Krajowy program reform Chorwacji na 2017 r. oraz opinia Rady na temat przedstawionego przez Chorwację programu konwergencji na 2017 r.
Dz.U.UE.C.2017.261.41
Akt indywidualnyZALECENIE RADY
z dnia 11 lipca 2017 r.
w sprawie krajowego programu reform Chorwacji na 2017 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Chorwację programu konwergencji na 2017 r.
(Dz.U.UE C z dnia 9 sierpnia 2017 r.)
RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 121 ust. 2 i art. 148 ust. 4,
uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych 1 , w szczególności jego art. 9 ust. 2,
uwzględniając rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1176/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie zapobiegania zakłóceniom równowagi makroekonomicznej i ich korygowania 2 , w szczególności jego art. 6 ust. 1,
uwzględniając zalecenie Komisji Europejskiej,
uwzględniając rezolucje Parlamentu Europejskiego,
uwzględniając konkluzje Rady Europejskiej,
uwzględniając opinię Komitetu ds. Zatrudnienia,
uwzględniając opinię Komitetu Ekonomiczno-Finansowego,
uwzględniając opinię Komitetu Ochrony Socjalnej,
uwzględniając opinię Komitetu Polityki Gospodarczej,
a także mając na uwadze, co następuje:
(1) W dniu 16 listopada 2016 r. Komisja przyjęła roczną analizę wzrostu gospodarczego, rozpoczynając tym samym europejski semestr na rzecz koordynacji polityki gospodarczej w 2017 r. Priorytety określone w rocznej analizie wzrostu gospodarczego zostały zatwierdzone przez Radę Europejską w dniach 9-10 marca 2017 r. W dniu 16 listopada 2016 r. Komisja, na podstawie rozporządzenia (UE) nr 1176/2011, przyjęła sprawozdanie w ramach mechanizmu ostrzegania, w którym wskazała Chorwację jako jedno z państw członkowskich, w przypadku których przeprowadzona zostanie szczegółowa ocena sytuacji.
(2) W dniu 22 lutego 2017 r. opublikowano sprawozdanie krajowe na 2017 r. dotyczące Chorwacji. Zawiera ono ocenę postępów Chorwacji w realizacji zaleceń dla tego kraju, przyjętych przez Radę w dniu 12 lipca 2016 r., działań następczych podjętych w związku z zaleceniami dla tego kraju z poprzednich lat, a także postępów Chorwacji w realizacji jej krajowych celów w ramach strategii "Europa 2020". Sprawozdanie to objęło również szczegółową ocenę sytuacji przeprowadzoną na podstawie art. 5 rozporządzenia (UE) nr 1176/2011, której wyniki również opublikowano w dniu 22 lutego 2017 r. W wyniku analizy Komisja doszła do wniosku, że w Chorwacji występują nadmierne zakłócenia równowagi makroekonomicznej. Wskaźnik zadłużenia sektora instytucji rządowych i samorządowych wykazywał tendencję spadkową, w szczególności w 2016 r., ale z kolei dług publiczny jest narażony na ryzyko walutowe, a zagrożenie stabilności fiskalnej w perspektywie średnioterminowej jest nadal wysokie. Zadłużenie sektora prywatnego maleje, lecz w dalszym ciągu jest na wysokim poziomie, zwłaszcza w sektorze przedsiębiorstw, i jest w dużym stopniu narażone na ryzyko walutowe. Sektor finansowy ma wspierać ożywienie gospodarcze, ale nadal jest narażony na walutowe ryzyko kredytowe, a wskaźnik kredytów zagrożonych jest wciąż na wysokim poziomie. Stopa bezrobocia spada w szybkim tempie w wyniku umiarkowanie szybkiego powstawania nowych miejsc pracy i kurczenia się siły roboczej. I wreszcie, uciążliwe otoczenie biznesowe hamuje inwestycje produkcyjne i wzrost wydajności.
(3) W dniu 27 kwietnia 2017 r. Chorwacja przedłożyła swój krajowy program reform na 2017 r. oraz swój program konwergencji na 2017 r. W celu uwzględnienia powiązań między tymi dwoma programami poddano je jednoczesnej ocenie.
(4) Odpowiednie zalecenia dla poszczególnych krajów znalazły odzwierciedlenie w programowaniu europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (EFSI) na lata 2014-2020. Zgodnie z art. 23 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 3 Komisja może zwrócić się do państwa członkowskiego z wnioskiem o dokonanie przeglądu oraz zaproponowanie zmian w umowie partnerstwa i odpowiednich programach, gdy jest to konieczne do wsparcia realizacji stosownych zaleceń Rady. Komisja przedstawiła dalsze szczegółowe informacje dotyczące wykorzystania przez nią tego przepisu w wytycznych w sprawie stosowania działań łączących skuteczność EFSI z należytym zarządzaniem gospodarczym.
(5) Po uchyleniu procedury nadmiernego deficytu Chorwacja jest objęta funkcją zapobiegawczą paktu stabilności i wzrostu oraz podlega ustaleniom w zakresie reguły dotyczącej zadłużenia. W programie konwergencji na 2017 r. rząd planuje stopniową poprawę salda sektora instytucji rządowych i samorządowych z poziomu - 0,8 % PKB w 2016 r. do poziomu 0,5 % PKB w 2020 r. Średniookresowy cel budżetowy, ustalony na poziomie - 1,75 % PKB w kategoriach strukturalnych, został spełniony z szerokim marginesem w 2016 r., a (ponownie przeliczone 4 ) saldo strukturalne zgodnie z przewidywaniami ma w latach 2017 i 2018 uplasować się na poziomie średniookresowego celu budżetowego, ale bez żadnego marginesu. Przewiduje się, że potem saldo znowu nieznacznie się poprawi. W programie konwergencji zakłada się, że - po osiągnięciu szczytowego poziomu 86,7 % PKB w 2015 r. - relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB będzie nadal spadać, aż do osiągnięcia poziomu 72,1 % w 2020 r. Scenariusz makroekonomiczny stanowiący podstawę tych prognoz budżetowych jest korzystny, zwłaszcza jeśli uwzględnić fakt, że w prognozach zawartych w programie nie uwzględniono negatywnych skutków wynikających z trudności finansowych, z jakimi boryka się Agrokor, największa prywatna spółka w Chorwacji. Kryzysowa sytuacja Agrokoru stanowi również bezpośrednie ryzyko dla prognoz budżetowych. Nie sprecyzowano jeszcze wszystkich środków, które są niezbędne do osiągnięcia planowanych deficytów docelowych, począwszy od 2017 r.
(6) W dniu 12 lipca 2016 r. Rada zaleciła Chorwacji dokonanie w 2017 r. rocznej korekty fiskalnej wynoszącej co najmniej 0,6 % PKB, prowadzącej do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego. Dane dotyczące wyniku budżetu, wskazujące na znaczną poprawę salda nominalnego na 2016 r. pokazują, że Chorwacja osiągnęła już w tym roku swój średniookresowy cel budżetowy. W prognozie Komisji z wiosny 2017 r. przewiduje się, że saldo strukturalne pozostanie w 2017 r. powyżej średniookresowego celu budżetowego, pomimo spadku z - 0,3 % PKB w 2016 r. do - 1,7 % PKB w 2017 r. Na 2018 r. zaleca się, aby Chorwacja przestrzegała w dalszym ciągu średniookresowego celu budżetowego. W prognozie Komisji z wiosny 2017 r. przewiduje się, że saldo strukturalne ulegnie dalszemu pogorszeniu: do - 2,1 % PKB, co wskazuje na ryzyko wystąpienia pewnego odchylenia od średniookresowego celu budżetowego. Prognozuje się, że w latach 2017 i 2018 Chorwacja spełni warunki ustaleń w zakresie reguły dotyczącej zadłużenia. Ogólnie rzecz biorąc, Rada jest zdania, że Chorwacja musi być gotowa wprowadzić w 2018 r. dodatkowe środki, aby zapewnić spełnienie warunków paktu stabilności i wzrostu.
(7) Chorwackie ramy zarządzania budżetem wykazują braki. Nowa ustawa o odpowiedzialności fiskalnej, której celem jest wzmocnienie ram budżetowych oraz niezależności i uprawnień Komisji Polityki Budżetowej, nie została jeszcze przyjęta. Opóźniono wprowadzenie zmiany ustawy budżetowej mającej na celu wzmocnienie średniookresowych ram budżetowych i rozwiązanie kwestii przeglądów planów budżetowych, zarówno na szczeblu centralnym, jak i lokalnym. Nadal niska jest wiarygodność założeń leżących u podstaw planów budżetowych.
(8) Dochody Chorwacji z pobieranych okresowo podatków od nieruchomości są stosunkowo niskie. Dochody ze związanych z własnością opłat pobieranych przez jednostki władz lokalnych są naliczane i ściągane w bardzo różny sposób. Dochody kraju opierają się również na mniej efektywnym opodatkowaniu przeniesienia własności. Jako działania następcze w stosunku do powtarzających się zaleceń dla Chorwacji niektóre lokalne opłaty i podatki zostaną zastąpione - począwszy od 2018 r. - regularnym podatkiem od nieruchomości naliczanym na podstawie pięciu parametrów oddających w przybliżeniu wartość nieruchomości; jest to część reformy podatkowej z końca 2016 r. Uważa się, że jest to pierwszy krok na drodze do w pełni rozwiniętego regularnego podatku od nieruchomości opartego na wartości.
(9) Potrzeby finansowe Chorwacji w kontekście funduszy publicznych oraz narażenie długu państwowego na ryzyko walutowe uwidaczniają znaczenie wiarygodnych źródeł finansowania i ostrożnego zarządzania ryzykiem. W odpowiedzi na zalecenie dla Chorwacji, na początku 2017 r. przyjęto strategię zarządzania długiem instytucji rządowych na szczeblu centralnym obejmującą lata 2017-2019. Wprowadzono ją trzy lata po wygaśnięciu poprzedniej strategii. Ramy instytucjonalne w zakresie zarządzania długiem publicznym, w tym komunikacja z rynkami, zarządzanie ryzykiem i aktualizacja strategii w regularnych odstępach czasu, są niewystarczające. Brakuje również odpowiedniej analizy transakcji pozabudżetowych mających potencjalny wpływ na dług publiczny.
(10) Sytuacja na rynku pracy w ostatnim okresie nadal się poprawiała, lecz bezrobocie wciąż jest wysokie, z wysokim odsetkiem osób od długiego czasu poszukujących pracy. W połączeniu z niską i zmniejszającą się aktywnością oznacza to, że istnieje znaczny niewykorzystany potencjał siły roboczej. Spadek aktywności w 2016 r. był szczególnie widoczny wśród pracowników o niskich umiejętnościach, w wieku najwyższej aktywności zawodowej. Przyczyną tego spadku było kurczenie się liczby ludności w wieku produkcyjnym z powodu dwóch nasilających się czynników: starzenia się społeczeństwa i emigracji.
(11) Poziom braku aktywności jest stosunkowo wysoki w grupach osób kwalifikujących się do przejścia na wcześniejszą emeryturę. Krótkie okresy składkowe prowadzą do słabej adekwatności obecnych i przyszłych emerytur oraz ryzyka ubóstwa osób starszych. Istnieje wiele ścieżek umożliwiających przejście na wcześniejszą emeryturę, która jest możliwa już na pięć lat przed ustawowym wiekiem emerytalnym. Zachęty finansowe do pracy zawodowej w tym wieku są słabe. Nie wdrożono zapowiedzianych środków zachęcających do dłuższej aktywności zawodowej. Do niskiego uczestnictwa w rynku pracy, w szczególności starszych kobiet z grupy najwyższej aktywności zawodowej, przyczynia się wypełnianie przez nie obowiązków opiekuńczych. Brakuje formalnej opieki nad dziećmi i widoczne są duże dysproporcje regionalne, a umowy o pracę nie pozwalają na dużą elastyczność w godzeniu pracy i opieki. Ustawowy wiek emerytalny wynosi obecnie 61 lat i 9 miesięcy w przypadku kobiet i 65 lat w przypadku mężczyzn. Ujednolicenie i podniesienie ustawowego wieku emerytalnego następuje powoli: wiek emerytalny wynoszący 67 lat w przypadku obu płci ma być osiągnięty w 2038 r. Rozważa się przyspieszenie tej zmiany, lecz nie przyjęto jeszcze żadnych formalnych aktów. System emerytalny uprawnia do korzystniejszych warunków w przypadku szczególnych kategorii pracowników wykonujących zawody zakwalifikowane jako uciążliwe i niebezpieczne oraz w szczególnych sektorach. Władze zakończyły przegląd zawodów uciążliwych lub niebezpiecznych, jednak przepisy te nie zostały jeszcze ujednolicone.
(12) Z najnowszych danych wynika, że w 2015 r. ubóstwem lub wykluczeniem społecznym zagrożone było niemal 30 % ludności. System ochrony socjalnej wykazuje niedociągnięcia pod względem skuteczności i sprawiedliwości wynikające z niespójności w zakresie kryteriów kwalifikowalności, rozdrobnienie zasięgu geograficznego, braku koordynacji między poszczególnymi odpowiedzialnymi organami i niskiej przejrzystości. W 2016 r. na program dochodu minimalnego kierowany do najuboższych gospodarstw domowych przeznaczono jedynie 0,6 % PKB. Nie posuwają się do przodu plany reform, w tym ponownie rozdzielenie obowiązków poszczególnych instytucji i harmonizacja kryteriów kwalifikowalności.
(13) Ważnym warunkiem uzyskania zatrudnienia jest zdobywanie umiejętności potrzebnych na rynku pracy. Udział w kształceniu dorosłych jest bardzo niski, podobnie jak wydatki na aktywne polityki rynku pracy i ich zakres działań, programy przekwalifikowania i uczenia się przez całe życie. Szkolenia nie są wystarczająco ukierunkowane na pracowników o niskich umiejętnościach i starszych oraz na osoby długotrwale bezrobotne, którzy stoją w obliczu szczególnych wyzwań pod względem szans na zatrudnienie. Opóźniają się prace nad prawodawstwem mającym na celu poprawę jakości instytucji, programów nauczania i uczenia się dorosłych.
(14) Wystarczające umiejętności podstawowe mają zasadnicze znaczenie dla znalezienia i utrzymania dobrej, stabilnej pracy oraz możliwości skutecznego uczestnictwa w życiu gospodarczym i społecznym. Wyniki międzynarodowych badań wskazują na poważne braki w dziedzinie umiejętności podstawowych, nauk stosowanych i matematyki wśród chorwackich uczniów w wieku 15 lat. W 2015 r., w ramach wdrażania strategii na rzecz edukacji, nauki i technologii, rozpoczęto reformę programów nauczania w celu poprawy treści i metod nauczania umiejętności przekrojowych. W związku z ambiwalentną reakcją zainteresowanych stron reformę programów nauczania zmieniono, a jej realizacja znacznie się opóźniła. Proces ten należy teraz kontynuować zgodne z pierwotnymi założeniami. Chorwacja przyjęła niedawno strategię na rzecz kształcenia i szkolenia zawodowego. Oczekuje się, że doprowadzi ona do aktualizacji programów kształcenia i szkolenia zawodowego, zwiększenia roli uczenia się przez praktykę w miejscu pracy oraz poprawy jakości nauczania w zakresie kształcenia i szkolenia zawodowego. Wprowadzenie systemu uznawania i walidacji uczenia się pozaformalnego i nieformalnego jest w toku.
(15) Terytorialne i funkcjonalne rozdrobnienie organów administracji publicznej negatywnie wpływa na świadczenie usług i efektywność wydatków publicznych. Obecne kompetencje i relacje fiskalne pomiędzy poszczególnymi szczeblami administracji nie sprzyjają efektywnemu i uczciwemu świadczeniu usług publicznych, w szczególności w zakresie opieki zdrowotnej, edukacji i pomocy społecznej. Opóźnia się kompleksowa reforma administracji publicznej. Nie przyjęto jeszcze prawodawstwa mającego na celu przeniesienie zadań między władzami centralnymi a lokalnymi, sytuacja wygląda podobnie w przypadku racjonalizacji systemu agencji państwowych. Na początku 2017 r. władze Chorwacji ogłosiły utworzenie grupy roboczej mającej za zadanie opracowanie przepisów dotyczących finansowania instytucji rządowych szczebla niższego niż krajowy.
(16) Rozdrobnienie w dziedzinie ustalania wynagrodzeń w administracji publicznej jest nadal utrudnieniem w przejrzystości wynagrodzeń i równego traktowania, jak również w kontroli rządu nad kosztami wynagrodzeń w sektorze publicznym, co wiąże się z ryzykiem skutków ubocznych w całej gospodarce. W lutym 2017 r. rząd przyjął wspólne wytyczne dotyczące negocjacji i monitorowania umów zbiorowych w sektorze publicznym, jednak usprawnienie ram ustalania wynagrodzeń odroczono do 2018 r.
(17) Przedsiębiorstwa państwowe są średnio mniej wydajne niż firmy prywatne, co wskazuje na słabości w zarządzaniu tymi przedsiębiorstwami. Skutkuje to negatywnym wpływem na sprawny przydział środków i przyczynia się do niskiego wzrostu wydajności w gospodarce. Działania mające na celu umożliwienie sektorowi prywatnemu przejmowania kontroli nad przedsiębiorstwami państwowymi przebiegały w ostatnich latach powoli. Lepsze monitorowanie ich wyników i rozliczalności zarządów, w tym firm będących własnością jednostek samorządu lokalnego, przyczyniłoby się do poprawy zarządzania.
(18) We wdrażaniu unijnych instrumentów finansowych, w szczególności planu inwestycyjnego dla Europy, kluczową rolę odgrywa Chorwacki Bank Odbudowy i Rozwoju (HBOR). Aby móc w pełni odgrywać tę rolę, musi on spełniać najwyższe standardy w zakresie przejrzystości i rozliczalności. Władze Chorwacji planują niezależny przegląd jakości aktywów portfela kredytowego banku; przegląd zostanie przeprowadzony przez niezależnych kontrolerów i sfinalizowany do końca 2017 r. W oparciu o ustalenia z przeglądu dostosowane zostaną ramy regulacyjne banku i jego struktury zarządcze.
(19) Przedsiębiorstwa obciążone są wysokimi kosztami regulacyjnymi. Otoczenie biznesu komplikuje duża liczba opłat parafiskalnych, z których wiele traktuje się - ze statystycznego punktu widzenia - jako podatki. W odpowiedzi na jedno z zaleceń dla Chorwacji latem 2016 r. rząd postanowił znieść 13 opłat parafiskalnych i ograniczyć 11 innych, jednak realizacja tego projektu przebiega powoli. Przedsiębiorstwa nadal borykają się z dużymi obciążeniami administracyjnymi. Przyjęto plan działania na rzecz zmniejszenia obciążeń administracyjnych obejmujący osiem obszarów regulacyjnych, jednak jego realizacja jest nadal w toku.
(20) Po gwałtownym spadku inwestycji w okresie kryzysu, w 2016 r. nastąpiło w tej dziedzinie ożywienie. Jednak mimo korzystnych warunków makroekonomicznych i warunków finansowania bardziej długotrwałe ożywienie inwestycji utrudniają najpoważniejsze problemy. Na klimat biznesowy negatywnie wpływają niedociągnięcia administracji publicznej, uciążliwe otoczenie biznesowe, powolne wdrażanie strategii antykorupcyjnych, restrykcyjne uregulowania w kluczowych sektorach infrastruktury i silna obecność państwa w gospodarce.
(21) Modernizacja regulacji dotyczącej zawodów może sprzyjać mobilności siły roboczej i przyczynić się do obniżenia cen za usługi świadczone w ramach zawodów regulowanych, zwiększając tym samym potencjał wzrostu gospodarczego. Chorwackie rozporządzenie w sprawie usługodawców i zawodów regulowanych jest restrykcyjne, w szczególności jeśli chodzi o zawody prawnicze. Latem 2016 r. rząd przyjął plan działania na rzecz zastąpienia i unowocześnienia uregulowań niespełniających swojego zadania, był on jednak ograniczony pod względem zakresu i szczegółowości.
(22) Jakość i skuteczność systemu wymiaru sprawiedliwości są kluczowymi wyznacznikami otoczenia biznesowego. Pomimo zmniejszenia zaległości, postępowania sądowe w pierwszej instancji w sprawach handlowych, cywilnych i karnych trwają długo. Elektroniczne składanie i doręczanie dokumentów sądowych może znacznie poprawić system wymiaru sprawiedliwości, projektu tego jeszcze jednak nie wprowadzono. Sędziowie sądów handlowych nie mają dostępu do rejestrów w internecie: ma to negatywny wpływ na sprawność prowadzenia postępowań upadłościowych. Orzeczenia sądów są rzadko dostępne online, i istnieje pole do usprawnienia postępowań biznesowych w sądach handlowych pierwszej instancji.
(23) Sektor bankowy jest nadal dobrze dokapitalizowany, a jego rentowność na nowo wzrosła w 2016 r. w następstwie przeprowadzonej w 2015 r. konwersji pożyczek we frankach szwajcarskich na euro. W ostatnim czasie odsetek kredytów zagrożonych w stosunku do kredytów ogółem zmniejszał się, nadal jest jednak wysoki, w szczególności wśród przedsiębiorstw niefinansowych. Wydaje się, że do spadku tego przyczyniły się sprzedaże oraz wprowadzony w 2013 r. wymóg stopniowego i automatycznego tworzenia rezerw. W odpowiedzi na zalecenie dla Chorwacji rząd wprowadził także, w ramach niedawnej reformy systemu podatkowego, nowe podejście fiskalne do umarzania kredytów zagrożonych. Skutki reformy należy uważnie monitorować. Ścisłego monitorowania wymaga również sprawność niedawno zreformowanych ram postępowania upadłościowego w ułatwianiu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji kredytów zagrożonych.
(24) W ramach europejskiego semestru 2017 Komisja przeprowadziła wszechstronną analizę polityki gospodarczej Chorwacji, którą to analizę opublikowała w sprawozdaniu krajowym na 2017 r. Komisja oceniła również program konwergencji na 2017 r. i krajowy program reform na 2017 r., a także działania następcze podjęte w odpowiedzi na zalecenia skierowane do Chorwacji w latach poprzednich. Komisja wzięła pod uwagę nie tylko ich znaczenie dla stabilnej polityki fiskalnej i społeczno-gospodarczej w Chorwacji, ale także ich zgodność z unijnymi przepisami i wytycznymi, ze względu na konieczność wzmocnienia ogólnego zarządzania gospodarczego w Unii przez zapewnienie na poziomie unijnym wkładu w przyszłe decyzje krajowe.
(25) W świetle powyższej oceny Rada przeanalizowała program konwergencji na 2017 r., a jej opinia 5 znajduje odzwierciedlenie w szczególności w zamieszczonym poniżej zaleceniu nr 1.
(26) W świetle dokonanej przez Komisję szczegółowej oceny sytuacji i powyższej oceny Rada przeanalizowała krajowy program reform na 2017 r. i program konwergencji na 2017 r. Zalecenia Rady wydane na mocy art. 6 rozporządzenia (UE) nr 1176/2011 znajdują odzwierciedlenie w zaleceniach 1-5 poniżej,
NINIEJSZYM ZALECA Chorwacji podjęcie w latach 2017 i 2018 działań mających na celu:
| W imieniu Rady | |
| T. TÕNISTE | |
| Przewodniczący |