Decyzja wykonawcza 2022/1296 w sprawie stosowania art. 34 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/25/UE do udzielania zamówień na wydobycie ropy naftowej i gazu ziemnego w Rumunii
Dz.U.UE.L.2022.196.126
Akt indywidualnyDECYZJA WYKONAWCZA KOMISJI (UE) 2022/1296
z dnia 1 lipca 2022 r.
w sprawie stosowania art. 34 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/25/UE do udzielania zamówień na wydobycie ropy naftowej i gazu ziemnego w Rumunii
(Jedynie tekst w języku rumuńskim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
(Dz.U.UE L z dnia 25 lipca 2022 r.)
KOMISJA EUROPEJSKA,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej,
uwzględniając dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/25/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych, uchylającą dyrektywę 2004/17/WE 1 , w szczególności jej art. 35 ust. 3,
po zasięgnięciu opinii Komitetu Doradczego ds. Zamówień Publicznych,
a także mając na uwadze, co następuje:
1. STAN FAKTYCZNY
(1) Środki przewidziane w niniejszej decyzji są zgodne z opinią Komitetu Doradczego ds. Zamówień Publicznych.
(2) W dniu 2 listopada 2021 r. spółka OMV Petrom S.A. ("wnioskodawca") przedłożyła wniosek na podstawie art. 35 ust. 1 dyrektywy 2014/25/UE ("wniosek"). Wniosek spełnia wymogi formalne określone w art. 1 ust. 1 decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2016/1804 2 oraz załączniku I do tej decyzji wykonawczej. W dniach 27 stycznia i 25 lutego 2022 r. wnioskodawca dostarczył dodatkowe informacje. W dniu 12 kwietnia 2022 r. Komisja zwróciła się do Rumunii o dalsze informacje. W dniu 2 maja 2022 r. Rumunia przekazała dalsze informacje.
(3) Wnioskodawca jest podmiotem zamawiającym w rozumieniu art. 4 ust. 1 dyrektywy 2014/25/UE i jest uprawniony do złożenia wniosku do Komisji, zgodnie z art. 35 tej dyrektywy. Wnioskodawca prowadzi działalność związaną z poszukiwaniem i produkcją ropy naftowej i gazu. Kapitał zakładowy wnioskodawcy dzieli się w następujący sposób: 51 % należy do OMV Aktiengesellschaft; 21 % należy do państwa rumuńskiego; 10 % należy do Fondul Proprie- tatea S.A., a 18 % do osób fizycznych i prawnych.
(4) Wnioskowi towarzyszyło uzasadnione i poparte dowodami stanowisko przyjęte w dniu 10 lutego 2021 r. przez rumuńską Radę ds. Konkurencji. Gdy we wniosku mowa jest o "punkcie widzenia" rumuńskiej Rady ds. Konkurencji, należy to rozumieć jako "stanowisko" rumuńskiej Rady ds. Konkurencji. Zgodnie z tym wnioskiem Komisja jest proszona o ustalenie, że dyrektywa 2014/25/UE nie ma zastosowania do działalności związanej z wydobyciem ropy naftowej i gazu ziemnego w Rumunii.
2. RAMY PRAWNE
(5) Zgodnie z art. 14 lit. a) dyrektywy 2014/25/UE dyrektywa ta ma zastosowanie do działalności związanej z eksploatacją obszaru geograficznego w celu wydobycia ropy naftowej lub gazu.
(6) Wniosek dotyczy produkcji ropy naftowej i gazu ziemnego w Rumunii.
(7) Zgodnie z motywem 25 dyrektywy 2014/25/UE, "»wydobycie« należy uznać za »produkcję« ropy i gazu. Zgodnie z ustaloną praktyką w przypadkach dotyczących łączenia przedsiębiorstw »produkcję« należy uznać za obejmującą »rozwój«, tj. stworzenie odpowiedniej infrastruktury dla przyszłej produkcji (platformy, rurociągi, instalacje odbiorcze itp.)".
(8) Na podstawie art. 34 ust. 1 dyrektywy 2014/25/UE zamówienia mające na celu umożliwienie prowadzenia działalności, do której ma zastosowanie ta dyrektywa, nie są objęte zakresem tej dyrektywy, jeżeli w państwie członkowskim, w którym działalność ta jest wykonywana, podlega ona bezpośrednio konkurencji na rynkach, do których dostęp nie jest ograniczony.
(9) Oceny, czy działalność bezpośrednio podlega konkurencji, dokonuje się na podstawie obiektywnych kryteriów, uwzględniających specyfikę danego sektora. Ocena ta jest jednak ograniczona ze względu na mające zastosowanie krótkie terminy oraz konieczność oparcia się na danych dostępnych Komisji. Dane te pochodzą z udostępnionych wcześniej źródeł albo z informacji uzyskanych w kontekście zastosowania art. 35 dyrektywy 2014/25/UE i nie można ich uzupełniać za pomocą bardziej czasochłonnych metod, w tym w szczególności poprzez przeprowadzanie publicznych ankiet wśród zainteresowanych wykonawców.
(10) Bezpośrednie podleganie konkurencji na danym rynku należy oceniać w oparciu o różne kryteria, z których żadne samo w sobie nie ma znaczenia rozstrzygającego. Przy ocenie, czy dani operatorzy podlegają bezpośredniej konkurencji na rynkach, których dotyczy niniejsza decyzja, należy wziąć pod uwagę udział w rynku głównych przedsiębiorstw oraz poziom koncentracji tych rynków.
3. OCENA
(11) Celem niniejszej decyzji jest ustalenie, czy działalność, której dotyczy wniosek, podlega - na rynkach, do których dostęp jest nieograniczony w rozumieniu art. 34 dyrektywy 2014/25/UE - poziomowi konkurencji, który zapewnia - również w przypadku braku dyscypliny w zakresie zamówień publicznych gwarantowanej za pomocą szczegółowych przepisów dotyczących tych zamówień określonych w dyrektywie 2014/25/UE - udzielanie zamówień związanych z prowadzeniem przedmiotowych rodzajów działalności w przejrzysty i niedyskryminacyjny sposób.
(12) Niniejsza decyzja została podjęta na podstawie stanu prawnego i faktycznego z listopada 2021 r. oraz na podstawie informacji przedłożonych przez wnioskodawcę, władze Rumunii oraz informacji, które są dostępne publicznie. Decyzja ta może ulec zmianie, jeżeli nastąpią istotne zmiany stanu prawnego lub faktycznego, które spowodują, że warunki stosowania art. 34 ust. 1 dyrektywy 2014/25/UE nie będą już spełnione.
3.1. Nieograniczony dostęp do rynku
(13) Dostęp do rynku uznaje się za nieograniczony, jeżeli państwo członkowskie wdrożyło i stosuje odpowiednie unijne akty prawne otwierające dany sektor lub jego część. Wspomniane akty prawne wymieniono w załączniku III do dyrektywy 2014/25/UE.
(14) Zgodnie z pkt G załącznika III do dyrektywy 2014/25/UE, dyrektywa 94/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady 3 stanowi odpowiednie przepisy Unii dotyczące otwarcia rynku wydobycia ropy naftowej lub gazu.
(15) Rumunia dokonała transpozycji 4 dyrektywy 94/22/WE i stosuje ją. W związku z tym uznaje się, że dostęp do rynku wydobycia ropy naftowej lub gazu ziemnego nie jest ograniczony zgodnie z art. 34 ust. 3 akapit pierwszy dyrektywy 2014/25/UE.
(16) Rumuńska Rada ds. Konkurencji uznaje, że dostęp do rynków wydobycia ropy naftowej i gazu ziemnego nie jest w Rumunii ograniczony zgodnie z art. 34 dyrektywy 2014/25/UE 5 .
(17) Komisja ustaliła wcześniej, że dostęp do rynku uważa się za nieograniczony, jeśli państwo członkowskie dokonało transpozycji odpowiednich przepisów Unii otwierających dany sektor lub jego część i je stosuje 6 . W związku z tym bardziej szczegółowej oceny dostępu do rynku właściwego, de facto i de jure, nie uznaje się za konieczną z punktu widzenia zakresu tego wniosku.
(18) W świetle czynników przeanalizowanych w motywach 12-16 Komisja zgadza się z rumuńską Radą ds. Konkurencji, że uznaje się, iż dostęp do rynków wydobycia surowej ropy naftowej i gazu ziemnego nie jest ograniczony w Rumunii zgodnie z art. 34 dyrektywy 2014/25/UE.
3.2. Ocena zgodności z regułami konkurencji
(19) Przy ocenie, czy dana działalność bezpośrednio podlega konkurencji na rynkach, do których dostęp nie jest ograniczony, należy wziąć pod uwagę udział w rynku głównych przedsiębiorstw i poziom koncentracji tych rynków, w tym szczególne cechy działalności będącej przedmiotem wniosku.
3.2.1. Definicja właściwego rynku produktowego
(20) Wnioskodawca twierdzi, że właściwymi rynkami produktowymi są:
a) rynek produkcji ropy naftowej oraz
b) rynek produkcji gazu ziemnego 7 .
(21) Wnioskodawca twierdzi ponadto, że produkcja ropy naftowej i gazu ziemnego obejmuje:
a) rozwój, tj. tworzenie odpowiedniej infrastruktury, takiej jak platformy, rurociągi i instalacje odbiorcze, na potrzeby przyszłej produkcji, oraz
b) produkcję i sprzedaż, tj. eksploatację rezerw i pierwszą sprzedaż (hurtową) ropy naftowej i gazu ziemnego.
Ropa naftowa
(22) W swojej dotychczasowej praktyce decyzyjnej Komisja definiowała hurtowe dostawy ropy naftowej na rynku wyższego szczebla jako odrębny rynek od hurtowych dostaw gazu ziemnego na rynku wyższego szczebla, ponieważ gaz i ropa naftowa mają różne zastosowania i podlegają różnym politykom cenowym oraz ograniczeniom kosztowym 8 . Komisja zauważyła, że rynek hurtowych dostaw ropy naftowej wyższego szczebla obejmuje działalność w zakresie rozwoju, produkcji i sprzedaży hurtowej ropy naftowej 9 .
(23) W związku z powyższym, na potrzeby oceny warunków określonych w art. 34 dyrektywy 2014/25/UE oraz bez uszczerbku dla unijnego prawa konkurencji ani dla stosowania jakiegokolwiek innego obszaru prawa Unii, Komisja uznaje, że właściwym rynkiem produktowym jest rynek produkcji ropy naftowej.
Gaz ziemny
(24) W swojej praktyce decyzyjnej Komisja uznała, że istnieje jeden właściwy rynek produktowy wyższego szczebla hurtowej sprzedaży gazu ziemnego 10 . Komisja zauważyła, że sprzedaż hurtowa gazu ziemnego na rynku wyższego szczebla obejmuje działalność w zakresie rozwoju, produkcji i sprzedaży hurtowej gazu ziemnego 11 .
(25) Komisja rozważyła również, czy hurtowe dostawy gazu ziemnego na rynku wyższego szczebla powinny zostać podzielone na dwa odrębne rynki - rynek skroplonego gazu ziemnego ("LNG") oraz rynek gazu przesyłanego rurociągami 12 . Do celów niniejszej decyzji rozróżnienie to nie ma znaczenia, ponieważ obecnie w Rumunii nie ma żadnej instalacji odbiorczej LNG 13 . W związku z powyższym, na potrzeby oceny warunków określonych w art. 34 dyrektywy 2014/25/UE oraz bez uszczerbku dla unijnego prawa konkurencji ani dla stosowania jakiegokolwiek innego obszaru prawa Unii, Komisja uznaje, że właściwym rynkiem produktowym jest rynek produkcji gazu ziemnego.
3.2.2. Definicja właściwego rynku geograficznego
Ropa naftowa
(26) Wnioskodawca twierdzi, że rynek produkcji ropy naftowej ma zasięg ogólnoświatowy.
(27) Komisja uważała wcześniej, że rynek wyższego szczebla hurtowych dostaw ropy naftowej ma zasięg ogólnoświatowy 14 . W przypadku niektórych "trudno dostępnych" odbiorców, takich jak rafinerie w niektórych śródlądowych państwach Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG), Komisja uznała, że zasięg geograficzny może być ograniczony do konkretnego rurociągu dostawczego, takiego jak rurociąg "Przyjaźń" 15 .
(28) Na potrzeby oceny warunków określonych w art. 34 dyrektywy 2014/25/UE oraz bez uszczerbku dla unijnego prawa konkurencji ani dla stosowania jakiegokolwiek innego obszaru prawa Unii, Komisja uznaje, że właściwy rynek geograficzny produkcji ropy naftowej jest ogólnoświatowy.
Gaz ziemny
(29) Wnioskodawca twierdzi, że rynek produkcji gazu ziemnego obejmuje co najmniej EOG, a także Rosję i Algierię. Wnioskodawca uważa jednak, że do celów niniejszej decyzji dokładny zakres może pozostać otwarty, ponieważ rynek ten podlega bezpośrednio konkurencji nawet przy zastosowaniu najwęższej możliwej definicji 16 ( 17 .
(30) W swojej praktyce decyzyjnej Komisja nie zajęła jeszcze ostatecznego stanowiska co do geograficznego zakresu hurtowych dostaw gazu ziemnego na rynku wyższego szczebla. Chociaż Komisja uznała, że z punktu widzenia popytu rynek można potencjalnie uznać za obejmujący EOG, Algierię i Rosję 18 , to z punktu widzenia podaży, w zależności od poziomu łańcucha dostaw (przywóz/sprzedaż hurtowa, sprzedaż odbiorcom przemysłowym i wytwórcom energii elektrycznej, sprzedaż odbiorcom będącym gospodarstwami domowymi), na którym odbywa się dostawa, lub ze względu na ograniczoną infrastrukturę połączeń międzysystemowych bądź brak dostępnych transgranicznych zdolności przesyłowych, w niektórych przypadkach Komisja uznała, że rynek geograficzny jest węższy (tj. regionalny, obejmujący kilka państw członkowskich, a nawet krajowy 19 ).
(31) Na potrzeby oceny warunków określonych w art. 34 dyrektywy 2014/25/UE oraz nie naruszając przepisów unijnego prawa konkurencji ani zastosowania jakiegokolwiek innego obszaru prawa Unii, Komisja uznaje, że właściwy rynek geograficzny produkcji gazu ziemnego może pozostać otwarty.
3.2.3. Analiza rynkowa
Ropa naftowa
(32) Jak wynika z dostępnych informacji 20 , łączna dzienna produkcja ropy naftowej na świecie wyniosła 82 168 mln baryłek w 2019 r. i 76 000 mln baryłek w 2020 r. W 2019 r. spółka OMV Petrom produkowała ogółem 65,90 tys. baryłek dziennie, co dało jej udział w rynku na poziomie 0,08 % 21 . W 2020 r. spółka OMV Petrom produkowała ogółem 63,87 tys. baryłek dziennie, co daje jej taki sam udział w rynku jak w 2019 r. Dla celów niniejszej analizy istotne jest uwzględnienie stopnia koncentracji i przedmiotowego rynku jako całości. W tym kontekście Komisja zwraca uwagę, że rynek produkcji ropy naftowej charakteryzuje się obecnością dużych państwowych spółek i trzech innych międzynarodowych przedsiębiorstw prywatnych zintegrowanych pionowo (ang. super majors: BP, ExxonMobil i Shell, których udział w produkcji ropy naftowej wynosił w 2019 r. odpowiednio 1 %, 3 % i 2 %) 22 , a także pewnej liczby dużych przedsiębiorstw(ang. majors) 23 . Czynniki te wskazują, że na rynku tym działa szereg przedsiębiorstw, które mają zdolność do wywierania presji konkurencyjnej na rynek. Jednocześnie czynniki specyficzne dla tego rynku, tj. praktyka stosowania cen opartych na notowaniach międzynarodowych, jak również brak istotnych barier w transakcjach dotyczących ropy naftowej, przemawiają za tym, że jest to rynek o niskim stopniu koncentracji, na którym działa szereg podmiotów, między którymi można założyć istnienie efektywnej konkurencji.
(33) Ponadto konkurencyjny charakter rynku właściwego w Rumunii potwierdza również fakt, że w poprzedniej rundzie przetargowej w latach 2009-2010 na działalność związaną z poszukiwaniem, rozwojem i produkcją ropy naftowej umowy dotyczące ropy naftowej zostały udzielone spółkom innym niż rumuńskie w drodze procedur przetargu konkurencyjnego przeprowadzonych przez Krajowy Urząd ds. Surowców Mineralnych 24 . Stanowi to dodatkowe potwierdzenie otwartości rynku na przedsiębiorstwa zagraniczne, gdyż większość notowanych podmiotów to spółki zależne międzynarodowych grup kapitałowych lub spółki, których akcjonariuszami większościowymi są przedsiębiorstwa międzynarodowe.
(34) Konkurencyjny charakter rynku rumuńskiego potwierdza również fakt, że ropa naftowa przetwarzana w zakładach wnioskodawcy nie jest wykorzystywana wyłącznie do jego własnej produkcji 25 . Wnioskodawca przetwarza zarówno krajową, jak i importowaną ropę naftową. W latach 2017-2019 importowana ropa naftowa stanowiła odpowiednio 20,13 %, 9,58 % i 14,28 % całkowitej ilości ropy naftowej przetwarzanej w Rumunii 26 .
(35) W odniesieniu do eksportu ropy naftowej wnioskodawca podnosi, że w kontekście rynku światowego nie istnieją żadne bariery dla eksportu między Rumunią a innymi państwami członkowskimi, nawet poza Unię. W praktyce, jak sugeruje wnioskodawca, roczna krajowa produkcja ropy naftowej nie pokrywa ilości przetwarzanych przez niego na niższym szczeblu 27 .
Gaz ziemny
(36) Jak wynika z dostępnych informacji 28 , całkowita produkcja gazu w Unii w 2019 r. wyniosła 70 mld Sm3 29 , a w EOG w tym samym roku - 185 mld Sm3. Produkcja OMV Petrom w 2019 r. wyniosła 4,33 mld Sm3, co dało jej udział w rynku na poziomie Unii w wysokości 6,22 % 30 . W 2019 r. produkcja w Rosji i Algierii wyniosła odpowiednio 678 i 88 mld Sm3 31 . Całkowita produkcja w EOG oraz Rosji i Algierii wyniosła zatem łącznie 950 mld Sm3, z czego udział OMV Petrom wyniósł 0,46 % 32 . To zmniejszenie udziału wnioskodawcy w porównaniu z dwoma poprzednimi latami również ilustruje presję konkurencyjną wywieraną przez wielu konkurentów na rynku.
(37) Poziom koncentracji na rynku produkcji gazu ziemnego jest umiarkowany, biorąc pod uwagę obecność największych przedsiębiorstw (ExxonMobil i TotalEnergies z udziałami w rynku wynoszącymi odpowiednio 1,59 % i 3,86 %), dużych przedsiębiorstw (takich jak Equinor - z udziałem w rynku wynoszącym 4,39 %) oraz dwóch spółek państwowych Gazprom i Sonatrach (z udziałami w rynku wynoszącymi odpowiednio 48,80 % i 12,99 %) 33 . Komisja zauważa, że w związku z deklarowanym przez Unię zamiarem dywersyfikacji źródeł dostaw gazu oczekuje się, że w najbliższych latach udziały w rynku producentów gazu w EOG ulegną znacznym zmianom. Oczekuje się, że przewidywana dywersyfikacja dostaw doprowadzi do wejścia na rynek nowych podmiotów, a tym samym do zmniejszenia koncentracji na rynku. To również wskazuje na bezpośrednie podleganie konkurencji.
(38) Według wnioskodawcy eksport gazu ziemnego z Rumunii był historycznie niski z powodu ograniczonej zdolności przepustowej infrastruktury. To ograniczenie wywozu wywierało presję na przedsiębiorstwa krajowe, aby konkurowały ze sobą w celu kapitalizacji produkcji na poziomie krajowym 34 . W ciągu ostatnich trzech lat rzeczywiste ilości eksportowane wykazują jednak tendencję wzrostową i osiągają wartości dodatnie. Poziom eksportu rośnie: w ciągu pierwszych siedmiu miesięcy 2021 r. wyeksportowano trzykrotnie więcej gazu ziemnego niż w 2020 r. Rumuński eksport gazu ziemnego w 2020 r. stanowił niemal sześciokrotność wywozu gazu w 2017 r. 35 . Do tej wzrostowej tendencji w zakresie eksportu przyczyniła się nowo wybudowana infrastruktura 36 . Trwające zmiany w zakresie zdolności przepustowej infrastruktury wpływają na poprawę przepływów eksportowych i jeszcze bardziej zwiększają stopień podlegania konkurencji przez rumuńskich producentów gazu ziemnego.
4. WNIOSEK
(39) W świetle czynników przeanalizowanych w motywach 4-37 należy uznać, że warunek bezpośredniego podlegania konkurencji określony w art. 34 ust. 1 dyrektywy 2014/25/UE jest spełniony w Rumunii w odniesieniu do następujących rodzajów działalności:
a) wydobywanie ropy naftowej;
b) wydobywanie gazu ziemnego.
(40) Jako że warunek nieograniczonego dostępu do rynku uznaje się za spełniony, dyrektywa 2014/25/UE nie powinna mieć zastosowania w sytuacji, gdy podmioty zamawiające udzielają zamówień mających na celu umożliwienie prowadzenia w Rumunii działalności, o której mowa w motywie 38 lit. a) i b) niniejszej decyzji, ani gdy w tych regionach geograficznych organizowane są konkursy na prowadzenie takiej działalności.
(41) Niniejsza decyzja pozostaje bez uszczerbku dla stosowania unijnych reguł konkurencji i przepisów w innych obszarach prawa Unii. W szczególności kryteria i metodyka wykorzystane do celów oceny bezpośredniego podlegania konkurencji zgodnie z art. 34 dyrektywy 2014/25/UE nie zawsze są identyczne z tymi stosowanymi do celów oceny dokonywanej na podstawie art. 101 lub 102 Traktatu lub rozporządzenia Rady (WE) nr 139/2004 37 , co potwierdził Sąd 38 ,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
| W imieniu Komisji | |
| Thierry BRETON | |
| Członek Komisji |