Decyzja wykonawcza 2018/1134 w sprawie stosowania art. 34 dyrektywy 2014/25/UE Parlamentu Europejskiego i Rady do zamówień udzielanych w celu prowadzenia niektórych działań związanych z dostawami detalicznymi energii elektrycznej i gazu ziemnego w Republice Czeskiej
Dz.U.UE.L.2018.205.23
Akt indywidualnyDECYZJA WYKONAWCZA KOMISJI (UE) 2018/1134
z dnia 5 lipca 2018 r.
w sprawie stosowania art. 34 dyrektywy 2014/25/UE Parlamentu Europejskiego i Rady do zamówień udzielanych w celu prowadzenia niektórych działań związanych z dostawami detalicznymi energii elektrycznej i gazu ziemnego w Republice Czeskiej
(Jedynie tekst w języku czeskim jest autentyczny)
(Tekst mający znaczenie dla EOG)
(Dz.U.UE L z dnia 14 sierpnia 2018 r.)
KOMISJA EUROPEJSKA,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE),
uwzględniając dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/25/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych, uchylającą dyrektywę 2004/17/WE 1 , w szczególności jej art. 35 ust. 3,
uwzględniając wniosek złożony przez Republikę Czeską,
po zasięgnięciu opinii Komitetu Doradczego ds. Zamówień Publicznych,
a także mając na uwadze, co następuje:
1. FAKTY
WNIOSEK
(1) W dniu 2 listopada 2016 r. Republika Czeska (zwana dalej "wnioskodawcą") złożyła do Komisji wniosek zgodnie z art. 35 ust. 1 dyrektywy 2014/25/UE (zwany dalej "wnioskiem").
(2) Wniosek dotyczy następujących opisanych w nim działań:
a) dostaw detalicznych energii elektrycznej do dużych odbiorców, u których prowadzony jest "automatyczny ciągły pomiar" A lub "ręczny ciągły pomiar" B i którzy otrzymują zindywidualizowane oferty od dostawców (zwanych dalej "dostawami detalicznymi energii elektrycznej do dużych odbiorców");
b) dostaw detalicznych energii elektrycznej do małych odbiorców handlowych i odbiorców będących gospodarstwami domowymi, u których prowadzony jest "nieciągły pomiar" C i którzy otrzymują standardowe oferty od dostawców (zwanych dalej "dostawami detalicznymi energii elektrycznej do małych odbiorców");
c) dostaw detalicznych gazu ziemnego do dużych odbiorców, u których prowadzony jest (i) automatyczny ciągły pomiar ze zdalnym (A) albo comiesięcznym (B) odczytem, których roczne zużycie wynosi co najmniej 4,2 GWh, lub (ii) nieprzerywany pomiar z comiesięcznym odczytem, których roczne zużycie wynosi 0,63-4,2 GWh, którzy co do zasady otrzymują zindywidualizowane oferty od dostawców (zwanych dalej "dostawami detalicznymi gazu ziemnego do dużych odbiorców");
d) dostaw detalicznych gazu ziemnego do małych odbiorców handlowych i odbiorców będących gospodarstwami domowymi, u których prowadzony jest nieprzerywany pomiar z odczytami w odstępach innych niż miesięczne, których roczne zużycie wynosi mniej niż 0,63 GWh i którzy co do zasady otrzymują standardowe oferty od dostawców (zwanych dalej "dostawami detalicznymi gazu ziemnego do małych odbiorców").
(3) Wnioskowi towarzyszyło pismo krajowego organu ochrony konkurencji Republiki Czeskiej z dnia 30 września 2016 r. oraz pismo uzupełniające od tego organu z dnia 14 czerwca 2017 r. (zwane dalej "opinią krajowego organu ochrony konkurencji").
(4) W piśmie z dnia 30 września 2016 r., które krajowy organ ochrony konkurencji wydał w odpowiedzi na wniosek czeskiego Ministerstwa Przemysłu i Handlu w sprawie opinii dotyczącej wniosku o wyłączenie sprzedaży detalicznej energii elektrycznej i gazu w Republice Czeskiej z zakresu stosowania dyrektywy 2014/25/UE, krajowy organ ochrony konkurencji zauważył, że "nie posiada wystarczającej ilości czasu, aby przeprowadzić badanie sektorowe w tych obszarach, które pozwoliłoby mu na zobrazowanie sytuacji na tych rynkach w celu udzielenia odpowiedzi na" wniosek Ministerstwa. Ostatecznie krajowy organ ochrony konkurencji przyjął w piśmie następujące stanowisko: "można uznać, że wyłączenie na rynkach dostaw gazu i energii elektrycznej do odbiorców końcowych w Republice Czeskiej na podstawie art. 34 nie powinno mieć negatywnego wpływu na konkurencję gospodarczą na tych rynkach. Ten wniosek urzędu 2 opiera się na dokumentacji dostarczonej przez Ministerstwo Przemysłu i Handlu. W tym zakresie urząd zastrzega sobie prawo do ponownego przeanalizowania swojej opinii, w przypadku gdy na odnośnych rynkach pojawią się jakiekolwiek strukturalne lub zasadnicze zmiany lub jeśli jakiekolwiek dane stanowiące podstawę informacji dostarczonych przez urząd zostaną skorygowane".
(5) Pismo uzupełniające krajowego organu ochrony konkurencji z dnia 14 czerwca 2017 r. opierało się na "innych uwagach Republiki Czeskiej [...] oraz danych dostarczonych przez niezależnego operatora rynku (OTE), jak również przez przedsiębiorstwa działające na odnośnych rynkach, w tym grupę ČEZ i Pražská plynárenská". Pismo uzupełniające odnosiło się w szczególności do szeregu obaw podniesionych przez Komisję w odniesieniu do rynku sprzedaży detalicznej energii elektrycznej do małych odbiorców, takich jak duża koncentracja rynku, niska częstotliwość zmiany warunków dostawy oraz integracja pionowa grupy ČEZ. W piśmie uzupełniającym stwierdzono, że nie istnieje nic, co by uniemożliwiało wyłączenie wszystkich rynków będących przedmiotem wniosku z zakresu stosowania dyrektywy.
(6) Wnioskowi towarzyszyło również sprawozdanie przygotowane przez konsultanta 3 (zwane dalej "sprawozdaniem CRA").
(7) Komisja skierowała do wnioskodawcy wnioski o dodatkowe informacje w dniach: 31 stycznia 2017 r., 24 marca 2017 r., 27 marca 2017 r., 21 kwietnia 2017 r., 1 czerwca 2017 r., 28 czerwca 2017 r. oraz 21 grudnia 2017 r., na które wnioskodawca odpowiedział w dniach: 16 lutego 2017 r., 28 marca 2017 r., 31 marca 2017 r., 3 maja 2017 r., 10 maja 2017 r., 9 czerwca 2017 r., 1 sierpnia 2017 r. i 12 kwietnia 2018 r. Ponadto na wniosek wnioskodawcy Komisja spotkała się z przedstawicielami wnioskodawcy w dniach: 31 stycznia 2017 r., 28 lutego 2017 r., 29 marca 2017 r., 30 maja 2017 r. i 9 czerwca 2017 r. W dniu 27 stycznia 2017 r. wnioskodawca dostarczył również informacje uzupełniające.
2. RAMY PRAWNE
(8) Dyrektywa 2014/25/UE ma zastosowanie do udzielania zamówień na potrzeby prowadzenia działalności związanej z dostawami detalicznymi energii elektrycznej i gazu, chyba że działalność ta jest wyłączona zgodnie z art. 34 tej dyrektywy.
(9) Na podstawie dyrektywy 2014/25/UE zamówienia mające na celu umożliwienie prowadzenia jednego z rodzajów działalności, do których ma zastosowanie dyrektywa, nie podlegają dyrektywie, jeżeli w państwie członkowskim, w którym działalność jest wykonywana, bezpośrednio podlega ona konkurencji na rynkach, do których dostęp nie jest ograniczony. Oceny, czy działalność bezpośrednio podlega konkurencji, dokonuje się na podstawie obiektywnych kryteriów, uwzględniających specyfikę danego sektora.
3. OCENA
3.1. NIEOGRANICZONY DOSTĘP DO RYNKU
(10) Dostęp do rynku uznaje się za nieograniczony, jeżeli dane państwo członkowskie wdrożyło i stosuje odpowiednie przepisy Unii otwierające dany sektor lub jego część. Wspomniane przepisy zostały wymienione w załączniku III do dyrektywy 2014/25/UE. Jeżeli chodzi o sektor energii elektrycznej, przepisy obejmują dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/72/WE 4 . Jeżeli chodzi o sektor gazu ziemnego, przepisy obejmują dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/73/WE 5 .
(11) Republika Czeska transponowała dyrektywy 2009/72/WE i 2009/73/WE do prawa krajowego za pomocą ustawy nr 458/2000 Coll. w sprawie warunków prowadzenia działalności gospodarczej i działania administracji państwowej na rynkach energii (zwanej dalej "ustawą energetyczną") 6 .
(12) W dniu 7 grudnia 2017 r. Komisja skierowała wezwanie do usunięcia uchybienia do Ministerstwa Spraw Zagranicznych Republiki Czeskiej (odesłanie do postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego nr 2017/2152) dotyczące niewłaściwej transpozycji dyrektyw 2009/72/WE i 2009/73/WE do czeskiego porządku prawnego. Biorąc pod uwagę, że domniemanie nieograniczonego dostępu do rynku przewidziane w art. 34 ust. 3 akapit pierwszy dyrektywy 2014/25/UE nie powinno mieć zastosowania do kwestii będących przedmiotem postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, Komisja wiadomością e-mail z dnia 21 grudnia 2017 r. wezwała wnioskodawcę do przedstawienia swoich uwag w tej kwestii i wyjaśnienia, czy dostęp do rynku jest ograniczony de facto i de iure zgodnie z art. 34 ust. 3 akapit drugi dyrektywy 2014/25/UE.
(13) Wnioskodawca w swojej odpowiedzi z dnia 12 kwietnia 2018 r. wyjaśnił, że dostęp do rynku nie jest ograniczony de facto, jako główne argumenty wskazując: niski koszt wejścia na rynek, brak innych barier utrudniających wejście na rynek, dużą liczbę licencji przyznawanych na obrót energią elektryczną i gazem 7 oraz dużą liczbę sprzedawców detalicznych obecnie działających na rynku dostaw detalicznych energii elektrycznej i sprzedaży detalicznej gazu 8 . Ponadto wnioskodawca wyjaśnił, że sposób, w jaki przepisy prawa Unii, których dotyczyło wezwanie do usunięcia uchybienia, zostały odzwierciedlone w prawie krajowym, nie skutkował ograniczeniem de iure dostępu do rynków sprzedaży detalicznej energii elektrycznej i gazu. Wnioskodawca argumentował również w tym kontekście, że poszczególne kwestie podniesione w postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego albo nie dotyczyły dostępu do rynku, albo były jedynie potencjalnie z nim związane.
(14) Jeżeli chodzi o zapytanie, czy dostęp do rynku jest swobodny de facto, Komisja zgadza się z argumentami przedstawionymi przez wnioskodawcę, a w szczególności z istnieniem dużej liczby sprzedawców detalicznych działających na poziomie krajowym na rynkach dostaw detalicznych energii elektrycznej i rynku dostaw detalicznych gazu, co wskazuje, że dostęp do rynku de facto nie jest ograniczony.
(15) W odniesieniu do kwestii, czy dostęp do rynku nie jest ograniczony de iure, Komisja uwzględniła wyjaśnienia wnioskodawcy dotyczące sposobu, w jaki obawy podniesione w wezwaniu do usunięcia uchybienia zostały uregulowane w prawie krajowym. Komisja zbadała te wyjaśnienia w świetle wymogów zawartych w dyrektywie 2014/25/UE, tj. w celu przeprowadzenia oceny, czy przepisy prawa krajowego i związane z nimi obawy podniesione w postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego mogły skutkować ograniczeniem de iure dostępu do rynku w rozumieniu art. 34 dyrektywy 2014/25/UE. Po przeanalizowaniu argumentów wnioskodawcy Komisja zgadza się z argumentem, na którym opierają się wszystkie wyjaśnienia wnioskodawcy, że poszczególne kwestie podniesione w postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego nie dotyczą bezpośrednio dostępu do rynku. Komisja bierze również pod uwagę argument wnioskodawcy, że właściwe jest rozważenie czeskiego systemu prawnego jako całości, w szczególności w odniesieniu do obowiązku interpretacji odpowiednich przepisów prawa krajowego w sposób zgodny z wymogami określonymi w prawie Unii. W związku z tym, do celów niniejszej decyzji oraz postępowania na podstawie dyrektywy 2014/25/UE oraz bez uszczerbku dla ustaleń postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, Komisja uznaje, że dostęp do rynku nie jest ograniczony de iure na terytorium Republiki Czeskiej, chociaż obawy zidentyfikowane w postępowaniu w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego nadal istnieją.
(16) Na podstawie poprzednich wniosków Komisja uznaje, że warunek nieograniczonego dostępu do rynku, o którym mowa w art. 34 ust. 1 dyrektywy 2014/25/UE, został w niniejszej sprawie spełniony.
3.2. BEZPOŚREDNIE PODLEGANIE KONKURENCJI
(17) Oceny, czy działalność bezpośrednio podlega konkurencji, należy dokonać na podstawie różnych czynników, z których żaden nie jest sam w sobie decydujący. W odniesieniu do rynków objętych niniejszą decyzją jednym z kryteriów, które należy uwzględnić, jest udział w rynku najważniejszych podmiotów działających na danym rynku. Biorąc pod uwagę cechy odnośnych rynków, należy uwzględnić także dodatkowe kryteria.
(18) Niniejsza decyzja pozostaje bez uszczerbku dla stosowania przepisów dotyczących konkurencji oraz innych obszarów prawa Unii. W szczególności kryteria i metodyka użyte do oceny bezpośredniego podlegania konkurencji zgodnie z art. 34 dyrektywy 2014/25/UE nie zawsze są identyczne z tymi stosowanymi do przeprowadzenia oceny dokonywanej na podstawie art. 101 lub 102 TFUE lub rozporządzenia Rady (WE) nr 139/2004 9 . Punkt ten został utrzymany w mocy przez Sąd w niedawno wydanym wyroku 10 .
(19) Należy pamiętać, że celem niniejszej decyzji jest ustalenie, czy działania, których dotyczy wniosek, podlegają konkurencji na rynkach, do których dostęp jest nieograniczony w rozumieniu art. 34 dyrektywy 2014/25/UE, w takim stopniu, że zapewnione zostanie - również w przypadku zwolnienia z obowiązku stosowania szczegółowych przepisów dotyczących zamówień określonych w dyrektywie 2014/25/UE - przejrzyste i niedyskryminacyjne udzielanie zamówień związanych z prowadzeniem przedmiotowych rodzajów działalności na podstawie kryteriów umożliwiających nabywcom znalezienie rozwiązania ogólnie najkorzystniejszego ekonomicznie.
(20) W tym kontekście należy wspomnieć, że na rynkach objętych niniejszą decyzją nie wszystkie podmioty działające na rynku podlegają przepisom dotyczącym zamówień publicznych. W związku z tym przedsiębiorstwa niepodlegające tym przepisom, działając na tych rynkach, zazwyczaj miałyby możliwość wywierania presji konkurencyjnej na podmioty działające na rynku, podlegające przepisom dotyczącym zamówień publicznych 11 .
WŁAŚCIWE RYNKI PRODUKTOWE
Dostawy detaliczne energii elektrycznej
(21) Jak ustaliła Komisja w przeszłości 12 , dostawy detaliczne energii elektrycznej obejmują całkowitą sprzedaż energii elektrycznej odbiorcom końcowym, tzn. odbiorcom będącym gospodarstwami domowymi oraz małym odbiorcom przemysłowym i handlowym z jednej strony (tzn. odbiorcom, u których nie prowadzi się ciągłego pomiaru oraz korzystających z podłączenia do sieci niskiego napięcia 13 ) oraz dużym odbiorcom przemysłowym i handlowym z drugiej strony (tzn. odbiorcom, u których prowadzi się pomiar w odstępach półgodzinnych i którzy zazwyczaj są podłączeni do sieci wysokiego i średniego napięcia 14 ).
(22) W swojej praktyce podejmowania decyzji czeski krajowy organ ochrony konkurencji 15 uwzględnił również segmentację rynku detalicznego ze względu na rożne kategorie odbiorców końcowych, lecz ostatecznie pozostawił kwestię definicji otwartą.
(23) Wnioskodawca wyróżnia trzy kategorie odbiorców.
a) Duzi odbiorcy handlowi określani jako (i) odbiorcy, u których prowadzony jest "automatyczny ciągły pomiar", zwłaszcza odbiorcy, u których dokonuje się pomiaru obciążenia i którzy są podłączeni do sieci wysokiego lub średniego napięcia; oraz (ii) odbiorcy, u których prowadzony jest "ręczny ciągły pomiar", zwłaszcza odbiorcy podłączeni do sieci niskiego napięcia 16 . Duzi odbiorcy otrzymują zazwyczaj zindywidualizowane oferty od dostawców lub dokonują zakupu energii elektrycznej bezpośrednio na giełdach towarowych. W 2015 r. odpowiadali oni za około [...] 17 całkowitego zużycia energii elektrycznej, tj. ilościowo [...] TWh z [...] TWh 18 .
b) Mali odbiorcy handlowi i gospodarstwa domowe określani przez kryterium "nieciągłego pomiaru". Odbiorcy ci otrzymują standardowe oferty od dostawców i od 2006 r. mają możliwość wyboru swoich dostawców energii elektrycznej. W 2015 r. kategoria ta odpowiadała za około [...] całkowitego zużycia energii elektrycznej, tj. ilościowo [...] TWh z [...] TWh 19 .
c) Pozostali odbiorcy. Ta trzecia kategoria obejmuje dużych odbiorców handlowych, takich jak operatorzy lokalnych stref dystrybucji 20 , którzy jednocześnie są producentami i sprzedawcami detalicznymi oraz parkami przemysłowymi energii elektrycznej podłączonymi do sieci lokalnych operatorów systemu dystrybucyjnego. Ci duzi odbiorcy mogą nabywać energię elektryczną od dostawców innych niż operatorzy lokalnych stref dystrybucji, w związku z czym zaliczają się do kategorii dużych odbiorców, jak określono powyżej. W 2015 r. ta trzecia kategoria odpowiadała za około [...] % całkowitego zużycia energii elektrycznej, tj. ilościowo [...] TWh z [...] TWh.
(24) W świetle okoliczności wymienionych w motywach 21-23 do celów przeprowadzenia oceny, czy warunki ustanowione w art. 34 dyrektywy 2014/25/UE zostały spełnione, i bez uszczerbku dla stosowania innych
przepisów prawa Unii w przypadku niniejszej decyzji, w odniesieniu do dostaw detalicznych energii elektrycznej w Republice Czeskiej, można wyszczególnić następujące właściwe rynki produktowe:
a) dostawy detaliczne energii elektrycznej do dużych odbiorców (duzi odbiorcy przemysłowi i handlowi, u których prowadzony jest ciągły pomiar, w tym odbiorcy z trzeciej kategorii wspomnianej w motywie 23 lit. c), oraz
b) dostawy detaliczne energii elektrycznej do małych odbiorców (gospodarstwa domowe oraz mali odbiorcy handlowi, u których prowadzony jest nieciągły pomiar).
Dostawy detaliczne gazu ziemnego
(25) W odniesieniu do dostaw detalicznych gazu Komisja rozróżnia dostawy gazu ziemnego do małych odbiorców i dostawy gazu ziemnego do dużych odbiorców, którzy dzielą się na dużych odbiorców przemysłowych i elektrownie 21 .
(26) W swojej decyzji w sprawie M.4238 E.ON/PP 22 dotyczącej czeskiego rynku detalicznego gazu Komisja pozostawiła kwestię definicji otwartą, ponieważ rozpatrywana transakcja nie doprowadziła do obaw dotyczących konkurencji na podstawie żadnej alternatywnej definicji.
(27) W swojej praktyce podejmowania decyzji 23 czeski krajowy organ ochrony konkurencji uwzględnił również segmentację rynku detalicznego gazu ze względu na rożne kategorie odbiorców końcowych, lecz ostatecznie pozostawił kwestię definicji otwartą.
(28) Wnioskodawca rozróżnia również dużych i małych odbiorców dostaw gazu. Dużymi odbiorcami dostaw gazu 24 są odbiorcy handlowi, u których prowadzony jest (i) automatyczny ciągły pomiar ze zdalnym (A) albo comiesięcznym (B) odczytem, których roczne zużycie wynosi co najmniej 4,2 GWh, lub (ii) nieprzerywany pomiar z comiesięcznym odczytem, których roczne zużycie wynosi 0,63-4,2 GWh. Zazwyczaj otrzymują oni zindywidualizowane oferty od dostawców. Mali odbiorcy to odbiorcy handlowi i odbiorcy będący gospodarstwami domowymi, u których prowadzony jest nieprzerywany pomiar z odczytami w odstępach innych niż miesięczne i których roczne zużycie wynosi mniej niż 0,63 GWh. Co do zasady otrzymują oni standardowe oferty. Każda kategoria odpowiada za około połowę całkowitego zużycia gazu.
(29) W świetle okoliczności wymienionych w motywach 25-28 do celów przeprowadzenia oceny, czy warunki ustanowione w art. 34 dyrektywy 2014/25/UE zostały spełnione, i bez uszczerbku dla stosowania innych przepisów prawa Unii, można wyszczególnić następujące odpowiednie rynki produktowe:
a) dostawy detaliczne gazu ziemnego do dużych odbiorców;
b) dostawy detaliczne gazu ziemnego do małych odbiorców.
WŁAŚCIWE RYNKI GEOGRAFICZNE
Dostawy detaliczne energii elektrycznej
(30) Komisja ustaliła uprzednio 25 , że dostawy detaliczne energii elektrycznej do dużych odbiorców mają zasięg krajowy, podczas gdy węższe, regionalne rynki można uwzględnić w odniesieniu do dostaw detalicznych energii elektrycznej do małych odbiorców. W decyzji w sprawie M. 4238 E.ON/PP 26 dotyczącej czeskiego rynku sprzedaży detalicznej przedstawiono wyniki badania rynkowego, które potwierdziło, że w przypadku detalicznego rynku energii elektrycznej rynek jest co najmniej krajowy. Kwestia dokładnego zasięgu rynku geograficznego pozostała jednak otwarta. Czeski krajowy organ ochrony konkurencji stwierdził, że dostawy detaliczne energii elektrycznej do małych odbiorców mają zasięg krajowy 27 .
(31) Według wnioskodawcy obecnie istnieje około 65 aktywnych dostawców posiadających ponad 100 punktów dostaw, które mogą zaopatrywać dużych i małych odbiorców handlowych oraz gospodarstwa domowe na poziomie krajowym. Wskazywałoby to na krajowy zasięg rynków dostaw detalicznych.
(32) W Republice Czeskiej istnieją trzy obszary dystrybucji w zależności od właściciela przedsiębiorstw dystrybucyjnych 28 . Ze względu na wysokie udziały w rynku wszystkich trzech dystrybutorów regionalnych w ich poszczególnych obszarach dystrybucji Republikę Czeską charakteryzuje mocny aspekt regionalny. Grupa ČEZ, za pośrednictwem swojej jednostki zależnej ČEZ Distribuce, jest największym dystrybutorem posiadającym pięć z ośmiu sieci dystrybucyjnych energii elektrycznej odpowiadających za około [...] całkowitego zużycia energii elektrycznej w Republice Czeskiej; dla porównania [...] zużycia energii elektrycznej pochodzi z obszaru dystrybucji E.ON, a jedynie [...] z obszaru dystrybucji PRE, natomiast pozostała część z lokalnych stref dystrybucji 29 . Łącznie około [...] % wszystkich punktów dostaw znajduje się w obszarze dystrybucji ČEZ Distribuce. Nie wszystkie z nich są obsługiwane przez ČEZ Prodej (przedsiębiorstwo zajmujące się dostawą detaliczną należące do grupy ČEZ); ČEZ Prodej zaopatruje jednak zdecydowaną większość ([...] %) małych odbiorców handlowych i gospodarstw domowych we własnym obszarze dystrybucji 30 .
(33) Na poziomie krajowym ČEZ Prodej obsługuje [...] mln punktów dostaw zaopatrujących gospodarstwa domowe, co odpowiada około [...] % udziału w rynku pod względem punktów dostaw.
(34) Kolejnym aspektem wskazującym na niejednorodne warunki konkurencji we wszystkich trzech obszarach dystrybucji byłby fakt, że PRE nalicza o około [...] % więcej za element energetyczny standardowej taryfy we własnym obszarze. Wnioskodawca uzasadnia tę różnicę w cenie obecnością niskokosztowej jednostki zależnej PRE (Yellow Energy) poza jej własnym obszarem, twierdzi jednak, że ČEZ Prodej i E.ON stosują identyczne ceny za element energetyczny taryfy we wszystkich trzech obszarach 31 .
(35) Do celów przeprowadzenia oceny, czy warunki ustanowione w art. 34 dyrektywy 2014/25/UE zostały spełnione, i bez uszczerbku dla stosowania innych przepisów prawa Unii; oraz w oparciu o fakt, że istnieje duża liczba sprzedawców detalicznych działających na poziomie krajowym, zasięg geograficzny dostaw detalicznych energii elektrycznej do odbiorców końcowych w Republice Czeskiej można uznać za krajowy zarówno w przypadku dużych, jak i małych odbiorców. Nie wyklucza to jednak faktu, że mogą występować również mocne aspekty regionalne.
Dostawy detaliczne gazu ziemnego
(36) Komisja określiła już wcześniej rynki dostaw detalicznych gazu, w tym dostaw do małych odbiorców, jako mające zasięg krajowy 32 .
(37) W swojej decyzji w sprawie M.4238 E.ON/PP 33 dotyczącej czeskiego rynku detalicznego Komisja pozostawiła kwestię definicji otwartą, ponieważ rozpatrywana transakcja nie doprowadziła do obaw dotyczących konkurencji na podstawie żadnej alternatywnej definicji.
(38) Z perspektywy geograficznej czeski krajowy organ ochrony konkurencji, w ramach swojej poprzedniej praktyki 34 , uznał właściwe rynki produktowe w sektorze dostaw detalicznych gazu za mające zasięg krajowy.
(39) Według najnowszych informacji obecnie na czeskim rynku detalicznym gazu istnieje duża liczba aktywnych dostawców 35 . Według wnioskodawcy dostawcy ci mogą zaopatrywać dużych i małych odbiorców na poziomie krajowym.
(40) Podobnie jak w przypadku energii elektrycznej dystrybucja gazu w Republice Czeskiej jest podzielona na trzy obszary w zależności od właściciela przedsiębiorstw dystrybucyjnych 36 . W odniesieniu do dostaw detalicznych gazu do gospodarstw domowych Komisja zauważa podobny schemat jak w przypadku energii elektrycznej w odniesieniu do udziału w rynku zasiedziałych dystrybutorów gazu według obszaru dystrybucji. W 2015 r. te udziały w rynku wynosiły około [...] % w przypadku RWE, [...] % w przypadku PP i [...] % w przypadku E.ON 37 . Udziały w rynku tych przedsiębiorstw w odniesieniu do dostaw gazu do dużych odbiorców są jednak bardziej rozwodnione na poziomie krajowym 38 .
(41) Element energetyczny ceny gazu jest nieuregulowany i określany przez lokalne przedsiębiorstwa dystrybucyjne we wszystkich trzech obszarach dystrybucji. Analiza wnioskodawcy pokazuje, że ustalanie ceny elementu energetycznego całkowitej ceny gazu przez PP i RWE jest takie samo we wszystkich trzech obszarach dystrybucji, podczas gdy E.ON ma identyczne ceny w obszarach PP i RWE oraz nieco niższe (poniżej [...] %) we własnym obszarze 39 . Wobec tego wnioskodawca twierdzi, że rynek detalicznej sprzedaży gazu ma zasięg krajowy.
(42) Do celów przeprowadzenia oceny, czy warunki ustanowione w art. 34 dyrektywy 2014/25/UE zostały spełnione, i bez uszczerbku dla stosowania innych przepisów prawa Unii; oraz w oparciu o fakt, że istnieje duża liczba sprzedawców detalicznych działających na poziomie krajowym, rynek geograficzny dostaw detalicznych gazu ziemnego do odbiorców końcowych w Republice Czeskiej można uznać za krajowy zarówno w przypadku dużych, jak i małych odbiorców. Nie wyklucza to jednak faktu, że tak jak w przypadku dostaw energii elektrycznej mogą występować również aspekty regionalne.
Analiza rynkowa
(43) Komisja przyjęła inne decyzje 40 dotyczące możliwości stosowania wyłączeń z zakresu przepisów dotyczących zamówień publicznych w stosunku do dostaw detalicznych energii elektrycznej i gazu. W decyzjach tych Komisja oparła swoją ocenę w szczególności na następujących kryteriach: liczbie uczestników rynku ogółem, połączonym udziale w rynku największych podmiotów, częstotliwości zmiany warunków dostawy przez odbiorców końcowych, płynności rynku hurtowego i regulacji cen.
Dostawy detaliczne energii elektrycznej
(44) Przede wszystkim należy zauważyć, że aby dostawca był wiarygodnym podmiotem w perspektywie długoterminowej, wywierającym skuteczną presję konkurencyjną na poziomie dostaw detalicznych w Republice Czeskiej, musi posiadać dostęp do konkurencyjnych źródeł energii elektrycznej za pośrednictwem własnych mocy produkcyjnych albo przez dostęp do płynnych rynków hurtowych w zakresie wszystkich niezbędnych produktów sprzedawanych w obrocie hurtowym w Republice Czeskiej, albo za granicą za pośrednictwem importu. W przeciwnym razie sprzedawcy detaliczni są zależni od swoich zintegrowanych pionowo konkurentów, jeżeli chodzi o pozyskiwanie energii elektrycznej, co oznacza, że znajdują się w sytuacji stałego zagrożenia zawężeniem marży, co z kolei znacznie ogranicza presję konkurencyjną, jaką mogą wywierać na zintegrowanych pionowo dostawców, takich jak ČEZ.
(45) W związku z tym, dokonując oceny, czy dostawy detaliczne energii elektrycznej bezpośrednio podlegają konkurencji, konieczne jest również uwzględnienie warunków konkurencji na rynku wyższego szczebla produkcji i hurtowej dostawy energii elektrycznej oraz pozycji operatorów działających na tym rynku 41 .
Liczba podmiotów działających na rynku, udział w rynku największych podmiotów na nim działających
(46) W czerwcu 2017 r. 65 aktywnych dostawców zaopatrywało ponad 100 punktów dostaw we wszystkich trzech obszarach dystrybucji należących do grupy ČEZ, E.ON i PRE. ČEZ Prodej jest największym dostawcą zarówno dla dużych, jak i małych odbiorców - następne pod względem wielkości są E.ON i PRE. Inni konkurenci mieli dużo mniejszy udział w rynku dostawy do odbiorców końcowych.
(47) W poprzednich decyzjach 42 Komisja stwierdziła, że jeżeli chodzi o rynek dostaw detalicznych energii elektrycznej, łączny udział w rynku trzech największych przedsiębiorstw jest jednym z istotnych czynników służących do oceny koncentracji na rynku i oceny ogólnych warunków konkurencji. Ponieważ nie wszystkie podmioty działające na rynku podlegają przepisom dotyczącym zamówień publicznych, w analizie skoncentrowano się głównie na pozycji rynkowej poszczególnych podmiotów działających na rynku podlegających przepisom dotyczącym zamówień publicznych i ograniczeniach konkurencji mających wobec tych podmiotów zastosowanie, czyli przede wszystkim ČEZ Prodej i PP. Jednak w przypadkach, w których pomoże to w zrozumieniu kontekstu rynkowego, w którym funkcjonują ČEZ Prodej i PP, uwzględniono w badaniu także innych operatorów rynku (zob. również motyw 20). Również inne metody pomiaru koncentracji mogą okazać się istotne.
Dostawy detaliczne energii elektrycznej do dużych odbiorców
(48) ČEZ Prodej zaopatruje [...] dużych odbiorców, tj. ilościowo około [...] TWh z [...] TWh 43 . Udział przedsiębiorstwa w rynku dużych odbiorców utrzymywał się w latach 2012-2015 na dosyć stabilnym poziomie i wynosił [...] % 44 , ale spadł do [...] % w 2016 r. 45 Komisja zauważa, że ten spadek nastąpił w tym samym roku, w którym grupa ČEZ odnotowała w kilku należących do niej reaktorach jądrowych szereg przypadków niedoboru, które dotknęły około [...] jej zdolności do produkcji energii jądrowej, co potwierdza, że dostęp do konkurencyjnych źródeł energii elektrycznej jest bardzo ważny dla konkurowania na rynkach detalicznych. Nie można również wykluczyć, że posiadany przez ČEZ Prodej udział w rynku na poziomie [...] % byłby większy, jeżeli zostałby obliczony w oparciu o regionalny - a nie krajowy - geograficzny rynek dużych odbiorców. Jednak mimo wezwania nie dostarczono liczb dotyczących lokalnego udziału w rynku dużych odbiorców podłączonych do sieci ČEZ Prodej.
(49) W latach 2014-2016 również udział E.ON w rynku dużych odbiorców utrzymywał się na stosunkowo stabilnym poziomie około [...] %, a udział PRE na poziomie około [...] %.
(50) Na szczeblu krajowym łączny udział w rynku dużych odbiorców trzech głównych podmiotów działających na rynku (ČEZ Prodej, E.ON i PRE) wynosi około 60 % 46 (indeks Herfindahla-Hirschmanna 47 dla tego rynku wynosi 1 847 48 ). Jeżeli chodzi o innych dostawców, którzy zaopatrują dużych odbiorców, Bohemia Energy, CENTROPOL, RWE, Veolia Komodity, Lumius, EP Energy Trading, Slovenské elektrárne oraz Amper Market posiadają udziały na poziomie poniżej [...] %.
Dostawy detaliczne energii elektrycznej do małych odbiorców
(51) Na szczeblu krajowym ČEZ Prodej zaopatruje [...] % małych odbiorców 49 pod względem dostarczonej ilości energii; jednak znaczną ilość zużyto w obszarze dystrybucji grupy ČEZ, mianowicie mali odbiorcy zużyli [...] TWh z [...] TWh 50 . Udział ČEZ Prodej w rynku takich odbiorców utrzymywał się w latach 2012-2015 na dosyć stabilnym poziomie i wynosił [...] % 51 . Komisja zauważa jednak, że zgodnie z opinią krajowego organu ochrony konkurencji udział w rynku ČEZ Prodej zmniejszył się na przestrzeni ostatnich sześciu lat 52 .
(52) Na szczeblu lokalnym udziały dostawców zasiedziałych w rynku małych odbiorców są wysokie: w latach 2014-2015 ČEZ Prodej i E.ON posiadały na swoich obszarach dystrybucji udział w rynku na poziomie [...] %, podczas gdy udział w rynku PRE wynosił [...] % w rejonie Pragi. Każdy z wymienionych trzech głównych dostawców był w bardzo niewielkim stopniu obecny w obszarach należących do pozostałych ([...] %) 53 . Potwierdza to występowanie silnych aspektów regionalnych.
(53) W latach 2014-2016 również udział E.ON w rynku małych odbiorców utrzymywał się na stosunkowo stabilnym poziomie około [...] %, a udział PRE na poziomie około [...] %. Na szczeblu krajowym łączny udział w rynku małych odbiorców trzech głównych podmiotów działających na rynku (ČEZ Prodej, E.ON i PRE) wynosi około 74 % 54 (indeks Herfindahla-Hirschmanna dla tego rynku wynosi 2 664 55 ). Najsilniejszym konkurentem w tej kategorii małych odbiorców jest Bohemia Energy, której udział wynosi [...] %.
Częstotliwość zmiany warunków dostawy przez odbiorców końcowych
(54) Istotnym czynnikiem służącym do oceny skutecznej konkurencji jest również liczba odbiorców zmieniających warunki dostawy. Można zdefiniować dwa rodzaje dokonywanych przez odbiorców zmian warunków dostawy: zewnętrzna zmiana warunków dostawy, która odnosi się do zmiany dostawcy, oraz wewnętrzna zmiana warunków dostawy, którą zdefiniowano jako zmianę taryfy lub umowy z obecnym dostawcą. W poprzedniej decyzji 56 Komisja zbadała głównie zewnętrzną zmianę warunków dostawy.
Dostawy detaliczne energii elektrycznej do dużych odbiorców
(55) Wnioskodawca twierdzi, że częstotliwość zewnętrznej zmiany warunków dostawy jest stosunkowo wysoka wśród dużych odbiorców. Częstotliwość zewnętrznej zmiany warunków dostawy przez dużych odbiorców spadła jednak z 30 % w 2010 r. do 16 % w 2015 r.; średnia częstotliwość zewnętrznej zmiany warunków dostawy wyniosła w ciągu tych sześciu lat 22 % 57 . Dla porównania średnia częstotliwość zewnętrznej zmiany warunków dostawy w Republice Czeskiej jest wyższa niż w Niemczech (około 11 %) 58 i niższa niż we Włoszech (około 32 %) 59 . Według wnioskodawcy zmiana dostawcy energii elektrycznej nie wiąże się z żadnymi kosztami; odbiorcy przyłączeni bezpośrednio do sieci wysokiego napięcia organizują swoje dostawy energii elektrycznej za pomocą przetargów lub kupują energię elektryczną bezpośrednio na giełdach energii, co może wyjaśniać ich tendencję do częstszych zmian dostawców, niż ma to miejsce w przypadku małych odbiorców (zob. motywy 56 do 59) 60 .
Dostawy detaliczne energii elektrycznej do małych odbiorców
(56) Wnioskodawca twierdzi, że częstotliwość zewnętrznej zmiany warunków dostawy nie jest wysoka w przypadku małych odbiorców ze względu na domniemane wysokie poziom zadowolenia odbiorców lub ze względu na renegocjację umów z tym samym dostawcą. Częstotliwość zewnętrznej zmiany warunków dostawy przez małych odbiorców wyniosła w 2015 r. około 4,6 % (tj. tyle samo co w 2010 r.); średnia częstotliwość zewnętrznej zmiany warunków dostawy wyniosła w ciągu tych sześciu lat 5 % 61 . Według wnioskodawcy również mali odbiorcy mogą stosunkowo łatwo dokonać zewnętrznej zmiany dostawcy energii elektrycznej. Według przeprowadzonej przez wnioskodawcę ankiety mali odbiorcy we wszystkich trzech obszarach dystrybucji zmieniliby dostawcę energii elektrycznej w odpowiedzi na wzrost ceny o 5-10 % 62 .
(57) W opinii krajowego organu ochrony konkurencji wskazano, że zgodnie z badaniem opinii odbiorców zamówionym przez ČEZ Prodej odbiorcy są bardzo wrażliwi na zmiany cen i skłonni zmienić dostawcę 63 . W opinii krajowego organu ochrony konkurencji wskazano ponadto, że "dostawcy zaczęli składać swoim odbiorcom prokonkurencyjne oferty z dużymi zniżkami mające ich zatrzymać", i w rezultacie, jak wynika z wewnętrznych danych ČEZ Prodej, "znaczna część odbiorców ČEZ Prodej, którzy w innej sytuacji zmieniliby dostawcę, zdecydowała się skorzystać z korzystniejszej ceny oferowanej przez ČEZ Prodej" 64 . W opinii krajowego organu ochrony konkurencji stwierdzono również, że po zsumowaniu częstotliwości zewnętrznej i wewnętrznej zmiany warunków dostawy w przypadku ČEZ Prodej łączna częstotliwość zmiany warunków dostawy dla gospodarstw domowych wyniosła [...] %.
(58) Komisja zauważyła jednak, że według najnowszych powszechnie dostępnych informacji 65 częstotliwość wewnętrznej zmiany warunków dostawy w przypadku gospodarstw domowych wydaje się stosunkowo niska w Republice Czeskiej. W szczególności trzyletnia średnia częstotliwości wewnętrznej zmiany warunków dostawy energii elektrycznej w przypadku odbiorców będących gospodarstwami domowymi wynosi zaledwie 2 %, podczas gdy pięcioletnia średnia częstotliwości zewnętrznej zmiany warunków dostawy energii elektrycznej w przypadku odbiorców będących gospodarstwami domowymi wynosi 6 % 66 .
(59) Komisja zauważa również, że czeski krajowy organ regulacji energetyki (ERÚ) zwrócił uwagę - w kontekście rynku detalicznego energii elektrycznej - na pewne niejasne warunki w umowach na czas określony przewidujących automatyczne przedłużenie, które mogą dodatkowo utrudnić odbiorcom rozpoznanie dat i warunków, w oparciu o które można te umowy rozwiązać 67 . W najnowszym dostępnym sprawozdaniu krajowym ERÚ za 2016 r. 68 ponownie zwrócono uwagę na kwestie dotyczące umów na czas określony i automatycznego przedłużania.
Dostęp do energii elektrycznej w sprzedaży hurtowej
(60) Płynność rynku hurtowego jest istotnym wskaźnikiem konkurencji, ponieważ wystarczające ilości właściwych produktów hurtowych zarówno po stronie podaży, jak i popytu (np. obciążenie podstawowe, obciążenie szczytowe, strefy godzinowe dla różnych zakresów czasowych) zapewniają możliwości pozyskiwania źródeł i zabezpieczeń dostawcom, którzy nie sprzedają własnej produkcji, co pozwala im wchodzić na rynki detaliczne i konkurować ze zintegrowanymi pionowo dostawcami posiadającymi własne moce produkcyjne.
Grupa ČEZ pozostaje zdecydowanie największym producentem energii elektrycznej
(61) Na poziomie produkcji grupa ČEZ wytworzyła [...] % energii elektrycznej wyprodukowanej w Republice Czeskiej w 2016 r. 69 Drugi co do wielkości producent (Elektrárna Počerady a.s.) posiadał udział w rynku na poziomie [...] %, a kolejni trzej co do wielkości producenci (Sokolovská Uhelná a.s., Elektrárna Dětmarovice a.s. oraz Severní Energetická a.s. 70 ) mieli udziały w rynku niższe niż [...] % każdy 71 . Sześciu kolejnych producentów posiadało udziały na poziomie poniżej 3 %, a ostatnia kategoria (stanowiąca około 17 % wyprodukowanej energii elektrycznej) składała się z licznych niewielkich elektrowni słonecznych/wiatrowych i przedsiębiorstw rolnych. E.ON, PRE i pozostali mali detaliści (np. Bohemia Energy, CENTROPOL) nie posiadają aktywów produkcyjnych w Republice Czeskiej.
(62) Grupa ČEZ pozostaje zatem największym producentem energii elektrycznej w Republice Czeskiej. Jej udział w rynku na poziomie produkcji odzwierciedla fakt, że ma ona uprzywilejowany dostęp do najtańszych źródeł produkcji w Republice Czeskiej (jądrowych, opartych na węglu brunatnym i węglu kamiennym).
(63) Jeżeli chodzi o produkcję energii jądrowej, trzeba zauważyć, że w latach 2016-2017 grupa ČEZ odnotowała szereg przypadków niedoboru w kilku należących do niej reaktorach jądrowych [...].
(64) Zgodnie z długoterminowym planem strategii energetycznej Republiki Czeskiej 72 produkcja energii jądrowej do 2050 r. powinna zaspokajać około połowę całkowitego zużycia energii elektrycznej (wzrost z około jednej trzeciej obecnie). Władze czeskie zamierzają od 2035 r. stopniowo wycofywać z eksploatacji cztery jednostki w Dukovany i jednocześnie planują budowę nowych reaktorów w dwóch istniejących obiektach jądrowych (Dukovany i Temelin), przewidując możliwość albo przejęcia przez państwo części grupy ČEZ, która zajmuje się energią jądrową, albo sfinansowania nowych elektrowni przez grupę ČEZ. W takiej sytuacji, mając na uwadze całkowite ponowne uruchomienie reaktorów należących do grupy oraz prognozowany wzrost produkcji energii w przyszłym roku 73 , udział grupy ČEZ w rynku produkcji energii elektrycznej prawdopodobnie wzrośnie do poprzednich poziomów.
Wykorzystanie rynku hurtowego
(65) Na poziomie sprzedaży hurtowej energię elektryczną sprzedaje się albo wewnętrznie, w ramach zintegrowanych pionowo przedsiębiorstw prowadzących zarówno produkcję, jak i działalność w obszarze dostaw detalicznych (takich jak podmioty wchodzące w skład grupy ČEZ), albo obraca się nią, wykorzystując różne kanały: na podstawie umów o charakterze czysto dwustronnym (pozagiełdowym) lub umów z udziałem pośredników; na rynkach terminowych organizowanych przez Power Exchange Central Europe, a.s. ("PXE") lub Czech Moravian Commodity Exchange Kladno ("CMCEK") 74 ; oraz na rynkach kasowych organizowanych przez przedsiębiorstwo OTE a.s., które jest operatorem czeskiego rynku energii elektrycznej i gazu. Przedsiębiorstwa zajmujące się obrotem energią elektryczną mogą dowolnie łączyć umowy dwustronne i produkty służące do wymiany energii, w tym platformy OTE oraz giełdy zagraniczne 75 , do celów kupna i sprzedaży 76 .
(66) Ceny hurtowe na giełdzie PXE zazwyczaj są zbliżone do cen na giełdzie EEX. W tym zakresie wnioskodawca twierdzi, że ČEZProdej 77 nie ma przewagi konkurencyjnej nad innymi detalistami na rynku, którzy zamawiają energię elektryczną na giełdzie PXE, ponieważ [...] 78 . Należy jednak zauważyć, że ten poziom cen opiera się głównie na ustaleniach umownych między dwoma przedsiębiorstwami należącymi do tej samej grupy, a zatem może ulec zmianie w dowolnym momencie i nie ma wpływu na całkowity zysk grupy ČEZ.
(67) Wolumeny będące przedmiotem obrotu na rynkach hurtowych (kasowych i terminowych, z udziałem pośredników i na giełdach) w Republice Czeskiej w 2016 r. ([...] TWh) stanowiły około [...] poziomu rocznego zużycia energii elektrycznej 79 . W szczególności wolumeny będące przedmiotem obrotu pozagiełdowego, którymi handluje się na platformach brokerskich takich jak Trayport wyniosły [...] TWh (z całkowitego wolumenu będącego przedmiotem obrotu, który wynosi [...] TWh) w 2016 r., co stanowi nieznaczny wzrost od 2008 r. ([...] TWh) 80 . Dla porównania niemiecki rynek hurtowy był dziesięć razy większy niż całkowite wielkości poboru energii elektrycznej 81 . W Republice Czeskiej odnotowano niski wolumen obrotu kontraktami terminowymi typu futures 82 na największej giełdzie energii (PXE 83 ), podczas gdy w krajowych systemach obrotu, takich jak CMCEK 84 , obracano bardzo niewielkimi wolumenami takich kontraktów (2-3 TWh). Wolumeny będące przedmiotem obrotu na rynku dnia następnego i na rynku dnia bieżącego (OTE-Spot) -niezbędne również dla detalistów, aby mogli polegać na rynkach hurtowych - wzrosły od 2008 r., ale pozostają na niskim poziomie 85 . Ponadto brak danych na temat bezpośredniej (pozagiełdowej) sprzedaży dwustronnej nie pozwala Komisji ocenić, czy jest wystarczająca, aby nowi uczestnicy mogli konkurować na rynku 86 .
Możliwości importu
(68) Jeżeli chodzi o import, wnioskodawca twierdzi, że "na granicy czesko-niemieckiej istnieje znaczna zdolność połączeń wzajemnych" 87 . Czeski OSP zgłosił 88 jednak wystąpienie w czeskiej sieci przesyłowej szeregu sytuacji krytycznych wynikających z nieplanowanych przepływów przesyłowych (lub przepływów kołowych) o mocy kilku GW. Przepływy kołowe, według czeskiego OSP, w szczególności poważnie zagrażają stabilności sieci 89 i są czynnikiem ograniczającym komercyjny obrót na granicach czeskich, w szczególności na granicy czesko-niemieckiej. Wnioskodawca przedstawił liczby 90 , z których wynika, że możliwości importu komercyjnie dostępne na granicy z Niemcami znacznie spadły w latach 2014-2016 91 .
(69) Zakres importu z sąsiednich krajów może być również ograniczony z powodu historycznie niskich cen hurtowych w Republice Czeskiej. Taka sytuacja miała miejsce w latach 2012-2016, kiedy średnia rozpiętość cen na rynku dnia następnego była ujemna względem krajów sąsiednich, mianowicie - 3,9 EUR/MWh w stosunku do Polski; - 0,4 EUR/MWh w stosunku do Austrii; - 0,6 EUR/MWh w stosunku do Słowacji i tylko w stosunku Niemiec wartość ta była nieznacznie dodatnia (0,4 EUR/MWh) 92 .
(70) Niezależnie od powyższego wnioskodawca twierdził, że w 2016 r. około 8,6 TWh możliwości importu było przypisanych do uczestników rynku, podczas gdy 7,9 TWh - co odpowiada około 13 % całkowitego zużycia energii elektrycznej - importowano w odpowiedzi na nagłe wyłączenia elektrowni jądrowych należących do grupy ČEZ 93 . Ta nadzwyczajna okoliczność może wyjaśniać wolumeny zdolności importowane i przydzielone uczestnikom rynku w 2016 r. Grupa ČEZ obliczyła, że gdyby te przypadki niedoboru nie wystąpiły, wyprodukowałaby dodatkowe [...] TWh energii elektrycznej. Sytuacja wraca jednak do normy, niektóre reaktory zostały ponownie uruchomione, a szereg innych ma być ponownie uruchomionych niedługo. W rezultacie można oczekiwać, że import będzie w przyszłości stopniowo malał, ponieważ wzrost produkcji energii jądrowej o niskim koszcie krańcowym przyczyni się do obniżenia cen energii elektrycznej w Republice Czeskiej.
Konkurencja cenowa i regulacja cen
(71) Cena dostaw energii elektrycznej do odbiorców końcowych obejmuje dwa główne elementy 94 : pierwszy element, który odpowiada za 45 % całkowitej ceny końcowej, obejmuje koszty stałe dystrybucji energii elektrycznej, usług pomocniczych, opłat systemowych itp.; drugi element, który odpowiada za 37 % całkowitej ceny końcowej, to element dotyczący energii elektrycznej, który obejmuje marżę dostawy detalicznej 95 . Ten drugi element nie podlega regulacjom 96 .
(72) Jeżeli chodzi o ceny energii elektrycznej dla odbiorców końcowych, zarówno w przypadku dużych odbiorców, jak i małych, poziom cen przy uwzględnieniu podatków jest niższy niż średnia dla UE-28 - również jeżeli wyłączy się podatki 97 . Wnioskodawca zauważa, że w latach 2007-2015 ceny te były stale niższe niż odpowiednie ceny w Niemczech.
(73) W szczególności jeżeli chodzi o dużych odbiorców przemysłowych 98 , wnioskodawca zauważa, że czeski element energetyczny spadł o ponad 40 % od drugiej połowy 2012 r. do drugiej połowy 2015 r., kiedy to był o 24 % niższy (0,0300-0,0400 EUR za kWh) niż niemiecki element energetyczny (0,0400-0,0500 EUR za kWh). Jeżeli chodzi o gospodarstwa domowe 99 , wnioskodawca zauważa, że od drugiej połowy 2009 r. czeski element energetyczny stale się zmniejszał, a w drugiej połowie 2015 r. wynosił prawie 0,0400 EUR za kWh, czyli był o 49 % niższy niż niemiecki element energetyczny (0,0700-0,0800 EUR za kWh) 100 .
(74) Na podstawie tych liczb, które oparto na danych Eurostatu, wnioskodawca stwierdza, że poziom konkurencji na rynku czeskim jest większy niż na rynku niemieckim, który bezpośrednio podlega konkurencji według wydanej niedawno przez Komisję decyzji o wyłączeniu niemieckiego rynku detalicznego 101 . Nie jest to jednak należycie poparte dowodami, w szczególności w kwestii porównania cen na rynkach czeskim i niemieckim. Z teorii ekonomicznej wynika, że w określonych warunkach (np. dotyczących poziomów kosztu krańcowego i elastyczności popytu) ceny na rynkach o dużej koncentracji mogłyby być niższe niż na rynkach o rynkach o niższej koncentracji 102 . Przede wszystkim jednak porównanie cen opierało się na wybranej jednostce. W rzeczywistości niemieckie ceny były w ostatnich latach wyższe niż czeskie ceny w ujęciu bezwzględnym, ale niższe według standardu siły nabywczej (PPS); w tym ujęciu czeskie ceny były wyższe w 2015 r. 103 .
(75) Ponadto w szczególności w odniesieniu do cen dla gospodarstw domowych Agencja ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki (ACER) zauważyła, na podstawie informacji otrzymanych od krajowych organów regulacyjnych, że "w danych dotyczących cen energii elektrycznej dla gospodarstw domowych mogą występować nieprawidłowości. Należy zatem zachować ostrożność w interpretacji tych wyników" 104 .
DOSTAWY DETALICZNE GAZU ZIEMNEGO
Liczba podmiotów działających na rynku, udział w rynku największych podmiotów na nim działających
(76) Z najnowszych danych przedstawionych przez ERÚ wynika, że w 2016 r. w Republice Czeskiej działało 98 aktywnych przedsiębiorców dostarczających gaz do odbiorców 105 . Całkowity koszt 106 wejścia na rynek dostaw detalicznych gazu jest niski i nie wydaje się, aby stanowił barierę wejścia na rynek.
(77) W poprzednich decyzjach 107 Komisja stwierdziła, że jeżeli chodzi o rynek dostaw detalicznych gazu, łączny udział w rynku trzech największych przedsiębiorstw jest jednym z istotnych czynników służących do oceny koncentracji na rynku i oceny ogólnych warunków konkurencji. Ponieważ nie wszystkie podmioty działające na rynku podlegają przepisom dotyczącym zamówień publicznych, w analizie skoncentrowano się głównie na pozycji rynkowej poszczególnych podmiotów działających na rynku podlegających przepisom dotyczącym zamówień publicznych i ograniczeniach konkurencji mających wobec tych podmiotów zastosowanie, czyli przede wszystkim ČEZ Prodej i PP. Jednak w przypadkach, w których pomoże to w zrozumieniu kontekstu rynkowego, w którym funkcjonują ČEZ Prodej i PP, uwzględniono w badaniu także innych operatorów rynku (zob. również motyw 20). Również inne metody pomiaru koncentracji mogą okazać się istotne.
(78) Według najnowszych danych 108 największymi dostawcami gazu pod względem dostarczanej do odbiorców ilości są RWE (obecnie Innogy Energie, s.r.o.), które posiada prawie [...] % udziału w rynku, oraz PP i E.ON, których udział w rynku wynosi [...] %. Również ČEZ Prodej działa na tym rynku i posiada w nim udział na poziomie [...] % 109 .
Dostawy detaliczne gazu ziemnego do dużych odbiorców
(79) Według przedstawionych przez wnioskodawcę danych za 2016 r. RWE jest największym dostawcą do dużych odbiorców - jego udział w rynku wynosi [...] % - kolejnymi co do wielkości podmiotami są ČEZ Prodej, którego udział w rynku wynosi [...] %, oraz E.ON, którego udział w rynku wynosi [...] %. Komisja zauważa, że jedynie PP i ČEZ Prodej uznaje się za podmioty zamawiające w rozumieniu art. 4 dyrektywy 2014/25/UE, a zatem podlegają przepisom dotyczącym zamówień publicznych.
(80) Łączny udział w rynku trzech największych detalistów na czeskim rynku gazu, którzy zaopatrują dużych odbiorców, wynosi 51 %. Indeks Herfindahla-Hirschmanna obliczony dla tego rynku wynosi 1 341 110 .
Dostawy detaliczne gazu do małych odbiorców
(81) Według przedstawionych przez wnioskodawcę danych za 2016 r. trzej najwięksi dostawcy do małych odbiorców to RWE z udziałem w rynku wynoszącym [...] %, PP z udziałem na poziomie [...] %, oraz E.ON, którego udział w rynku wynosi [...] % 111 . Również ČEZ Prodej (czwarty co do wielkości dostawca) działa na tym rynku i posiada w nim udział na poziomie [...] %. Komisja zauważa, że jedynie PP i ČEZ Prodej uznaje się za podmioty zamawiające w rozumieniu art. 4 dyrektywy 2014/25/UE, a zatem podlegają przepisom dotyczącym zamówień publicznych.
(82) Łączny udział w rynku trzech największych detalistów na czeskim rynku gazu, którzy zaopatrują małych odbiorców, wynosi 69 % 112 . Indeks Herfindahla-Hirschmanna obliczony dla tego rynku wynosi 2 024 113 .
Częstotliwość zmiany warunków dostawy przez odbiorców końcowych
Dostawy detaliczne gazu ziemnego do dużych odbiorców
(83) Sprawozdanie krajowe ERÚ za 2016 r. zawiera informacje dotyczące danych na temat zmiany dostawców w podziale na cztery kategorie odbiorców 114 : "odbiorcy o wysokim zapotrzebowaniu", "odbiorcy o średnim zapotrzebowaniu", "odbiorcy o niskim zapotrzebowaniu" oraz "gospodarstwa domowe".
(84) Pierwsze dwie kategorie ("odbiorcy o wysokim zapotrzebowaniu" i, "odbiorcy o średnim zapotrzebowaniu") można ogólnie przypisać do kategorii "duzi odbiorcy", jak określono do celów niniejszej decyzji. W 2016 r. dostawców zmieniało 38 % odbiorców o wysokim zapotrzebowaniu oraz 29 % odbiorców o średnim zapotrzebowaniu. Częstotliwość zmiany w tych dwóch kategoriach utrzymywała się na wysokim poziomie również przez ostatnie pięć lat.
Dostawy detaliczne gazu ziemnego do małych odbiorców
(85) Pozostałe dwie kategorie ("odbiorcy o niskim zapotrzebowaniu" i, "gospodarstwa domowe") można ogólnie przypisać do kategorii "mali odbiorcy", jak określono do celów niniejszej decyzji.
(86) W 2016 r. dostawców zmieniało 14 % "odbiorców o niskim zapotrzebowaniu" oraz 6,6 % "gospodarstw domowych". Częstotliwość zmiany wśród "odbiorców o niskim zapotrzebowaniu" wynosiła w latach 2011-2016 powyżej 10 %. Częstotliwość zmiany wśród "gospodarstw domowych" spadała od 2011 r. (wynosiła wtedy około 13 % 115 ), ale w 2016 r. częstotliwość zmiany wzrosła.
Dostęp do gazu w sprzedaży hurtowej 116
(87) Podmioty prowadzące obrót gazem na hurtowym rynku gazu mogą kupować gaz w ramach umów długoterminowych, giełd towarowych lub od innych podmiotów prowadzących obrót gazem. Największy wpływ na kształtowanie cen hurtowych prawdopodobnie wciąż mają umowy długoterminowe z rosyjskimi i norweskimi producentami gazu. Umowy długoterminowe podpisuje się zazwyczaj na bardzo długie okresy, trwające nawet do 30 lat. Jakiś czas temu wprowadzono w tych umowach pewne zmiany w formułach cen gazu, ale od samych umów długoterminowych nie odstąpiono 117 . Według danych Eurostatu łącznie 36 podmiotów importowało w 2016 r. gaz do Republiki Czeskiej 118 .
(88) Według ERÚ podmiot posiadający wyłączną licencję na prowadzenie działalności operatora rynku w Republice Czeskiej, tj. OTE, a.s., organizował rynek kasowy (ang. spot) gazu od 2010 r. W wyniku zmiany w przepisach o rynku gazu zniesiono rynek dnia następnego organizowany przez operatora rynku. Z drugiej strony stworzono platformę rynku dnia bieżącego obrotu gazem. Według ERÚ rynek ten pozostawał w 2016 r. bardzo atrakcyjny dla uczestników rynku gazu 119 .
(89) Największa część obrotu na rynku hurtowym odbywa się poza platformami giełdowymi oraz w formie dwustronnych transakcji pozagiełdowych. Transakcje pozagiełdowe mają tę zaletę, że można je prowadzić w sposób elastyczny, a mianowicie przede wszystkim bez konieczności korzystania z ograniczonego zestawu umów. Ważną rolę w transakcjach pozagiełdowych odgrywa pośrednictwo platform brokerskich. W 2012 r. odnotowano znaczący wzrost transakcji pozagiełdowych. W 2016 r. transakcje obrotu gazem ziemnym, w których pośredniczyły platformy brokerskie i w których jako obszar dostaw określono Republikę Czeską, wyniosły łącznie 88 TWh (93 TWh przy uwzględnieniu wolumenów będących przedmiotem obrotu na platformach giełdowych). Wolumen kontraktów terminowych typu futures wzrósł z 0,7 TWh w 2014 r. do 3 TWh w 2015 r.
(90) W 2016 r. roczne zużycie gazu w Republice Czeskiej wyniosło łącznie około 88 TWh. Zużycie wzrosło o 8,5 % w porównaniu z 2015 r. Stosunek wolumenu obrotów hurtowych do zużycia wynosi > 1 120 .
(91) W świetle okoliczności rozpatrywanych w motywach 87-90 Komisja uważa w tym przypadku, że płynność czeskiego rynku hurtowego jest wystarczająca, aby umożliwić detalistom dostęp do gazu na poziomie hurtowym na warunkach konkurencyjnych albo za pomocą rynków hurtowych, albo za pomocą importu. Płynność czeskiego rynku hurtowego nie stanowi przeszkody, aby dostawy detaliczne gazu bezpośrednio podlegały konkurencji.
Konkurencja cenowa i regulacja cen
(92) Nie uwzględniając podatków, cena dostaw gazu do odbiorców końcowych obejmuje dwa główne elementy 121 : pierwszy element, który odpowiada za 22 % ceny, obejmuje części podlegające regulacji (przesył, dystrybucję itp.) Drugi element, który odpowiada za 78 % ceny, stanowi cena samego towaru, która obejmuje marżę dostawy detalicznej. Drugi omawiany element nie podlega regulacjom 122 .
Dostawy detaliczne gazu ziemnego do dużych odbiorców
(93) W przypadku dużych odbiorców poziom cen przy uwzględnieniu podatków jest niższy niż średnia dla UE-28 - również jeżeli wyłączy się podatki 123 .
Dostawy detaliczne gazu ziemnego do małych odbiorców
(94) W przypadku małych odbiorców poziom cen przy uwzględnieniu podatków jest niższy niż średnia dla UE-28 - również jeżeli wyłączy się podatki 124 .
4. WNIOSKI
4.1. ENERGIA ELEKTRYCZNA
(95) Konkurencję na czeskich detalicznych rynkach energii elektrycznej strukturalnie ogranicza fakt, że detaliści (inni niż ČEZ Prodej) nie posiadają wystarczających własnych mocy produkcyjnych ani dostępu do wystarczająco płynnych rynków hurtowych w Republice Czeskiej ani za granicą za pośrednictwem importu. W rezultacie detaliści nie są w stanie konkurować na równych warunkach z ČEZ Prodej, które jest zintegrowane pionowo z największym lokalnym przedsiębiorstwem dystrybucyjnym i największym producentem energii elektrycznej.
DOSTAWY DETALICZNE ENERGII ELEKTRYCZNEJ DO DUŻYCH ODBIORCÓW
(96) Łączny udział w rynku trzech największych przedsiębiorstw prowadzących dostawy detaliczne do dużych odbiorców jest stosunkowo wysoki (60 %), przy czym największy podmiot działający na rynku (ČEZ Prodej) posiada [...] % rynku. Drugi i trzeci co do wielkości podmiot działający na rynku, mianowicie E.ON i PRE, których udziały w rynku wynoszą odpowiednio [...] % i [...] %, nie podlegają unijnym przepisom dotyczącym zamówień publicznych. Mimo że ich udział w rynku nie jest nieistotny, mogą one wywierać jedynie ograniczoną presję konkurencyjną na ČEZ Prodej. Dostęp do energii elektrycznej w sprzedaży hurtowej nie jest wystarczający: grupa ČEZ jest zdecydowanie największym producentem energii elektrycznej w Republice Czeskiej, a przepustowość międzysystemowych połączeń elektroenergetycznych jest ograniczona, zatem płynność hurtowego rynku energii elektrycznej jest zależna od zachowania grupy ČEZ. W tej sytuacji wspomniane podmioty mają ograniczone możliwości pozyskiwania energii elektrycznej zarówno w ramach umów na obciążenie podstawowe, jak i za pomocą pozostałych produktów wymaganych w warunkach konkurencji, co z kolei strukturalnie ogranicza ich zdolność do konkurowania z ČEZ Prodej. Z tych samych przyczyn mniejsi konkurenci mają ograniczoną zdolność do konkurowania z trzema największym dostawcami.
(97) Pozycję rynkową ČEZ Prodej, E.ON i PRE wzmacniają silne aspekty regionalne tego rynku, a niejednorodne warunki konkurencji we wszystkich trzech obszarach dystrybucji utrudniają konkurentom zakwestionowanie pozycji rynkowej tych uczestników w ich własnych obszarach dystrybucji. Ponadto częstotliwość zmiany dostawcy, mimo że jest wyższa niż w przypadku małych odbiorców, w ostatnich latach spadła.
(98) W świetle okoliczności rozpatrywanych powyżej należy uznać, że warunek bezpośredniego podlegania konkurencji ustanowiony w art. 34 ust. 1 dyrektywy 2014/25/UE nie jest spełniony w zakresie dostaw detalicznych energii elektrycznej do dużych odbiorców na terytorium Republiki Czeskiej.
DOSTAWY DETALICZNE ENERGII ELEKTRYCZNEJ DO MAŁYCH ODBIORCÓW
(99) Łączny udział w rynku trzech największych przedsiębiorstw prowadzących dostawy detaliczne do małych odbiorców jest wysoki (74 %), przy czym największy podmiot działający na rynku (ČEZ Prodej) posiada [...] % rynku. Drugi i trzeci podmiot działający na rynku, mianowicie E.ON i PRE, których udziały w rynku wynoszą odpowiednio [...] % i [...] % 125 , nie podlegają unijnym przepisom dotyczącym zamówień publicznych. Mimo że ich udział w rynku nie jest nieistotny, mogą one wywierać jedynie ograniczoną presję konkurencyjną na ČEZ Prodej. Dostęp do energii elektrycznej w sprzedaży hurtowej nie jest wystarczający: grupa ČEZ jest zdecydowanie największym producentem energii elektrycznej w Republice Czeskiej, a przepustowość międzysystemowych połączeń elektroenergetycznych jest ograniczona, zatem płynność hurtowego rynku energii elektrycznej jest zależna od zachowania grupy ČEZ. W tej sytuacji wspomniane podmioty mają ograniczone możliwości pozyskiwania energii elektrycznej zarówno w ramach umów na obciążenie podstawowe, jak i za pomocą pozostałych produktów wymaganych w warunkach konkurencji, co z kolei strukturalnie ogranicza ich zdolność do konkurowania z ČEZ Prodej. Z tych samych przyczyn mniejsi konkurenci mają ograniczoną zdolność do konkurowania z trzema największym dostawcami.
(100) Pozycję rynkową ČEZ Prodej, E.ON i PRE wzmacniają silne regionalne cechy tego rynku, a niejednorodne warunki konkurencji we wszystkich trzech obszarach dystrybucji utrudniają konkurentom zakwestionowanie pozycji rynkowej tych uczestników w ich własnych obszarach dystrybucji. Ponadto częstotliwość zmiany dostawcy jest dosyć niska i - z przyczyn wspomnianych powyżej - niskie ceny detaliczne nie są czynnikiem służącym do oceny, czy działalność bezpośrednio podlega konkurencji.
(101) W świetle okoliczności rozpatrywanych powyżej należy uznać, że warunek bezpośredniego podlegania konkurencji ustanowiony w art. 34 ust. 1 dyrektywy 2014/25/UE nie jest spełniony w zakresie dostaw detalicznych energii elektrycznej do małych odbiorców na terytorium Republiki Czeskiej.
4.2. GAZ
DOSTAWY DETALICZNE GAZU ZIEMNEGO DO DUŻYCH ODBIORCÓW
(102) Jeżeli chodzi o dostawy detaliczne gazu do dużych odbiorców w Republice Czeskiej, sytuację można podsumować w następujący sposób: na szczeblu krajowym funkcjonuje wielu dostawców; łączny udział w rynku trzech największych przedsiębiorstw prowadzących dostawy detaliczne nie jest bardzo wysoki (51 %); pierwszy i trzeci podmiot działający na rynku nie podlegają unijnym przepisom dotyczącym zamówień publicznych; wydaje się, że częstotliwość zmiany warunków dostawy jest zadowalająca, nie ma kontroli cen na poziomie użytkownika końcowego i nie wydaje się, aby płynność rynku hurtowego stanowiła przeszkodę w tym, by dostawy detaliczne gazu bezpośrednio podlegały konkurencji.
(103) W świetle okoliczności rozpatrywanych powyżej należy uznać warunek bezpośredniego podlegania konkurencji ustanowiony w art. 34 ust. 1 dyrektywy 2014/25/UE za spełniony w zakresie dostaw detalicznych gazu do dużych odbiorców na terytorium Republiki Czeskiej.
DOSTAWY DETALICZNE GAZU ZIEMNEGO DO MAŁYCH ODBIORCÓW
(104) Jeżeli chodzi o dostawy detaliczne gazu do małych odbiorców w Republice Czeskiej, sytuację można podsumować w następujący sposób: na szczeblu krajowym funkcjonuje wielu dostawców; łączny udział w rynku trzech największych przedsiębiorstw prowadzących dostawy detaliczne jest stosunkowo wysoki (69 %), ale pierwszy i trzeci podmiot działający na rynku nie podlegają unijnym przepisom dotyczącym zamówień publicznych; częstotliwość zmiany warunków dostawy wydaje się zadowalająca; nie ma kontroli cen na poziomie użytkownika końcowego i nie wydaje się, aby płynność rynku hurtowego stanowiła przeszkodę w tym, by dostawy detaliczne gazu bezpośrednio podlegały konkurencji.
(105) W świetle okoliczności rozpatrywanych powyżej należy uznać warunek bezpośredniego podlegania konkurencji ustanowiony w art. 34 ust. 1 dyrektywy 2014/25/UE za spełniony w zakresie dostaw detalicznych gazu do małych odbiorców na terytorium Republiki Czeskiej.
4.3. WNIOSEK
(106) Niniejsza decyzja została podjęta w oparciu o stan prawny i faktyczny w okresie od listopada 2016 r. do kwietnia 2018 r., ustalony na podstawie informacji przedłożonych przez wnioskodawcę oraz na podstawie sprawozdań krajowych ERÚ. Decyzja ta może zostać zmieniona, jeżeli nastąpią istotne zmiany stanu prawnego lub faktycznego, które spowodują, że warunki stosowalności art. 34 dyrektywy 2014/25/UE przestaną być spełniane.
(107) Ponieważ usługi związane z dostawami detalicznymi energii elektrycznej 126 powinny w dalszym ciągu podlegać dyrektywie 2014/25/UE, należy przypomnieć, że umowy w sprawie zamówień publicznych obejmujące kilka rodzajów działalności należy traktować zgodnie z art. 6 wspomnianej dyrektywy. Oznacza to, że kiedy podmiot zamawiający udziela zamówień "mieszanych", tzn. zamówień służących do prowadzenia zarówno działalności objętej wyłączeniem ze stosowania dyrektywy 2014/25/UE, jak i działalności nieobjętej wyłączeniem, należy uwzględnić rodzaje działalności, których dane zamówienie zasadniczo dotyczy. W przypadku takich zamówień mieszanych, jeżeli celem jest zasadniczo wsparcie rodzajów działalności, które nie zostały objęte wyłączeniem, należy stosować przepisy dyrektywy 2014/25/UE. Jeżeli określenie rodzaju działalności, którego zamówienie ma zasadniczo dotyczyć, nie jest obiektywnie możliwe, zamówienia udziela się zgodnie z zasadami określonymi w art. 6 ust. 3 dyrektywy 2014/25/UE.
(108) Środki przewidziane w niniejszej decyzji są zgodne z opinią Komitetu Doradczego ds. Zamówień Publicznych,
PRZYJMUJE NINIEJSZĄ DECYZJĘ:
| W imieniu Komisji | |
| Elżbieta BIEŃKOWSKA | |
| Członek Komisji |