Krajowy program reform Austrii z 2013 r. oraz opinia Rady na temat przedstawionego przez Austrię programu stabilności na lata 2012-2017.
Dz.U.UE.C.2013.217.1
Akt indywidualnyZALECENIE RADY
z dnia 9 lipca 2013 r.
w sprawie krajowego programu reform Austrii z 2013 r. oraz zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Austrię programu stabilności na lata 2012-2017
(Dz.U.UE C z dnia 30 lipca 2013 r.)
RADA UNII EUROPEJSKIEJ,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczególności jego art. 121 ust. 2 i art. 148 ust. 4,
uwzględniając rozporządzenie Rady (WE) nr 1466/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie wzmocnienia nadzoru pozycji budżetowych oraz nadzoru i koordynacji polityk gospodarczych 1 , w szczególności jego art. 5 ust. 2,
uwzględniając zalecenie Komisji Europejskiej,
uwzględniając konkluzje Rady Europejskiej,
uwzględniając opinię Komitetu Zatrudnienia,
uwzględniając opinię Komitetu Ekonomiczno-Finansowego,
uwzględniając opinię Komitetu Ochrony Socjalnej,
uwzględniając opinię Komitetu Polityki Gospodarczej,
a także mając na uwadze, co następuje:
(1) W dniu 26 marca 2010 r. Rada Europejska przyjęła wniosek Komisji Europejskiej dotyczący wprowadzenia nowej strategii na rzecz zatrudnienia i wzrostu gospodarczego, zatytułowanej "Europa 2020", opartej na ściślejszej koordynacji polityki gospodarczej, która skupia się na najważniejszych obszarach wymagających podjęcia działań służących pobudzeniu europejskiego potencjału w dziedzinie zrównoważonego rozwoju i konkurencyjności.
(2) W dniu 13 lipca 2010 r. Rada przyjęła zalecenie w sprawie ogólnych wytycznych polityk gospodarczych państw członkowskich i Unii (na lata 2010-2014), a w dniu 21 października 2010 r. - decyzję dotyczącą wytycznych w sprawie polityki zatrudnienia państw członkowskich 2 , które razem stanowią "zintegrowane wytyczne". Państwa członkowskie zostały poproszone o uwzględnienie zintegrowanych wytycznych w swojej krajowej polityce gospodarczej i polityce zatrudnienia.
(3) W dniu 29 czerwca 2012 r. szefowie państw i rządów państw członkowskich przyjęli Pakt na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia, nakreślający spójne ramy działania na poziomie krajowym, unijnym i w strefie euro z wykorzystaniem wszelkich możliwych dźwigni, instrumentów i obszarów polityki. Podjęli oni decyzje co do działań, które należy przedsięwziąć w państwach członkowskich, i wyrazili pełną gotowość do realizacji celów strategii "Europa 2020" oraz wdrożenia zaleceń dla poszczególnych krajów.
(4) W dniu 10 lipca 2012 r. Rada przyjęła zalecenie 3 w sprawie krajowego programu reform Austrii na 2012 r. oraz wydała opinię na temat przedstawionego przez Austrię programu stabilności na lata 2011-2016.
(5) W dniu 28 listopada 2012 r. Komisja przyjęła roczną analizę wzrostu gospodarczego, rozpoczynając tym samym europejski semestr na rzecz koordynacji polityki gospodarczej w 2013 r. Także w dniu 28 listopada 2012 r. Komisja, na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1176/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie zapobiegania zakłóceniom równowagi makroekonomicznej i ich korygowania 4 , przyjęła sprawozdanie w ramach mechanizmu ostrzegania, w którym nie wskazała Austrii jako jednego z państw członkowskich, dla których wymagane byłoby przeprowadzenie szczegółowej analizy.
(6) Parlament Europejski został należycie włączony w europejski semestr zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1466/97 i w dniu 7 lutego 2013 r. przyjął rezolucję w sprawie zatrudnienia i aspektów społecznych w rocznej analizie wzrostu gospodarczego na 2013 r. oraz rezolucję w sprawie wkładu do rocznej analizy wzrostu gospodarczego na 2013 r.
(7) W dniu 14 marca 2013 r. Rada Europejska zatwierdziła priorytety dotyczące zapewnienia stabilności finansowej, konsolidacji fiskalnej i działań wspierających wzrost gospodarczy. Rada Europejska podkreśliła potrzebę dążenia do zróżnicowanej konsolidacji fiskalnej sprzyjającej wzrostowi gospodarczemu, przywrócenia gospodarce normalnych warunków udzielania pożyczek, wspierania wzrostu i konkurencyjności, rozwiązania problemu bezrobocia i społecznych skutków kryzysu, jak również modernizacji administracji publicznej.
(8) W dniu 16 kwietnia 2013 r. Austria przedłożyła krajowy program reform z 2013 r. oraz program stabilności obejmujący lata 2012-2017. W celu uwzględnienia powiązań między tymi dwoma programami poddano je jednoczesnej ocenie.
(9) Na podstawie oceny programu stabilności, zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1466/97, Rada jest zdania, że Austria podjęła znaczne działania konsolidacyjne w celu wprowadzenia budżetu na ścieżkę korekty nadmiernego deficytu. W odniesieniu do programu stabilności scenariusz makroekonomiczny będący podstawą prognoz budżetowych jest optymistyczny. Głównym celem strategii budżetowej nakreślonej w programie jest stopniowa redukcja deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych w celu uzyskania zrównoważonego budżetu w kategoriach nominalnych do 2016 r. oraz osiągnięcia średniookresowego celu budżetowego do 2017 r. W programie stabilności potwierdzono poprzedni średniookresowy cel budżetowy, jakim jest deficyt strukturalny na poziomie 0,45 % PKB. Średniookresowy cel budżetowy jest zgodny z wymogami paktu stabilności i wzrostu. Według bieżących prognoz Austria jest na dobrej drodze do skorygowania swojego nadmiernego deficytu do 2013 r., zważywszy że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych wynosił 2,5 % PKB w 2012 r. i prognozy służb Komisji zakładają jego dalszy spadek do 2,2 % PKB w 2013 r. i 1,8 % PKB w 2014 r. Jednakże w związku z zamknięciem dużego banku możliwe są dodatkowe koszty, co może znacznie wpłynąć na wzrost deficytu. Po wyraźnej poprawie w 2012 r., sięgającej dalej niż ścieżka dostosowania wymagana w procedurze nadmiernego deficytu, prognozuje się, że strukturalny deficyt budżetowy wzrośnie w 2013 r. do 1,8 %. Prognozy służb Komisji również potwierdzają nieznaczny wzrost strukturalnego deficytu w 2013 r. Według informacji przedstawionych w programie stabilności począwszy od 2014 r. przeliczone saldo strukturalne przewiduje dostosowanie strukturalne przekraczające 0,5 % w 2014 r. i 2015 r., co może umożliwić Austrii osiągnięcie średniookresowego celu budżetowego dwa lata wcześniej, niż zakładał scenariusz przedstawiony w programie stabilności, tj. w 2015 r. zamiast w 2017 r. Jeżeli chodzi o przewidzianą w pakcie stabilności i wzrostu wartość odniesienia dotyczącą wydatków, według informacji zawartych w programie stabilności stopa wzrostu wydatków publicznych, po pomniejszeniu o środki uznaniowe, w latach 2014-2016 ma przyczynić się do rocznego dostosowania strukturalnego w kierunku średniookresowego celu budżetowego o 0,5 % PKB. Prognozowany w scenariuszu zawartym w programie stabilności znaczny spadek wskaźnika wydatków do PKB jest jednak bardzo ambitny, ponieważ szacuje się, że za ponad 15 lat wydatki osiągną pod względem PKB jeden z najniższych poziomów. Można oczekiwać, że Austria znajdzie się w okresie przejściowym w latach 2014-2016 pod względem przestrzegania kryterium zadłużenia, a plany zapewniłyby dostateczne postępy w tym zakresie.
Wzmocnienie ram budżetowych w dużej mierze nie wpłynęło na stosunki budżetowe między szczeblami administracji rządowej, a wyzwaniem pozostają pokrywające się obowiązki i niespójności między obowiązkami w zakresie finansowania i wydatków. Skomplikowany mechanizm ciągłych porozumień między rządem krajowym, dostawcami ubezpieczeń społecznych oraz szczeblem niższym niż federalny stanowi zagrożenie dla wdrożenia środków mających na celu ograniczenie wydatków na zdrowie. W dziedzinie edukacji negocjacje w sprawie sześciopunktowego wniosku obejmującego zniesienie władz szkolnych na poziomie okręgu są pożądanym krokiem w kierunku zoptymalizowania podziału obowiązków na różnych szczeblach rządu, lecz konieczne byłoby dalsze uproszczenie, by w znaczniejszym stopniu zmniejszyć rozdrobnienie.
(10) Prognozuje się, że potencjał austriackiej siły roboczej będzie maleć od 2020 r.; gospodarka w coraz większym stopniu wymaga pracowników o odpowiednich umiejętnościach. Istnieje możliwość zoptymalizowania wykorzystania ludności w wieku produkcyjnym, zwłaszcza kobiet, migrantów i pracowników w starszym wieku.
(11) Wskaźnik zatrudnienia starszych pracowników wciąż kształtuje się poniżej średniej unijnej (43,1 % w porównaniu z 48,8 %) - choć wyraźnie się poprawia i zbliża do średniej unijnej - a blisko 30 % osób przez okres od półtora roku do trzech lat jest bezrobotnych lub przebywa na zwolnieniu chorobowym tuż przed przejściem na emeryturę. Nadal stosunkowo powszechne programy wczesnych emerytur oraz rent, a także względnie niski ustawowy wiek emerytalny kobiet(60), który będzie się podnosić w przyszłości, ale bardzo stopniowo, mają negatywny wpływ na podaż pracy pracowników w starszym wieku. W 2012 r. przyjęto szereg środków, aby ponieść rzeczywisty wiek przechodzenia na emeryturę, zwłaszcza poprzez ograniczenie korzystania ze wcześniejszych emerytur i z rent.
(12) Choć poziom zatrudnienia kobiet w Austrii jest stosunkowo wysoki (70,3 % w porównaniu z 62,4 % na poziomie UE w 2012 r.), to nadal istnieje możliwość podniesienia go poprzez zmniejszenie segmentacji rynku pracy pod względem płci. Odsetek kobiet zatrudnionych w niepełnym wymiarze czasu pracy jest jednym z najwyższych w Unii, a dostępność usług w zakresie opieki nad dziećmi i opieki długoterminowej jest ograniczona. Wskaźniki zatrudnienia kobiet mierzone według ekwiwalentu pełnego czasu pracy sugerują, że Austria ma szczególne trudności z pełnym wykorzystaniem potencjału zawodowego kobiet. Ponadto blisko dwa razy częściej kobiety wykonują pracę o charakterze marginalnym; wśród kobiet wysoki jest również odsetek pracowników otrzymujących niskie wynagrodzenie. Prowadzi to do zróżnicowania wynagrodzenia ze względu na płeć równego 24 % - jest to trzeci najwyższy wskaźnik w Unii. Zmniejszenie obciążenia podatkowego w przypadku osób o niskich dochodach mogłoby zwiększyć zachęty do aktywniejszego uczestnictwa w rynku pracy. Struktura austriackiego systemu podatkowego stwarza możliwość zwiększenia opodatkowania z innych źródeł, które są mniej szkodliwe dla wzrostu. Dochody z podatku od nieruchomości wynoszą w Austrii 0,5 % PKB i kształtują się znacznie poniżej średniej unijnej równej 2,1 % PKB. Dochody z okresowo pobieranych podatków od nieruchomości, które uznaje się za najmniej szkodliwe dla wzrostu gospodarczego, osiągają trzecią najniższą wartość w Unii, stanowiąc 0,2 % PKB w 2011 r. (średnia unijna: 1,3 %).
(13) W 2011 r. odsetek ludności w wieku produkcyjnym obcego pochodzenia wyniósł 19 %, plasując Austrię wśród państw o najwyższym odsetku migrantów w wieku produkcyjnym w państwach należących do Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD). Migranci często mają trudności na rynku pracy. Odnotowuje się wśród nich znacznie wyższe wskaźniki bezrobocia (9,7 % w porównaniu z 3,6 %) oraz niższe wskaźniki zatrudnienia (obywatele spoza 27 państw członkowskich UE: 62,8 % w porównaniu z obywatelami Austrii: 76,4 %). Dodatkowo osoby ze środowisk migrantów są trzy razy częściej niż Austriacy zatrudniani i opłacani poniżej swoich kwalifikacji (2008: 27,5 % w porównaniu z 9,7 %). Poza tym osiągają oni gorsze wyniki kształcenia i grozi im dwa razy wyższe ryzyko ubóstwa (26,6 % w porównaniu z 12,6 %).
(14) Prognozy dotyczące średnio- i długoterminowych wydatków na emerytury i opiekę zdrowotną zagrażają stabilności finansów publicznych. Prognozy dotyczące wydatków na opiekę długoterminową również wskazują na zagrożenie stabilności, choć w mniejszym zakresie. Niedawne reformy systemu emerytalnego mają szanse zmniejszyć do pewnego stopnia to zagrożenie stabilności, o ile towarzyszyć im będzie poprawa warunków na rynku pracy, które pozwolą pracownikom w starszym wieku dłużej utrzymać aktywność zawodową. Nadal brakuje jednak działań w kierunku przyspieszonego zrównania wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn, a także podniesienia rzeczywistego wieku przechodzenia na emeryturę poprzez dostosowanie wieku emerytalnego lub świadczeń emerytalnych do zmian w średnim dalszym trwaniu życia. Należy zająć się kwestią stabilności budżetowej systemu opieki zdrowotnej i opieki długoterminowej, również z uwagi na coraz większe zapotrzebowanie na opiekę długoterminową. Środki podjęte niedawno w sektorach zdrowia prawdopodobnie zmierzają w dobrym kierunku, choć w najbliższych latach należy dokonać dokładnej oceny ich skuteczności. Możliwa jest poprawa w zakresie profilaktyki, rehabilitacji i samodzielnego funkcjonowania, by ograniczyć koszty opieki długoterminowej w przyszłości.
(15) Jak wynika z międzynarodowych porównawczych badań i testów, wyniki kształcenia w Austrii plasują się poniżej średniej dla 10- i 15-latków pomimo faktu, że wydatki Austrii na edukację w 2009 r. (6,01 % PKB) znacznie przekraczały średnią UE (5,41 %). Ponad 25 % młodych osób w wieku 15 lat ma słabo rozwiniętą umiejętność czytania, a tylko nieznacznie lepsze wyniki w matematyce. Dysproporcje w wynikach między młodymi ludźmi ze środowisk migrantów a ich rówieśnikami pochodzącymi z Austrii należą do najwyższych w Unii. Choć w szkolnictwie wyższym rosnąca liczba studentów stanowi obciążenie dla systemów finansowych i organizacyjnych, to odsetek absolwentów jest niski. Podział kompetencji w dziedzinie zarządzania systemem edukacji i jego finansowania jest również rozdrobniony.
(16) Austria jest jednym z tych państw członkowskich, które odniosłyby największe korzyści (pod względem PKB) z ograniczenia barier utrudniających świadczenie usług transgranicznych. Nadal jednak istnieją znaczne bariery wejścia i bariery utrudniające skuteczną konkurencję w sektorze usług. Są one szczególnie widoczne w przypadku wolnych zawodów i transportu kolejowego. Usługi świadczone w ramach wolnych zawodów odgrywają ważną rolę na rynkach usług biznesowych, stanowiąc 10 % PKB i 11 % całkowitego zatrudnienia. Utrzymują się restrykcje dotyczące uzyskania dostępu do zawodów w sektorze usług i ich wykonywania, np. jeśli chodzi o wymogi dotyczące formy prawnej i struktury udziałowej. Istnieje poważny argument za tym, by ocenić, na ile zasadne są te restrykcje i czy tych samych celów leżących w interesie publicznym nie można by osiągnąć, stosując łagodniejsze systemy regulacyjne. Niedawna zmiana w prawie konkurencji zwiększyła uprawnienia austriackiego urzędu ds. konkurencji, jednakże jego zasoby finansowe i ludzkie są nadal poniżej poziomów odnotowanych w gospodarkach porównywalnych pod względem wielkości lub nawet mniejszych.
(17) Austria poczyniła postępy w dziedzinie transgranicznej współpracy organów nadzoru finansowego kraju pochodzenia i kraju przyjmującego. Ponadto dokonała dalszych postępów w zakresie restrukturyzacji znacjonalizowanych lub częściowo znacjonalizowanych banków, które skorzystały z pomocy restrukturyzacyjnej. Jednak z powodu ryzyka związanego z dalszym pogorszeniem jakości aktywów tych banków nadal istnieją obszary zagrożenia, które wymagają bacznego monitorowania.
(18) W ramach europejskiego semestru Komisja przeprowadziła wszechstronną analizę austriackiej polityki gospodarczej. Komisja dokonała oceny krajowego programu reform i programu stabilności. Wzięła pod uwagę nie tylko ich znaczenie dla zrównoważonego charakteru polityki fiskalnej i polityki społeczno-gospodarczej w Austrii, ale także stopień poszanowania przepisów oraz wytycznych UE, ze względu na konieczność wzmocnienia całościowego zarządzania gospodarczego w Unii poprzez wnoszenie na poziomie UE wkładu w przyszłe decyzje krajowe. Zalecenia Komisji w ramach europejskiego semestru zostały przedstawione poniżej w zaleceniach 1-7.
(19) W świetle powyższej oceny Rada zbadała program stabilności i jej opinia 5 znajduje odzwierciedlenie zwłaszcza w zaleceniu 1 poniżej.
(20) W ramach europejskiego semestru Komisja przeprowadziła również analizę polityki gospodarczej strefy euro jako całości. Na jej podstawie Rada wydała zalecenia skierowane do poszczególnych państw członkowskich, których walutą jest euro 6 . Jako państwo, którego walutą jest euro, Austria powinna również zapewnić pełną i terminową realizację tych zaleceń,
NINIEJSZYM ZALECA Austrii podjęcie w latach 2013-2014 działań mających na celu: