominalny ma osiągnąć 3,4 % PKB w 2016 r., zgodnie z deficytem zalecanym przez Radę w 2015 r. W 2017 r., przy założeniu niezmiennego kursu polityki, deficyt nominalny miałby wynieść 3,2 % PKB, zagrażając terminowej korekcie nadmiernego deficytu. Zgodnie z prognozami zalecany wysiłek budżetowy nie zostanie zrealizowany w 2016 r. i 2017 r., ponieważ strategia konsolidacyjna wdrażana przez Francję opiera się przede wszystkim na założeniu poprawy warunków koniunkturalnych i utrzymania niskich stóp procentowych, które to czynniki są niezależne od kontroli władz, i dlatego strategia ta jest obarczona ryzykiem związanym z nieprzestrzeganiem ustaleń. Opierając się na ocenie programu stabilności i biorąc pod uwagę prognozę Komisji z wiosny 2016 r., Rada jest zdania, że istnieje ryzyko, iż Francja - chociaż zgodnie z obecnymi szacunkami osiągnie docelowy deficyt nominalny w 2016 r - nie spełni warunków paktu stabilności i wzrostu. W związku z powyższym konieczne są dalsze środki w celu zapewnienia trwałej korekty nadmiernego deficytu do 2017 r.
(6) Stosunek wydatków publicznych do PKB we Francji jest jednym z najwyższych w Unii i pomimo nieznacznego spadku w 2015 r. pozostaje znacznie powyżej średniej w strefie euro. Francja wdraża plan zmniejszenia tych wydatków o 50 mld EUR w stosunku do tendencji wzrostowej między 2015 r. a 2017 r. na wszystkich szczeblach sektora instytucji rządowych i samorządowych, ale może to okazać się niewystarczające, by doprowadzić do znaczącej redukcji wydatków publicznych. Do zwiększenia skuteczności tego planu przyczyniłoby się bardziej szczegółowe określenie środków wspierających wspomnianą redukcję oraz jednoczesne zapewnienie, że środki służące ograniczeniu wydatków uwzględniają prawie zerową inflację.
(7) Dalsze planowane zmniejszenie wskaźnika wydatków wciąż stanowi wyzwanie, ponieważ proces określania istotnych obszarów, które mogą zostać objęte oszczędnościami, nie był wystarczająco skuteczny, a przeglądy wydatków przyniosły dotychczas znikome rezultaty. W ramach sektora mieszkaniowego Francja wydaje prawie dwa razy więcej od innych porównywalnych państw europejskich, a przy tym nie odnotowuje lepszych wyników w zakresie rynku mieszkaniowego. Połączony wpływ wdrażania planowanej redukcji dotacji dla władz lokalnych wypłacanych przez instytucje rządowe na szczeblu centralnym oraz wzmocnienia kontroli wydatków instytucji samorządowych na szczeblu lokalnym, zwłaszcza poprzez ograniczenie wzrostu kosztów administracyjnych ponoszonych przez władze lokalne, mógłby utrzymać ich zdolności inwestycyjne. Przeglądy wydatków mogłyby pomóc w identyfikowaniu takich oszczędności. Ponadto ostatnie reformy administracji lokalnej mogą zwiększyć wydajność systemu w średnim i długim terminie.
(8) Znacznych krótkoterminowych oszczędności nie można osiągnąć bez wyraźnego ograniczenia wzrostu wydatków na zabezpieczenia społeczne, które stanowią blisko połowę wydatków sektora instytucji rządowych i samorządowych. Stabilność systemu emerytalnego umocniła się dzięki zawartej w 2015 r. umowie w sprawie uzupełniających systemów emerytalnych, ale w perspektywie krótko- i średnioterminowej, w szczególności w niekorzystnych warunkach makroekonomicznych, może nadal napotykać deficyty. Ponadto oczekuje się, że poprzednie reformy systemu emerytalnego ograniczą bieżący wysoki poziom wskaźnika wydatków publicznych dopiero po 2025 r. Francja wytyczyła ambitne cele na lata 2016 i 2017 związane z ograniczeniem wzrostu wydatków na opiekę zdrowotną. Realizacji tych celów tym mogłyby towarzyszyć dodatkowe działania w celu określenia obszarów przyrostu wydajności w średnim i długim terminie.
(9) Podjęto środki z zakresu polityki, aby ograniczyć koszty pracy i poprawić marże zysku przedsiębiorstw dzięki uldze podatkowej w wysokości 20 mld EUR na konkurencyjność i zatrudnienie oraz dodatkowym cięciom w wysokości 10 mld EUR w płaconych przez pracodawców składkach na ubezpieczenia społeczne w ramach paktu odpowiedzialności i solidarności. Struktura tych środków, które odpowiadają 1,5 % PKB i przyczyniają się do zredukowania różnicy pomiędzy Francją a średnią dla strefy euro pod względem kosztów pracy, może ograniczać ich skuteczność. Wyniki planowanych ocen tych środków ograniczających koszty będą pomagać w podejmowaniu decyzji o przyszłym kształcie takich programów, aby zapewnić, że środki te są spełniają założenia co do wydajności. Oceny te powinny w szczególności uwzględnić wpływ na kształtowanie płac i zatrudnienie.
(10) W obecnej sytuacji cechującej się wysokim bezrobociem istnieje ryzyko, że koszty pracy przy płacy minimalnej mogą ograniczać zatrudnianie osób o niskich kwalifikacjach. Wynagrodzenie minimalne jest wysokie w porównaniu z medianą płac, a koszty pracy przy płacy minimalnej zostały zredukowane poprzez zwolnienia dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. Wzrost płacy minimalnej powoduje wzrost płac dla większości kategorii pracowników i grozi powstaniem nierówności wynagrodzeń między pracownikami wykonującymi taką samą pracę (kompresja wynagrodzeń). W wyniku mechanizmu indeksacji płacy minimalnej występują sprzężenia zwrotne między wzrostem średnich wynagrodzeń i zmianami płacy minimalnej, które opóźniają niezbędne korekty wynagrodzeń związane z niekorzystną sytuacją gospodarczą.
(11) Ostatnio przeprowadzone reformy zapewniły pracodawcom jedynie ograniczoną możliwość odstąpienia od umów branżowych. Odnosi się to do wszystkich aspektów warunków zatrudnienia, w tym do płac, czasu pracy, warunków pracy i zatrudnienia, oraz ogranicza przedsiębiorstwom możliwość dostosowania siły roboczej do swoich potrzeb. W chwili obecnej branże mogą ograniczać możliwości określania przez przedsiębiorstwa, w zależności od przypadku oraz od wyników negocjacji z partnerami społecznymi, na jakich warunkach czas pracy może odbiegać od zasad ustalonych w umowach branżowych. Wprowadzanie poprzez umowy na poziomie przedsiębiorstw odstępstw od umów branżowych i ogólnych przepisów dotyczących warunków zatrudnienia, w konsultacji z partnerami społecznymi, mogłoby zostać ułatwione.
(12) W 2015 r. wskaźnik bezrobocia wzrósł do 10,4 %. Bezrobocie jest wyższe wśród osób młodych, obywateli państw trzecich oraz pracowników słabiej wykwalifikowanych. Struktura rynku pracy jest coraz bardziej spolaryzowana i obejmuje wysoko wykształconych pracowników zatrudnianych na umowy na czas nieokreślony oraz stały odsetek miejsc pracy dla osób nisko wykwalifikowanych, których sytuacja jest coraz bardziej niestabilna. Udział nowo zawieranych umów o pracę na czas określony krótszy niż jeden miesiąc wzrósł w 2015 r. do prawie 70 %. Ramy prawne regulujące umowy o pracę, zwłaszcza w zakresie przepisów dotyczących zwolnień przy umowach na czas nieokreślony, mogą sprzyjać wysokiej segmentacji rynku pracy. Długookresowe pogarszanie się sytuacji na rynku pracy stanowi obciążenie dla systemu świadczeń dla bezrobotnych, zagrażając jego stabilności. W lutym 2016 r. przewidywano, że deficyt wyniesie 4,5 mld EUR w 2015 r., 4,2 mld EUR w 2016 r. i 3,6 mld EUR w 2017 r. Doprowadziłoby to do wzrostu zadłużenia systemu z 25,8 mld EUR w 2015 r. do 30,0 mld EUR w 2016 r. i 33,6 mld EUR w 2017 r. Z rachunku dotyczącego świadczeń wynika, że następujące po sobie krótkookresowe umowy o pracę w pełnym wymiarze godzin są bardziej korzystne od długookresowych umów o pracę w niepełnym wymiarze godzin oraz że system zachęca pracodawców do oferowania krótkookresowego zatrudnienia uzupełnianego świadczeniami pracowniczymi. Ponadto konstrukcja systemu świadczeń dla bezrobotnych, zwłaszcza w zakresie warunków kwalifikowalności i degresywności świadczeń, może osłabiać zachęty do powrotu do pracy.
(13) Znalezienie zatrudnienia po ukończeniu szkoły wciąż jest trudne; dotyczy to przede wszystkim najmniej wykwalifikowanych młodych osób. Korzystanie z systemu przygotowania zawodowego zmniejsza się w przypadku osób nisko wykwalifikowanych w kontekście zróżnicowanych strategii regionalnych oraz ograniczonej zdolności systemu do dostosowania się do nowych potrzeb gospodarczych. Oferta szkoleń dla bezrobotnych, pracowników o niższych kwalifikacjach i pracowników sektora MŚP wciąż jest niewystarczająca. Trwające reformy szkolenia zawodowego, włącznie z zarządzaniem, zachętami, doradztwem oraz nowym ukierunkowanym planem szkoleń dla bezrobotnych, nadal wymagają pełnego wdrożenia i wzmocnienia. Niedostateczna współpraca pomiędzy różnymi podmiotami zaangażowanymi w ustawiczne kształcenie zawodowe uniemożliwia wydajny podział zasobów. W zapewnieniu równego dostępu może pomóc mający wejść w życie osobisty rachunek aktywności (compte personnel d'activité).
(14) Otoczenie biznesu we Francji nadal klasyfikowane jest jako średnie, zwłaszcza w zakresie obciążeń związanych z regulacjami rządowymi, w którym to przypadku Francja wypada słabo w porównaniu z innymi państwami. Program usprawnień jest realizowany zgodnie z planem, ale postępy we wdrażaniu nie są równe, zwłaszcza w zakresie środków dotyczących przedsiębiorstw; w wielu obszarach wciąż trzeba sprostać licznym wyzwaniom.
(15) Francuska gospodarka cechuje się nieproporcjonalnie dużym udziałem małych przedsiębiorstw w porównaniu z innymi państwami członkowskimi, co ogranicza wydajność tych przedsiębiorstw. Oczekuje się, że ostatnie inicjatywy, mające na celu złagodzenie wpływu wymogów związanych z wielkością, nie będą w znaczącym stopniu wpływać na wzrost firm, w szczególności mając na uwadze ograniczony zakres oraz czasowy charakter niektórych z tych działań. W konsekwencji efekt progowy nadal będzie ograniczać wzrost przedsiębiorstw we Francji.
(16) Konkurencja w zakresie usług poprawiła się w kilku sektorach, ale w innych wciąż istnieją bariery, zwłaszcza w odniesieniu do usług biznesowych, ponieważ znaczna część tych usług nie została objęta ostatnimi reformami, oraz w odniesieniu do sektorów sieciowych. Szereg barier dotyczących wejścia na rynek oraz regulacji, a także opłat, hamuje działalność gospodarczą w zawodach regulowanych oraz pogarsza wydajność innych sektorów, które korzystają z tych usług. Przyjęcie w 2015 r. ustawy Macrona pozwoliło ograniczyć niektóre z tych barier, lecz potrzebne są dalsze wysiłki w tym zakresie. Inne problemy wynikają z restrykcyjnego stosowania wymogów dotyczących zezwoleń.
(17) Francja wciąż jest w tyle za unijnymi liderami w zakresie innowacji, pomimo znaczącego wsparcia ze strony sektora publicznego w tym obszarze. W ciągu ostatnich 15 lat doprowadzono do nadmiernego rozrośnięcia się i niestabilności programów publicznych wspierających innowacje, co budzi wątpliwości dotyczące ogólnej koordynacji, spójności i wydajności tych programów. Dotyczy to w szczególności MŚP.
(18) Wskaźnik dochodów podatkowych w stosunku do PKB jest jednym z najwyższych w Unii. Ich struktura nie sprzyja wzrostowi gospodarczemu, ponieważ w dużym stopniu spoczywają one na czynnikach produkcji i tylko w małym stopniu na konsumpcji. Podatki od przedsiębiorstw zaczęły zmniejszać się nieznacznie od 2014 r. i Francja powoli zbliża się do średniej unijnej pod względem opodatkowania związanego ze środowiskiem, lecz dochody z VAT wciąż są niskie, zarówno jako udział procentowy w PKB, jak i w łącznym opodatkowaniu, z uwagi na niskie stawki, szerokie korzystanie z obniżonych stawek oraz częste stosowanie zwolnień w porównaniu ze średnią UE. Oprócz trwającego znoszenia dodatkowego podatku solidarnościowego nałożonego na przedsiębiorstwa oraz zlikwidowania nadzwyczajnego podatku dochodowego od przedsiębiorstw, konkretne działania w celu osiągnięcia ogłoszonego celu dotyczącego redukcji stawek ustawowych podatku od osób prawnych do 28 % w 2020 r. powinny zostać w pełni sprecyzowane.
(19) System podatkowy jest bardzo złożony. Wciąż istnieje duża liczba podatków przynoszących małe albo zerowe dochody, a podatek dochodowy od osób fizycznych jest wyjątkowo skomplikowany, co wiąże się z wysokimi kosztami administracyjnymi. Pomimo wprowadzenia w prawie o programowaniu finansów publicznych na lata 2014-2019 wymogu dotyczącego regularnej oceny i monitorowania wydatków podatkowych, przewidywana redukcja tych wydatków w 2016 r. jest znikoma i następuje po kilku latach ich wzrostu.
(20) W ujęciu ogólnym bariery dotyczące inwestycji prywatnych są umiarkowane; obejmują wysokie obciążenia regulacyjne oraz wysokie stawki podatku od przedsiębiorstw, które stanowią główną przeszkodę. Otoczenie inwestycyjne poprawiłoby się poprzez usprawnienie otoczenia biznesowego, zmniejszenie podatków od produkcji i od dochodów przedsiębiorstw oraz poprzez uproszczenie systemu podatkowego. Wszystkie środki wprowadzone, by poprawić konkurencyjność kosztową i pozakosztową przedsiębiorstw francuskich mogą przyczynić się do zwiększenia poziomu inwestycji oraz zachęcić firmy do inwestowania w kapitał ludzki i rzeczowy w celu podniesienia wydajności. Długoterminowy potencjał wzrostu jest także ograniczony w związku z niewielkimi inwestycjami w działania innowacyjne.
(21) W ramach europejskiego semestru Komisja przeprowadziła wszechstronną analizę polityki gospodarczej Francji, którą opublikowała w sprawozdaniu krajowym na 2016 r. Komisja oceniła również program stabilności i krajowy program reform, a także działania następcze podjęte w odpowiedzi na zalecenia skierowane do Francji w poprzednich latach. Wzięła pod uwagę nie tylko ich znaczenie dla stabilnej polityki budżetowej i społeczno-gospodarczej we Francji, ale także ich zgodność z przepisami i wytycznymi UE, mając na uwadze konieczność wzmocnienia ogólnego zarządzania gospodarczego w Unii Europejskiej przez wnoszenie na szczeblu UE wkładu w przyszłe decyzje krajowe. Jej zalecenia w ramach europejskiego semestru znajdują odzwierciedlenie w zaleceniach 1-5 poniżej.
(22) W świetle powyższej oceny Rada przeanalizowała program stabilności, a jej opinia 5 znajduje odzwierciedlenie w szczególności w zaleceniu 1 poniżej.
(23) W świetle dokonanej przez Komisję szczegółowej oceny sytuacji i powyższej oceny Rada przeanalizowała krajowy program reform i program stabilności. Zalecenia Rady na mocy art. 6 rozporządzenia (UE) nr 1176/2011 znajdują odzwierciedlenie w zaleceniach 1-5 poniżej,
NINIEJSZYM ZALECA Francji podjęcie w latach 2016-2017 działań mających na celu: