Krajowy program reform Cypru na 2017 r. oraz opinia Rady na temat przedstawionego przez Cypr programu stabilności na 2017 r.
Dz.U.UE.C.2017.261.53
Akt indywidualnyZALECENIE RADY
z dnia 11 lipca 2017 r.
w sprawie krajowego programu reform Cypru na 2017 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Cypr programu stabilności na 2017 r.
(Dz.U.UE C z dnia 9 sierpnia 2017 r.)
RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 121 ust. 2 i art. 148 ust. 4,
uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych 1 , w szczególności jego art. 5 ust. 2,
uwzględniając rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1176/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie zapobiegania zakłóceniom równowagi makroekonomicznej i ich korygowania 2 , w szczególności jego art. 6 ust. 1,
uwzględniając zalecenie Komisji Europejskiej,
uwzględniając rezolucje Parlamentu Europejskiego,
uwzględniając konkluzje Rady Europejskiej,
uwzględniając opinię Komitetu ds. Zatrudnienia,
uwzględniając opinię Komitetu Ekonomiczno-Finansowego,
uwzględniając opinię Komitetu Ochrony Socjalnej,
uwzględniając opinię Komitetu Polityki Gospodarczej,
a także mając na uwadze, co następuje:
(1) W dniu 16 listopada 2016 r. Komisja przyjęła roczną analizę wzrostu gospodarczego, rozpoczynając tym samym europejski semestr na rzecz koordynacji polityki gospodarczej w 2017 r. Priorytety określone w rocznej analizie wzrostu gospodarczego zostały zatwierdzone przez Radę Europejską w dniach 9-10 marca 2017 r. W dniu 16 listopada 2016 r. Komisja, na podstawie rozporządzenia (UE) nr 1176/2011, przyjęła sprawozdanie w ramach mechanizmu ostrzegania, w którym wskazała Cypr jako jedno z państw członkowskich, w przypadku których przeprowadzona zostanie szczegółowa ocena sytuacji. W tym samym dniu Komisja przyjęła również zalecenie dotyczące zalecenia Rady w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro, które zostało zatwierdzone przez Radę Europejską w dniach 9-10 marca 2017 r. W dniu 21 marca 2017 r. Rada przyjęła zalecenie w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro (zwane dalej "zaleceniem dla strefy euro") 3 .
(2) Jako państwo członkowskie, którego walutą jest euro, oraz ze względu na bliskie powiązania pomiędzy gospodarkami w unii gospodarczej i walutowej, Cypr powinien zapewnić pełne i terminowe wdrożenie zalecenia dla strefy euro, które znajduje odzwierciedlenie w zaleceniach 1-5 poniżej.
(3) W dniu 22 lutego 2017 r. opublikowano sprawozdanie krajowe na 2017 r. dotyczące Cypru. Zawiera ono ocenę postępów Cypru w realizacji zaleceń dla tego kraju, przyjętych przez Radę w dniu 12 lipca 2016 r., działań następczych podjętych w związku z zaleceniami dla tego kraju z poprzednich lat, a także postępów Cypru w realizacji jego krajowych celów w ramach strategii "Europa 2020". Sprawozdanie to objęło również szczegółową ocenę sytuacji przeprowadzoną na podstawie art. 5 rozporządzenia (UE) nr 1176/2011, której wyniki również opublikowano w dniu 22 lutego 2017 r. W wyniku analizy Komisja doszła do wniosku, że na Cyprze występują nadmierne zakłócenia równowagi makroekonomicznej. Cypr musi w szczególności rozwiązać problem znacznych narosłych zakłóceń równowagi, takich jak nawis długu prywatnego, publicznego i zagranicznego oraz wysoki poziom kredytów zagrożonych.
(4) Cypr przedłożył program stabilności na 2017 r. w dniu 27 kwietnia 2017 r., a krajowy program reform na 2017 r. w dniu 28 kwietnia 2017 r. W celu uwzględnienia powiązań między tymi dwoma programami poddano je jednoczesnej ocenie. Krajowy program reform Cypru obejmuje zobowiązania krótko- i średnioterminowe. Zawiera on w szczególności środki mające na celu zmniejszenie zadłużenia sektora prywatnego, poprawę otoczenia biznesu, ułatwienie dostępu do finansowania i przebudowę sektora opieki zdrowotnej oraz zobowiązanie do podjęcia reform sektora publicznego i systemu wymiaru sprawiedliwości. Krajowy program reform uwzględnia także wyzwania określone w sprawozdaniu krajowym za 2017 r. oraz w zaleceniu dla strefy euro, w tym potrzebę ożywienia inwestycji i zapewnienia stabilności finansów publicznych. Pełna realizacja tych środków we wskazanych ramach czasowych pomogłaby Cyprowi w usunięciu zakłóceń równowagi makroekonomicznej i realizacji zaleceń dla tego kraju. Na podstawie oceny zobowiązań politycznych Cypru Komisja potwierdza swoje wcześniejsze ustalenie, że na tym etapie nie są uzasadnione żadne dalsze kroki w ramach procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej, przewidzianej w rozporządzeniu (UE) nr 1176/2011 i rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1174/2011 4 . Realizacja programu reform politycznych będzie uważnie śledzona w drodze szczególnego monitorowania.
(5) Odpowiednie zalecenia dla poszczególnych krajów znalazły odzwierciedlenie w programowaniu europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (EFSI) na lata 2014-2020. Zgodnie z art. 23 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 5 Komisja może zwrócić się do państwa członkowskiego z wnioskiem o dokonanie przeglądu oraz zaproponowanie zmian w umowie partnerstwa i odpowiednich programach, gdy jest to konieczne do wsparcia realizacji stosownych zaleceń Rady. Komisja przedstawiła dalsze szczegółowe informacje dotyczące wykorzystania przez nią tego przepisu w wytycznych w sprawie stosowania działań łączących skuteczność EFSI z należytym zarządzaniem gospodarczym.
(6) Cypr jest obecnie objęty funkcją zapobiegawczą paktu stabilności i wzrostu oraz podlega ustaleniom w zakresie reguły dotyczącej zadłużenia. W swoim programie stabilności na 2017 r. rząd planuje, że w latach 2016-2020 Cypr będzie odnotowywać nadwyżkę budżetową w ujęciu nominalnym (saldo nominalne wynoszące około 0,4 % PKB w okresie objętym programem). Planuje się, że w 2017 r. zostanie osiągnięty średniookresowy cel budżetowy, którym jest osiągnięcie równowagi budżetowej w kategoriach strukturalnych. Przewiduje się, że w kolejnych latach ponownie przeliczone 6 saldo strukturalne będzie stale oddalać się od średniookresowego celu budżetowego, co jest niezgodne z wymogami funkcji zapobiegawczej paktu stabilności i wzrostu. Oczekuje się, że relacja długu brutto sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB osiągnie 107,8 % w 2016 r., a następnie spadnie do 99,7 % w 2018 r. i dalej do 88,8 % w 2020 r. Scenariusz makroekonomiczny, na którym oparto te prognozy budżetowe, jest wiarygodny. Założenia makroekonomiczne przedstawione w programie stabilności podlegają ryzyku negatywnemu, które wynika głównie z dużej liczby kredytów zagrożonych i możliwości pogorszenia się warunków zewnętrznych.
(7) W dniu 12 lipca 2016 r., po korekcie nadmiernego deficytu, Rada zaleciła Cyprowi przestrzeganie średniookresowego celu budżetowego w latach 2016 i 2017. W oparciu o prognozę Komisji z wiosny 2017 r. w świetle całościowej oceny Cypr spełnia ten wymóg w 2017 r. Na 2018 r. zaleca się, aby Cypr przestrzegał w dalszym ciągu średniookresowego celu budżetowego. Zgodnie z prognozą Komisji z wiosny 2017 r. odpowiada to maksymalnej stopie wzrostu nominalnego publicznych wydatków pierwotnych netto 7 wynoszącej 0,3 %, co przekłada się na korektę strukturalną wynoszącą 0,2 % PKB. Przy założeniu kontynuacji dotychczasowej polityki w świetle całościowej oceny Cypr byłby narażony na ryzyko pewnego odchylenia od tego wymogu w 2018 r. Prognozuje się, że w latach 2017 i 2018 Cypr spełni warunki reguły dotyczącej zadłużenia. Ogólnie rzecz biorąc, Rada jest zdania, że Cypr powinien być gotowy do wprowadzenia w 2018 r. dodatkowych środków, aby zapewnić spełnienie tych warunków.
(8) W zakresie długu publicznego utrzymuje się tendencja spadkowa, lecz jest ona zagrożona. Przewiduje się, że niektóre wprowadzone ostatnio środki polityki fiskalnej oraz opóźnienia w realizacji kluczowych reform strukturalnych doprowadzą do pogorszenia salda strukturalnego i mogą pociągnąć za sobą ograniczenie zakresu inwestycji publicznych sprzyjających wzrostowi.
(9) Koszty wynagrodzeń (wyrażone jako odsetek PKB) w sektorze publicznym na Cyprze należą wprawdzie do najwyższych w strefie euro, jednak sektor nadal ten jest nieefektywny. W ramach programu dostosowań makroekonomicznych opracowano i uzgodniono z partnerami społecznymi szereg reform zmierzających do rozwiązania tej kwestii. Obejmują one wprowadzenie stałego wiążącego mechanizmu ograniczającego wzrost wynagrodzeń pracowników sektora publicznego oraz kompleksową reformę administracji publicznej. Jednak z wyjątkiem wprowadzonej niedawno ustawy reformującej kwestię mobilności pracowników sektora publicznego przyjęcie tych reform ustawodawczych napotyka na trudności, w szczególności po negatywnym wyniku głosowania w Izbie Reprezentantów w grudniu 2016 r. W oczekiwaniu na przyjęcie wiążącej reformy wprowadza się mechanizm ograniczania wzrostu wynagrodzeń w sektorze publicznym oparty na układach zbiorowych - obowiązuje on do 2018 r.
(10) Podjęto już pewne reformy, aby rozwiązać problem korupcji. Niedawne zmiany obejmują reformy mające na celu profesjonalizację zamówień publicznych na szczeblu lokalnym oraz uchwalenie w grudniu 2015 r. ustawy o finansowaniu partii politycznych. W 2016 r. przyjęto poprawkę do konstytucji umożliwiającą ujawnianie informacji o sytuacji majątkowej przez urzędników państwowych. Jednostka koordynująca ds. zwalczania korupcji nie jest jednak dostatecznie obsadzona. Nie podjęto też jak dotąd środków, aby naprawić słabości systemu środków dyscyplinarnych dla urzędników państwowych.
(11) Cypr podjął działania w celu wzmocnienia swojego systemu sądowego, ale nadal stoi przed poważnymi wyzwaniami, jeśli chodzi o jego skuteczność. Nieefektywne procedury i ograniczone zdolności sądów do rozpatrywania spraw powodują znaczne opóźnienia. Ma to z kolei niekorzystny wpływ na otoczenie biznesu i w dużym stopniu na funkcjonowanie nowych ram w zakresie egzekucji z nieruchomości oraz postępowań upadłościowych. Ramy te wprowadzono, by pomóc w zmniejszeniu niespłacalnego zadłużenia w sektorze prywatnym, tworząc zachęty dla banków i dłużników do uzgadniania rozwiązań restrukturyzacyjnych. Jednak skuteczność tych narzędzi obniżają różne czynniki, w tym wyżej wspomniane niedoskonałości w funkcjonowaniu systemu sądownictwa, słaby potencjał administracyjny i niewielka znajomość procedur wśród dłużników. Znaczące są również zaległości i opóźnienia w zakresie wydawania i przenoszenia tytułów własności. Przyczyniają się one do osłabienia wysiłków podejmowanych na rzecz redukcji długu i mają negatywny wpływ na rynek mieszkaniowy.
(12) Poziom zagrożonych kredytów zmniejsza się, lecz nadal utrzymuje się na bardzo wysokim poziomie, utrudniając tym samym prawidłowe funkcjonowanie sektora bankowego i wpływając na podaż kredytów dla gospodarki realnej. Banki nie wywiązują się z celów restrukturyzacji portfela kredytów uzgodnionych z bankiem centralnym Cypru, co wskazuje na potrzebę zreformowania systemu określania celów, aby stał się skuteczniejszy i wiążący, zwłaszcza przez ustanowienie ambitnych celów dotyczących redukcji kredytów zagrożonych, które to cele będą spójne ze strategiami banków dotyczącymi redukcji kredytów zagrożonych. Współczynniki ponownego niewykonania zobowiązania utrzymują się na wysokim poziomie, co uwidacznia potencjalne niedociągnięcia w zakresie rozwiązań służących restrukturyzacji kredytów. Poziomy zabezpieczenia przed ryzykiem wzrosły, ale nadal są niższe od średnich poziomów w strefie euro; konieczne jest w związku z tym zapewnienie, aby zabezpieczenia były wiarygodnie wyceniane i odpowiednio chroniły przed ryzykiem. Możliwości przyspieszenia zmniejszania zadłużenia i usuwania zagrożonych kredytów z bilansów banków ogranicza, z jednej strony, brak rynku wtórnego dla kredytów, a z drugiej strony, obowiązujące ramy sekurytyzacji kredytów; wymagane są dodatkowe działania regulacyjne i legislacyjne, aby uzupełnić zestaw niezbędnych narzędzi, które ułatwiają bankom zarządzanie bilansem. Ponadto w dalszym ciągu niedostateczne są zarządzanie i zdolności administracyjne nadzoru zakładów ubezpieczeń i funduszy emerytalnych, co stwarza zagrożenia dla stabilności finansowej.
(13) Ożywienie gospodarcze na Cyprze nadal trwa. Jednak potencjał wzrostu pozostaje słaby; ograniczają go: zbyt mały zakres wdrożenia reform strukturalnych, utrudnienia dla inwestycji i niedociągnięcia w otoczeniu biznesu. Inicjatywy pobudzające wzrost, przedstawione w planie działania na rzecz wzrostu gospodarczego, są wdrażane, jednak dosyć powoli. Wniosek ustawodawczy mający na celu przyciągnięcie i ułatwienie inwestycji strategicznych jest wciąż na etapie projektu. Rząd pracuje nad poprawą dostępu do finansowania dla małych i średnich przedsiębiorstw. Aby rozwiązać tę pilną kwestię, podjęto już pewne nowe ukierunkowane inicjatywy, które zgłoszono w krajowym programie reform. Większość tych nowych inicjatyw dotyczących dostępu do finansowania jest jednak w dalszym ciągu na wczesnym etapie. Działania prywatyzacyjne, mające na celu przyciągnięcie inwestycji zagranicznych zwiększających wydajność, napotykają opór opozycji politycznej i postępują powoli. Reforma sektora energetycznego również może być istotną siłą napędową konkurencyjności, doszło jednak do opóźnień w jej wdrażaniu. Opóźnienia te dotyczą w szczególności rozdzielenia cypryjskiej spółki energetycznej i ustanowienia nowego rynku energii elektrycznej, który w dalszym ciągu czeka na zapewnienie faktycznej niezależności operatora systemu przesyłowego.
(14) Bezrobocie spada, ale nadal utrzymuje się na wysokim poziomie, szczególnie wśród osób młodych i długotrwale bezrobotnych. Nie wdrożono jeszcze planów zwiększenia liczby doradców w publicznych służbach zatrudnienia i podniesienia ich specjalizacji. Jest ponadto prawdopodobne, że zostaną oni zatrudnieni na podstawie umów na czas określony, w związku z czym problem nie zostanie rozwiązany w sposób systemowy. W rezultacie nadal brakuje wystarczających zdolności, aby zaspokoić potrzeby osób poszukujących pracy, w szczególności tych mających większe trudności z integracją na rynku pracy, oraz aby wprowadzić środki informacyjnych pomagające w ich aktywizacji. Oddziaływanie aktywnych programów rynku pracy i systemów wsparcia dochodu jest wciąż hamowane ze względu na ograniczoną liczbę ocen jakości i działań następczych.
(15) Cypr utrzymuje wydatki na edukację na poziomie przewyższającym średnią UE. Wyniki nauczania są jednak niskie, a w porównaniu z poprzednimi latami nawet się pogorszyły. Zgodnie z wynikami Programu międzynarodowej oceny umiejętności uczniów z 2015 r. Cypr zajmuje jedno z ostatnich miejsc w UE, jeśli chodzi o poziom umiejętności podstawowych w matematyce, naukach przyrodniczych i czytaniu. Niedawno wprowadzone środki naprawcze, takie jak lepszy system mianowania nauczycieli czy modernizacja programów nauczania w szkołach, to pierwsze kroki we właściwym kierunku. Do poprawy sytuacji mogłyby jednak znacznie przyczynić się dalsze działania mające na celu dokończenie planowanych reform, w tym w dziedzinie oceny nauczycieli.
(16) Nadal w dużej mierze nierozwiązany pozostaje problem niedostosowania umiejętności do sytuacji na rynku pracy, co w negatywny sposób odbija się na perspektywach długoterminowego trwałego wzrostu gospodarczego. Poziom uczestnictwa w kształceniu i szkoleniu zawodowym na poziomie średnim II stopnia oraz stopień dostosowania szkolnictwa wyższego do potrzeb rynku pracy są niewielkie, w wyniku czego wysoki odsetek osób z wyższym wykształceniem pracuje w zawodach, które nie wymagają wyższego wykształcenia.
(17) Sektor opieki zdrowotnej Cypru charakteryzuje się brakiem powszechnego zasięgu oraz brakiem efektywności na różnych poziomach. Utrudnia to dostęp do odpowiedniej i skutecznej opieki. Kluczowe znaczenie dla zwiększenia zdolności i efektywności kosztowej sektora opieki zdrowotnej mają przepisy mające na celu stworzenie krajowego systemu opieki zdrowotnej i szpitali publicznych o większej niezależności; przepisy te wciąż jednak oczekują na przyjęcie przez parlament.
(18) W ramach europejskiego semestru 2017 Komisja przeprowadziła wszechstronną analizę polityki gospodarczej Cypru, którą to analizę opublikowała w sprawozdaniu krajowym na 2017 r. Komisja oceniła również program stabilności na 2017 r. i krajowy program reform na 2017 r., a także działania następcze podjęte w odpowiedzi na zalecenia skierowane do Cypru w poprzednich latach. Komisja wzięła pod uwagę nie tylko ich znaczenie dla stabilnej polityki fiskalnej i społeczno-gospodarczej na Cyprze, ale także ich zgodność z unijnymi przepisami i wytycznymi, ze względu na konieczność wzmocnienia ogólnego zarządzania gospodarczego w Unii przez zapewnienie na poziomie unijnym wkładu w przyszłe decyzje krajowe.
(19) W świetle powyższej oceny Rada przeanalizowała program stabilności na 2017 r., a jej opinia 8 znajduje odzwierciedlenie w szczególności w zamieszczonym poniżej zaleceniu 1.
(20) W świetle dokonanej przez Komisję szczegółowej oceny sytuacji i powyższej oceny Rada przeanalizowała krajowy program reform na 2017 r. i program stabilności na 2017 r. Zalecenia Rady wydane na mocy art. 6 rozporządzenia (UE) nr 1176/2011 znajdują odzwierciedlenie w zaleceniach 1-4 poniżej,
NINIEJSZYM ZALECA Cyprowi podjęcie w latach 2017 i 2018 działań mających na celu:
| W imieniu Rady | |
| T. TÕNISTE | |
| Przewodniczący |