Krajowy program reform Chorwacji na 2016 r. oraz opinia Rady na temat przedstawionego przez Chorwację programu konwergencji na 2016 r.
Dz.U.UE.C.2016.299.96
Akt indywidualnyZALECENIE RADY
z dnia 12 lipca 2016 r.
w sprawie krajowego programu reform Chorwacji na 2016 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Chorwację programu konwergencji na 2016 r.
(Dz.U.UE C z dnia 18 sierpnia 2016 r.)
RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 121 ust. 2 i art. 148 ust. 4,
uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych 1 , w szczególności jego art. 9 ust. 2,
uwzględniając rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1176/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie zapobiegania zakłóceniom równowagi makroekonomicznej i ich korygowania 2 , w szczególności jego art. 6 ust. 1,
uwzględniając zalecenie Komisji Europejskiej,
uwzględniając rezolucje Parlamentu Europejskiego,
uwzględniając konkluzje Rady Europejskiej,
uwzględniając opinię Komitetu Zatrudnienia,
uwzględniając opinię Komitetu Ekonomiczno-Finansowego,
uwzględniając opinię Komitetu Ochrony Socjalnej,
uwzględniając opinię Komitetu Polityki Gospodarczej,
a także mając na uwadze, co następuje:
(1) W dniu 26 listopada 2015 r. Komisja przyjęła roczną analizę wzrostu gospodarczego, rozpoczynając tym samym europejski semestr na rzecz koordynacji polityki gospodarczej w 2016 r. Priorytety określone w rocznej analizie wzrostu gospodarczego zostały zatwierdzone przez Radę Europejską w dniach 17-18 marca 2016 r. W dniu 26 listopada 2015 r. Komisja, na podstawie rozporządzenia (UE) nr 1176/2011, przyjęła sprawozdanie w ramach mechanizmu ostrzegania, w którym wskazała Chorwację jako jedno z państw członkowskich, w przypadku których przeprowadzona zostanie szczegółowa ocena sytuacji.
(2) W dniu 26 lutego 2016 r. opublikowano sprawozdanie krajowe na 2016 r. dotyczące Chorwacji. Zawarto w nim ocenę postępów Chorwacji w realizacji zaleceń dla tego kraju, przyjętych przez Radę w dniu 14 lipca 2015 r., oraz postępów Chorwacji w realizacji jej krajowych celów w ramach strategii "Europa 2020". Sprawozdanie krajowe zawiera również wyniki szczegółowej oceny sytuacji przeprowadzonej na podstawie art. 5 rozporządzenia (UE) nr 1176/2011. W dniu 8 marca 2016 r. Komisja przedstawiła wyniki szczegółowej oceny sytuacji. W wyniku analizy Komisja doszła do wniosku, że w Chorwacji występują nadmierne zakłócenia równowagi makroekonomicznej. W szczególności konieczne jest zajęcie się słabościami związanymi z wysokim poziomem długu publicznego, zadłużenia przedsiębiorstw oraz zadłużenia zagranicznego w kontekście wysokiego bezrobocia. Inne słabe punkty wymagające konkretnych działań politycznych to m.in. zarządzanie budżetem, zarządzanie przedsiębiorstwami państwowymi, wydajność administracji państwowej oraz restrukturyzacja i uporządkowana likwidacja kredytów zagrożonych.
(3) W dniu 28 kwietnia 2016 r. Chorwacja przedłożyła swój krajowy program reform na 2016 r. oraz swój program konwergencji na 2016 r. W celu uwzględnienia powiązań między tymi dwoma programami poddano je jednoczesnej ocenie. W krajowym programie reform przedstawiono dość ambitny plan reform, który, pod warunkiem jego pełnej realizacji we wskazanych ramach czasowych, przyczyniłby się do usunięcia zakłóceń równowagi makroekonomicznej. Zarysowano w nim odpowiednie środki służące poprawie zarządzania finansami publicznymi, służbą zdrowia i otoczeniem biznesu oraz zobowiązano się do ambitnych reform administracji publicznej, systemu emerytalnego i ochrony socjalnej oraz do poprawy zarządzania przedsiębiorstwami państwowymi. Na podstawie oceny zobowiązań politycznych Chorwacji uznaje się, że na tym etapie nie ma potrzeby wzmocnienia procedury dotyczącej zakłóceń równowagi makroekonomicznej.
(4) Odpowiednie zalecenia dla poszczególnych krajów znalazły odzwierciedlenie w programowaniu europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych na lata 2014-2020. Jak przewidziano w art. 23 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 3 , Komisja może zwrócić się do państwa członkowskiego z wnioskiem o dokonanie przeglądu oraz zaproponowanie zmian w umowie partnerstwa i odpowiednich programach wówczas, gdy jest to konieczne do wsparcia realizacji stosownych zaleceń Rady. Komisja przedstawiła dalsze szczegółowe informacje dotyczące wykorzystania przez nią tego przepisu w wytycznych w sprawie stosowania działań łączących skuteczność europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych z należytym zarządzaniem gospodarczym.
(5) Chorwacja jest obecnie objęta funkcją naprawczą paktu stabilności i wzrostu. W programie konwergencji na 2016 r. rząd planuje, że deficyt nominalny wyniesie w 2016 r. mniej niż 3 % PKB, mianowicie 2,6 % PKB, a następnie będzie się dalej obniżał i osiągnie 1,0 % PKB w 2019 r. Rząd zakłada ponadto osiągnięcie swojego średniookresowego celu budżetowego, tj. deficytu wynoszącego 1,75 % PKB w kategoriach strukturalnych, przez cały okres objęty programem. Relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB osiągnęła najwyższą wartość 86,7 % w 2015 r., jednak zgodnie z planem konwergencji prognozuje się jej stopniowe obniżanie do poziomu 80,0 % w 2019 r. Zawarte w programie prognozy dotyczące relacji długu do PKB są zgodne, w ujęciu nominalnym, z wartością odniesienia dotyczącą redukcji długu. Choć scenariusz ekonomiczny stanowiący podstawę tych prognoz budżetowych jest wiarygodny w ujęciu realnym, wzrost nominalnego PKB jest jednak większy niż ten zakładany w prognozie Komisji, zwłaszcza w odniesieniu do 2016 r. Zakładane zmniejszenie wskaźnika zadłużenia opiera się zatem na optymistycznych prognozach dotyczących wzrostu nominalnego; w prognozie dotyczącej wskaźnika zadłużenia uwzględniono ponadto znaczną wartość rezydualną zmiany długu wynikającą ze sprzedaży aktywów finansowych, która jednak nie została wystarczająco sprecyzowana. Co więcej, środki niezbędne do osiągnięcia planowanych celów w zakresie deficytu o począwszy od 2017 r. nie zostały jeszcze w większości sprecyzowane. Według prognozy Komisji z wiosny 2016 r. deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych ma w 2016 r. osiągnąć 2,7 % PKB - zgodnie z celem dotyczącym deficytu nominalnego zawartym w zaleceniu Rady z 21 stycznia 2014 r. wydanym na podstawie art. 126 ust. 7 TFUE. Zakłada się, że zalecany w ramach procedury nadmiernego deficytu wysiłek fiskalny zostanie zapewniony. Prognoza Komisji nie wskazuje natomiast, aby została osiągnięta perspektywiczna wartość odniesienia dotycząca redukcji długu. Choć korekta strukturalna w wysokości 0,2 % PKB w 2017 r. wystarczyłaby do osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego, aby zapewnić osiągnięcie wartości odniesienia dotyczącej redukcji długu, potrzebna jest większa korekta strukturalna. Ze względu na wysokie zadłużenie i obecne warunki koniunkturalne w Chorwacji odpowiednia wydawałaby się korekta przewyższająca wartość odniesienia 0,5 % PKB. Aktualne prognozy wskazują na pogorszenie się salda strukturalnego o 0,2 % PKB w 2017 r. Opierając się na swojej ocenie programu konwergencji oraz biorąc pod uwagę prognozę Komisji z wiosny 2016 r., Rada jest zdania, że istnieje ryzyko niespełnienia przez Chorwację warunków paktu stabilności i wzrostu. W związku z tym konieczne będą dalsze działania, aby zapewnić spełnienie tych warunków w 2017 r.
(6) Planowanie budżetowe Chorwacji nadal wykazuje poważne niedociągnięcia pomimo pewnej poprawy wynikającej z wprowadzonej w 2015 r. zmiany ustawy budżetowej. W dalszym ciągu są słabe powiązania między wieloletnimi ramami budżetowymi a budżetami rocznymi; nie istnieją również jasne zasady dotyczące zmiany planów budżetowych w ciągu roku. Planowanie strategiczne poszczególnych jednostek budżetowych nie jest poddawane systematycznej kontroli i nie stanowi dostatecznego wsparcia procesu dostosowywania priorytetów politycznych do średniookresowych celów budżetowych. Podczas procedury budżetowej nie uwzględnia się odpowiednio znacznych rozmiarów transakcji pozabudżetowych ani korekt księgowych wpływających na poziom długu i deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych. Obecnie poddaje się rewizji liczbowe reguły fiskalne. Skuteczne wprowadzenie tych reguł w życie i ich lepsze dostosowanie do paktu stabilności i wzrostu jest jednym z głównych wyzwań. Konieczne są również działania na rzecz poprawy bazy statystycznej planowania budżetowego.
(7) Komisja Polityki Budżetowej, odpowiedzialna za monitorowanie zgodności z regułami fiskalnymi na szczeblu krajowym, jest ściśle powiązana z krajowymi organami władzy budżetowej i nie dysponuje odpowiednią liczbą pracowników. W takich warunkach nie jest zapewniona jej polityczna i funkcjonalna niezależność. Na trzeci kwartał 2016 r. zapowiedziano rewizję struktury instytucjonalnej oraz uprawnień Komisji Polityki Budżetowej.
(8) Chorwacja rozpoczęła reformę systemu opłat komunalnych, przedstawianą jako jeden z etapów szerzej zakrojonej reformy opodatkowania nieruchomości. Łączne dochody z pobieranych okresowo podatków od nieruchomości i opłat komunalnych, wyrażone jako odsetek PKB, są względnie niskie.
(9) Do głównych wyzwań należą wysoki poziom zaległości podatkowych i oszustw związanych z VAT oraz znacznych rozmiarów szara strefa gospodarki. Prowadzi się obecnie działania w celu zwiększenia przestrzegania przepisów prawa podatkowego; opracowywany jest w tym celu m.in. system zarządzania ryzykiem braku zgodności z przepisami. Dotychczas jednak przedstawiono niewiele dowodów na skuteczność tych działań.
(10) Poziom długu publicznego jest wysoki i stale rośnie, co oznacza konieczność przyjęcia perspektywicznego, aktywnego podejścia do zarządzania długiem publicznym. Wkrótce ma zostać przyjęta strategia zarządzania długiem na lata 2016-2018. W Chorwacji nadal jednak nie stosuje się bardziej całościowego podejścia do zarządzania długiem, które obejmowałoby m.in. coroczne przeglądy uwzględniające rozwój sytuacji na rynku, odpowiednią strategię zarządzania ryzykiem oraz zwiększenie możliwości realizacji powiązanych zadań.
(11) Duża część ludności w wieku produkcyjnym nie pracuje zawodowo. Jedną z głównych przyczyn tej sytuacji jest przechodzenie na wcześniejszą emeryturę, również mężczyzn w kwiecie wieku. Przejście na wcześniejszą emeryturę jest możliwe już na całe pięć lat przed ustawowym wiekiem emerytalnym, a finansowe zachęty do pracy co najmniej do tego wieku są słabe. Ponadto system emerytalny zawiera różne przepisy szczególne dotyczące konkretnych grup zawodowych oraz umożliwia niektórym z nich przechodzenie na wcześniejszą emeryturą na bardzo dogodnych warunkach. Ustawowy wiek emerytalny w przypadku kobiet i mężczyzn jest obecnie zrównywany i podnoszony do 67 lat, jednak odbywa się to powoli. Stopień adekwatności emerytur jest i będzie niski; prowadzi to do dużego zagrożenia ubóstwem osób starszych, zwłaszcza tych, które przepracowały niewielką liczbę lat.
(12) Problemowi wysokiego poziomu bierności zawodowej towarzyszy duże bezrobocie; małe wykorzystanie potencjału siły roboczej hamuje wzrost gospodarczy. Jednym z głównych powodów do obaw jest bezrobocie młodzieży, które wskazuje na słabości systemu oświaty; można by przy tym jeszcze bardziej zwiększyć skuteczność gwarancji dla młodzieży oraz monitorowanie i ocenę tego programu. Stopy bezrobocia długotrwałego ostatnio się zmniejszyły, jednak nadal są około dwukrotnie wyższe od średniej UE. Uczestnictwo w uczeniu się przez całe życie jest nadal niewielkie ze względu na słabo rozwinięty system oświaty dorosłych.
(13) Występują regionalne różnice w wydatkach na ochronę socjalną przypadających na jedną osobę, a ponadto warunki objęcia ogólnymi programami ochrony socjalnej oraz programami skierowanymi do poszczególnych kategorii osób są niespójne. Co więcej, jedynie nieznaczna część środków na ogólną ochronę socjalną przeznaczana jest na system płacy minimalnej na poziomie krajowym. Prowadzi to do mniejszej wydajności i niewystarczającej ochrony najuboższych. Jeśli chodzi o reformę systemu ochrony socjalnej, wystąpiły opóźnienia w konsolidacji różnych świadczeń i ustanowieniu punktów kompleksowej obsługi jako pojedynczych ośrodków administracyjnych świadczących usługi ochrony socjalnej.
(14) Praktyczny podział uprawnień w zakresie administracji publicznej między szczeblami centralnym a lokalnym jest skomplikowany, a sam system - rozdrobniony. Przydział zdecentralizowanych funkcji administracyjnych nie odpowiada możliwościom budżetowym jednostek lokalnych, którym funkcje te przydzielono. Sprawia to, że działalność owych jednostek w dużym stopniu zależy od transferów z administracji centralnej, i prowadzi do znacznych regionalnych różnic w świadczeniu usług publicznych. Rozdrobnienie organów administracji publicznej utrudnia świadczenie usług oraz szkodzi otoczeniu biznesu i efektywności wydatków publicznych. Nie osiągnięto postępów w istotnych kwestiach reformy administracji publicznej. Wprowadzono ramy prawne służące dobrowolnemu łączeniu jednostek samorządu terytorialnego, jednak nie wprowadzono zachęt do takich działań. Racjonalizacja systemu agencji państwowych przebiega wolno.
(15) Płace w sektorze publicznym regulowane są przez niespójne przepisy, które w zależności od instytucji różnorodnie definiują charakter stanowisk pracy, świadczenia dodatkowe i dodatki do wynagrodzenia. Ogranicza to kontrolę rządu nad kosztami wynagrodzeń i pogarsza wydajność sektora publicznego. Ze względu na stosunkowo wysoki odsetek łącznej siły roboczej zatrudnionej w sektorze publicznym zmiany wysokości płac w tym sektorze mają również znaczenie dla szerzej rozumianej gospodarki.
(16) W chorwackiej gospodarce funkcjonuje wiele przedsiębiorstw państwowych. Niedociągnięcia w zarządzaniu, w tym brak odpowiedniego monitorowania wyników, nadal prowadzą do znacznie niższej rentowności takich przedsiębiorstw w stosunku do porównywalnych korporacji prywatnych, co wywiera negatywny wpływ na finanse publiczne. Wprowadzanie przedsiębiorstw państwowych na giełdę może przyczynić się do poprawy zarządzania nimi, w szczególności przez powszechniejsze stosowanie mechanizmów sprawozdawczości i kontroli wewnętrznej. W ostatnich latach działania na rzecz prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych przebiegały powoli.
(17) Krajowy bank promocji - Chorwacki Bank Odbudowy i Rozwoju (HBOR), podmiot będący własnością państwa, mógłby odegrać kluczową rolę w ożywieniu chorwackiej gospodarki. Jego działalność w zakresie udzielania pożyczek mogłaby znacząco wpłynąć na wsparcie dla inwestycji i zaradzić niedoskonałościom rynku. Aby zmniejszyć ryzyko związane z działalnością banku, potrzebne są odpowiednie ramy regulacyjne i solidny ład korporacyjny, zwłaszcza że HBOR udziela coraz więcej pożyczek bezpośrednich.
(18) Jednym ze środków niezbędnych do podjęcia wyżej wymienionych wyzwań jest planowany przez władze na 2017 r. niezależny przegląd jakości aktywów portfela kredytowego banku. W międzyczasie konieczne jest udoskonalenie jego mechanizmów sprawozdawczości i księgowości.
(19) Zdolność absorpcyjna w odniesieniu do europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych była jak dotąd niewielka ze względu na niewystarczający potencjał administracyjny, uciążliwe procedury i ograniczoną liczbę projektów gotowych do realizacji.
(20) Otoczeniu biznesu w Chorwacji nadal szkodzą istotne niedociągnięcia, które pogarszają klimat dla inwestycji. Przedsiębiorstwa na przykład wciąż obciążone są wieloma opłatami parafiskalnymi. Otoczenie regulacyjne świadczeniodawców i zawodów regulowanych nadal cechuje się restrykcjami. Obowiązują ograniczenia w zakresie dostępu do niektórych zawodów regulowanych i ich wykonywania; dotyczy to m.in. zawodów prawniczych i usług doradztwa podatkowego. W Chorwacji analizuje się od pewnego czasu potrzebę takich ograniczeń oraz ich proporcjonalność, jednak nie przełożyło się to jeszcze na konkretne działania. Co więcej, osoby i przedsiębiorstwa wykonujące zawody regulowane borykają się z wysokimi obciążeniami administracyjnymi.
(21) Niestabilność regulacyjna i postrzegana niska jakość przepisów również szkodzą otoczeniu biznesu. Ze względu na długotrwałe procedury, dużą liczbę zaległych spraw i niespójne orzecznictwo pewnym wyzwaniem jest jakość i wydajność systemu sądownictwa, zwłaszcza sądów handlowych. Systemy informatyczne są słabo rozwinięte, w szczególności te służące komunikacji ze stronami w postępowaniu sądowym i dostarczaniu dokumentów sądowych drogą elektroniczną.
(22) Restrukturyzacja i uporządkowana likwidacja kredytów zagrożonych ma fundamentalne znaczenie dla likwidacji nawisu długu w gospodarce. W tym celu podjęto istotne kroki polegające na wzmocnieniu ramowych przepisów przedupadłościowych i upadłościowych dla przedsiębiorstw oraz wprowadzeniu procedury w przypadku niewypłacalności osób fizycznych. Wpływ nowych przepisów trzeba będzie ocenić poprzez szczegółowe monitorowanie. Brak pewności prawa w podatkowym traktowaniu strat stanowi barierę dla sprawnej likwidacji nagromadzonych w bankach kredytów zagrożonych.
(23) W ramach europejskiego semestru Komisja przeprowadziła wszechstronną analizę polityki gospodarczej Chorwacji, którą opublikowała w sprawozdaniu krajowym na 2016 r. Komisja oceniła również program konwergencji i krajowy program reform, a także działania następcze podjęte w odpowiedzi na zalecenia skierowane do Chorwacji w poprzednich latach. Wzięła pod uwagę nie tylko ich znaczenie dla stabilnej polityki budżetowej i społeczno-gospodarczej w Chorwacji, ale także ich zgodność z przepisami i wytycznymi UE, mając na uwadze konieczność wzmocnienia ogólnego zarządzania gospodarczego w UE poprzez wnoszenie na szczeblu UE wkładu w przyszłe decyzje krajowe. Zalecenia w ramach europejskiego semestru znajdują odzwierciedlenie w zaleceniach 1-5 poniżej.
(24) W świetle powyższej oceny Rada przeanalizowała program konwergencji, a jej opinia 4 znajduje odzwierciedlenie w szczególności w zaleceniu 1 poniżej,
(25) W świetle dokonanej przez Komisję szczegółowej oceny sytuacji i powyższej oceny Rada przeanalizowała krajowy program reform i program konwergencji. Zalecenia Rady na mocy art. 6 rozporządzenia (UE) nr 1176/2011 znajdują odzwierciedlenie w zaleceniach 1-5 poniżej,
NINIEJSZYM ZALECA Chorwacji podjęcie w latach 2016 i 2017 działań mających na celu: