Zaopiniowanie projektu ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw.

Akty korporacyjne

Prok.2012.2.22

Akt nieoceniany

Wersja od: 22 lutego 2012 r.

UCHWAŁA Nr 143/2012

KRAJOWEJ RADY PROKURATURY

z dnia 22 lutego 2012 r.

w sprawie zaopiniowania projektu ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw

Krajowa Rada Prokuratury, po zapoznaniu się z projektem ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zwanym dalej "projektem", nadesłanym w dniu 16 lutego 2012 r. przy piśmie Ministra Pracy i Polityki Społecznej datowanym dwa dni wcześniej, nr DUS-0210-1-MJ12, z prośbą o przekazanie opinii w terminie 30 dni, na podstawie art. 24 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 z późn. zm.; dalej w skrócie: u.p.) stwierdza, co następuje.

1. W zakresie dotyczącym zmian w przepisach o stanie spoczynku sędziów i prokuratorów (art. 2 i 8) projekt nie spełnia wymogów określonych w art. 118 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz - jako projekt aktu normatywnego opracowywanego przez organ obsługujący członka rządu - w § 10 ust. 2 pkt 1 i 3 uchwały nr 49 Rady Ministrów z dnia 19 marca 2002 r.-Regulamin pracy Rady Ministrów (MP Nr 13, poz. 221 z późn. zm.). Uzasadnienie dokumentu w tym zakresie:

* nie przedstawia skutków finansowych wykonania projektowanych przepisów ustawowych,

* nie relacjonuje w wystarczającym stopniu istniejącego stanu rzeczy,

* nie wyjaśnia potrzeby i celu wydania aktu zmieniającego,

* nie zawiera charakterystyki ani oceny przewidywanych, związanych z wejściem w życia proponowanej nowelizacji, skutków prawnych innych niż finansowe.

W motywach projektu poprzestaje się na odwołaniu do deklaracji Premiera w expose z dnia 18 listopada 2011 r., że w bieżącej kadencji parlamentu nastąpi podwyższenie i zrównanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn we wszystkich systemach emerytalnych, w których obecnie prawo do przejścia na emeryturę lub w stan spoczynku przysługuje po osiągnięciu wieku 60 lat przez kobietę i 65 lat przez mężczyznę (s. 1). Zapewnia się, iż proponowane ograniczenie przepisów umożliwiających jeszcze wcześniejsze zakończenie aktywności zawodowej, funkcjonujących dotychczas w systemie emerytalnym rolników oraz sędziów i prokuratorów, odbywa się w ramach kontynuacji reformy systemu emerytalnego, rozpoczętej w 1999 r. (s.2). W połączeniu z umotywowaniem pozostałych propozycji obydwa argumenty wywołują wrażenie, że zarówno podniesienie do 67 lat wieku, z którego upływem sędziowie i prokuratorzy przechodzą, co do zasady, w stan spoczynku, jak i pozostawienie tylko części z nich prawa do przejścia w stan spoczynku na zasadach określonych w art. 69 § 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r.-Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 z późn. zm.; dalej w skrócie: u.s.p.), przyniesie wymierne korzyści. Ponadto przypomina się Dyrektywę Rady z dnia 19 grudnia 1978 r. w sprawie stopniowego wprowadzania zasady równego traktowania kobiet i mężczyzn w dziedzinie zabezpieczenia społecznego (79/7/EWG) oraz informuje się o wieku emerytalnym w innych państwach Unii Europejskiej, który będzie lub może obowiązywać w 2020 r. i po 2020 r. (s. 11 i 13). Jest to argumentacja nietrafna. Po pierwsze, instytucja stanu spoczynku sędziów i prokuratorów nie należy do systemu emerytalnego, ponieważ od ich wynagrodzenia nie potrąca się składek na ubezpieczenie społeczne, a przysługujące z tego tytułu uposażenie nie stanowi emerytury ani świadczenia typu rentowego. Po drugie, zakładana korzyść reformy byłaby niewielka. Prolongata wieku, w którym sędzia i prokurator przechodzi w stan spoczynku albo może to uczynić na podstawie, odpowiednio, art. 69 § 2 u.s.p. albo art. 62a ust. 1 u.p. w zw. z art. 69 § 2 u.s.p., pociągnęłaby bowiem za sobą opóźnienia w zwalnianiu stanowisk sędziowskich i prokuratorskich dla kandydatów na te stanowiska. Po trzecie, zważywszy na fakt podlegania wszystkich sędziów i prokuratorów, łącznie z pozostającymi w stanie spoczynku, ubezpieczeniu zdrowotnemu, uchwytnej korzyści dla finansów publicznych można by doszukiwać się w różnicy pomiędzy składką opłacaną z tego tytułu od wynagrodzenia osób, które objęłaby nowelizacja, a składką od uposażenia wypłacanego tymże osobom, gdyby przeszły w stan spoczynku według przepisów dotychczasowych. Analogiczny efekt projektodawca zdaje się dostrzegać w składce na ubezpieczenie zdrowotne pobieranej od wynagrodzeń aktywnych zawodowo pracowników, którzy są związani z systemami emerytalnymi (s. 38). Po czwarte, miarodajne oszacowanie strat i zysków wejścia nowelizacji w życie powinno być oparte na symulacjach mających za punkt wyjścia liczbę sędziów i prokuratorów, których ustawa dosięgnie bezpośrednio. Analogicznej metody prognostycznej wymaga rzetelne określenie liczby kandydatów na pierwsze i wyższe stanowiska sędziowskie i prokuratorskie, którym akt ten uniemożliwi skuteczne ubieganie się o te stanowiska w dającym się przewidzieć czasie. Przy wszelkich wyliczeniach trzeba wziąć pod uwagę, że skutki ustawy nowelizacyjnej będą odczuwalne w sądownictwie powszechnym, wojskowym i administracyjnym oraz w prokuratorskich pionach Instytutu Pamięci Narodowej-Głównej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Po piąte, wspomniana dyrektywa Rady Europy w interesującym tu aspekcie nie przedstawia znaczenia, skoro - co zauważa sam projektodawca - w obowiązującym prawie wspólnotowym kwestia wieku emerytalnego znajduje się na liście wyłączeń od bezwzględnego stosowania zasady równego traktowania mężczyzn i kobiet w systemach zabezpieczenia socjalnego (s. 12). Po szóste, nieuprawnione jest także powoływanie się na rozwiązania w kwestii wieku emerytalnego, które przyjęto bądź planuje się przyjąć w jakichkolwiek innych państwach, jeżeli się nie wyjawia, czy rozwiązania te odnoszą się do wszystkich grup zawodowych, w tym do sędziów i prokuratorów. Po siódme, proponowaną korekturę w unormowaniu stanu spoczynku prokuratorów należałoby także ocenić przez pryzmat zalecenia Rec(2000)19 Komisji Ministrów Rady Europy z dnia 6 października 2000 r. dotyczącego roli prokuratury w wymiarze sprawiedliwości w sprawach karnych, w myśl którego to zalecenia państwa członkowskie Unii Europejskiej powinny podejmować kroki w celu zapewnienia już prokuratorom rozsądnych warunków służby, takich jak, między innymi, okres urzędowania oraz odpowiedni wiek emerytalny. Po ósme, projektowane zmiany nie stanowią spójnej koncepcji reformy w krajowym systemie zabezpieczenia socjalnego, gdyż nie towarzyszą im adekwatne propozycje w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy tzw. służb mundurowych oraz emerytur górniczych.

2. Krajowej Radzie Prokuratury służy ustawowy przywilej wyrażania opinii o projektach aktów normatywnych dotyczących prokuratury. Termin wykonania tego zadania wyznaczono w tym przypadku na zaledwie 30 dni. Nie zwrócono się o to do podmiotów nie wymienionych ani w uzasadnieniu projektu, ani w przytoczonym na wstępie piśmie Ministra Pracy i Polityki Społecznej, posiadających tożsame ustawowe uprawnienie. Wśród pominiętych znajdują się w szczególności: Prokurator Generalny, legitymowany w tym względzie przez art. 3 ust. 1 pkt 9 u.p. oraz Rada Główna Związku Zawodowego Prokuratorów i Pracowników Prokuratury Rzeczypospolitej Polskiej, dysponująca taką legitymacją z mocy art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 z późn. zm.). Tego typu naruszenia podlegają ocenie w aspekcie standardów demokratycznego państwa prawnego według art. 2 Konstytucji. To zaś oznacza, że wadliwy proces prawotwórczy może poskutkować wystąpieniem przez uprawniony podmiot do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności ustawy, po jej uchwaleniu, z Konstytucją w trybie art. 191 w zw. z art. 188 pkt 1 ustawy zasadniczej.

3. Do propozycji zamieszczonych w art. 2 pkt 2 i 3 dokumentu, w części nowelizującej ust. 4 pkt 1 oraz ust. 6 w art. 62a u.p., przedostały się błędy merytoryczne. Obydwa przepisy są nastawione na podwyższenie wieku powodującego przejście w stan spoczynku, z mocy prawa, prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury, będących oficerami - z 60 do 67 lat. Tymczasem w aktualnym porządku prawnym zmiany takie są niemożliwe. Zgodnie z art. 111 pkt 5 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 z późn. zm.) żołnierza zawodowego, który osiągnął wiek 60 lat, zwalnia się ze służby wojskowej. Wyjątkowo Minister Obrony Narodowej, w przypadkach uzasadnionych potrzebami Sił Zbrojnych, może określić, w oparciu o art. 111b tej ustawy, inny termin zwolnienia z zawodowej służby wojskowej dla żołnierzy zawodowych posiadających stopnie wojskowe generałów (admirałów) wyznaczanych na stanowiska służbowe w organizacji międzynarodowej albo międzynarodowej strukturze wojskowej albo na stanowiska służbowe Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, dowódcy rodzaju Sił Zbrojnych, Dowódcy Operacyjnego Sił Zbrojnych lub Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych, którzy mieliby być zwolnieni ze służby na podstawie art. 111 pkt 5, za ich pisemną zgodą (ust. 1), przy czym termin zwolnienia z zawodowej służby wojskowej dla żołnierza tej kategorii nie może być późniejszy niż dzień osiągnięcia przezeń wieku 63 lat (ust. 2). Podobnie wymowne jest wprawdzie merytorycznie słuszne, niemniej kolidujące z myślą przewodnią projektu, przejście dla odmiany do porządku nad porównywalnym unormowaniem stanu spoczynku sędziów sądów wojskowych w - przykładowo - art. 32 § 1 i 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.-Prawo o ustroju sądów wojskowych (Dz. U. z 2007 r. Nr 226, poz. 1676 z późn. zm.). Dysonans pomiędzy projektowanymi przepisami o stanie spoczynku oficerów na stanowiskach prokuratorów wojskowych jednostek organizacyjnych prokuratury a unormowaniem wieku emerytalnego pozostałych żołnierzy zawodowych, nie wyłączając sędziów sądów wojskowych, naraża ustawę zmieniającą na następny zarzut niezgodności z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Dlatego Krajowa Rada postuluje odstąpienie od zmian w tym przedmiocie.

4. Z pola widzenia projektodawcy umknęły skutki prawne, jakie wywołałby dodany § 2a w art. 69 u.s.p., zastrzegający prawo do przejścia w stan spoczynku, z zachowaniem prawa do uposażenia na zasadach ogólnych, kobiet w wieku co najmniej 55 lat z dwudziestopięcioletnim stażem pracy na stanowisku sędziowskim lub prokuratorskim oraz mężczyzn w wieku co najmniej 60 lat z trzydziestoletnim stażem w tych zawodach, przyznane w art. 69 § 2 u.s.p., wyłącznie dla sędziów i prokuratorów, którzy prawo to nabyli do dnia 31 grudnia 2017 r. Dotyczyłoby to mężczyzn urodzonych do 31 grudnia 1957 r. oraz kobiet urodzonych do 31 grudnia 1962 r. Wygaszaną w ten sposób regulację art. 69 § 2 u.s.p. zalicza się do istotnych gwarancji niezawisłości sędziowskiej i prokuratorskiej niezależności, ofiarowanych osobom wykonującym te zawody ustawą z dnia 28 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 124, poz. 782 z późn. zm.), która weszła w życie wraz Konstytucją w dniu 17 października 1997 r. Ekspektatywę rozważanego prawa podmiotowego sędziów i prokuratorów wykreował wówczas identycznie skonstruowany § 4 w art. 59 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r.-Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 1994 r. Nr 7, poz. 25 z późn. zm.). Był to przepis, podobnie jak teraz art. 69 § 2 u.s.p., o charakterze wyjątkowym. W efekcie od dnia 17 października 1997 r. absolwenci wydziałów prawa studiów magisterskich w przededniu podjęcia decyzji o pracy, której chcą się poświęcić, mogli dokonać rozsądnego wyboru między intratnymi zawodami adwokata, radcy prawnego czy doradcy w dobrze prosperujących instytucjach prawa prywatnego lub publicznego a bezpieczną na przyszłość, jakkolwiek bardziej absorbującą i gorzej opłacaną służbą w sądach lub w prokuraturze. Analogiczne dylematy nurtowały sędziów i prokuratorów już wykonujących swój zawód. Wielu z nich postanowiło zostać w służbie właśnie z powodu gwarancji na przyszłość, jakich udzieliło im państwo po przemianach społeczno-politycznych i gospodarczych u schyłku lat. 80. Stan ten trwa nadal. Być może są ważne względy prawne lub ekonomiczne, przemawiające za pozbawieniem obu środowisk owej prerogatywy. Względy te nie dość jednak, że nie znalazły odbicia w uzasadnieniu projektu, to jeszcze ich istnienie - jak wcześniej sygnalizowano - podważają nietknięte dotąd przepisy, gwarantujące podobne, a czasem nawet dalej idące, prerogatywy żołnierzom zawodowym, funkcjonariuszom innych tzw. służb mundurowych czy górnikom. Najważniejsze wydaje się natomiast to, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego na gruncie art. 2 Konstytucji tzw. maksymalnie ukształtowanej ekspektatywie prawa podmiotowego przyznaje się ochronę prawnoustrojową równą ochronie prawa nabytego. Znaczy to tyle, że odebranie tejże ekspektatywy, ze skutkiem pogorszenia sytuacji sędziów i prokuratorów trwających w służbie pod rządem art. 69 § 2 u.s.p. i jego poprzednika, stanowiłoby trzecią podstawę do zakwestionowania zgodności projektowanej ustawy z Konstytucją. Można przy tym podnieść, że projektodawca nie zakłada nieodzowności chociażby modyfikacji podobnego prawa podmiotowego przysługującego sędziom Sądu Najwyższego (art. 30 § 2 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym; Dz. U. Nr 240, poz. 2052 z późn. zm.), Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego. Krajowa Rada Prokuratury uważa, że jedynym wyjściem z impasu byłoby nadanie dodawanemu § 2a w art. 69 u.s.p. brzmienia, w myśl którego przepis § 2 miałby zastosowanie do sędziów (przeto i do prokuratorów) powołanych na stanowisko sędziowskie lub prokuratorskie przed dniem wejścia życie ustawy nowelizacyjnej, czyli - według projektodawcy - do dnia 31 grudnia 2012 r. Z przepisu art. 69 § 2 u.s.p. mogliby, choć przecież by nie musieli, skorzystać sędziowie urodzeni do dnia 31 grudnia 1983 r. i prokuratorzy urodzeni do dnia 31 grudnia 1986 r., co samo w sobie na pewno nie zaszkodziłoby państwu polskiemu w żadnym wymiarze. Wypada nadmienić, że powyższa propozycja czerpie z rozpowszechnianego za pośrednictwem mediów wzorca, przewidywanego dla funkcjonariuszy tzw. służb mundurowych - pełniących służbę przed zapowiadaną reformą ich systemu emerytalnego oraz wstępujących do tej służby po reformie.

5. Na krytyczną ocenę zasługują nadto propozycje regulacji odsyłających do odpowiednich, nowo zaprojektowanych przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 z późn. zm.; dalej w skrócie: u.f.u.s.), i to z kilku zasadniczych powodów. Po pierwsze, regulacje te w większości są wadliwie zbudowane, szczególnie ust. 3 i 4a w art. 62a u.p. oraz art. 69 § 1 u.s.p. Sprowadzają się one do przypadkowego wtrącenia w treść dotychczasową frazy: "art. 24 ust. 1a pkt 61-84 i ust. 1b oraz art. 27 ust. 2 ustawy dnia (...) stosuje się odpowiednio." Podobnie prezentuje się technika uzupełnienia tekstu § 1 art. 100 u.s.p. o fragment w brzmieniu: "z uwzględnieniem art. 24 ust. 1a pkt 61-84 oraz art. 27 ust. 2 ustawy (...)". W obydwóch wariantach stylizacja przepisu odsyłającego utrudnia zrozumienie przedmiotu i konsekwencji prawnych odesłania. Po drugie, przy próbie odczytania norm ustanowionych we wszystkich czterech regulacjach na tle przepisów, do których się w nich odsyła, pojawia się dodatkowa trudność, będąca następstwem oczywiście wadliwej konstrukcji, a przez to nikłej komunikatywności, przepisów art. 24 ust. 1, 1a pkt 1-84 i ust. 1b pkt 1-19 u.f.u.s. Ustalenie, o czym stanowi się w tych przepisach, zmusza do żmudnych obliczeń, w czym niewiele pomaga świadomość, że chodzi o osoby urodzone po dniu 31 grudnia 1948 r., których dotyczy Rozdział 1 Działu II ustawy. Rolą ustępu 1. jest wykreowanie zasady stopniowego podnoszenia wieku emerytalnego dla tych osób do czasu, gdy będzie obowiązywać pułap co najmniej 67 lat i dla kobiet, i dla mężczyzn. Przepis musi zatem ustalać, że ubezpieczonym urodzonym po dniu 31 grudnia 1948 r. przysługuje emerytura po osiągnięciu wieku określonego w dwóch następnych ustępach, z zastrzeżeniem art. 46, 47, 50, 50a, 50e i 184. Poszczególne punkty ustępów 1a i 1b art. 24 u.f.u.s. powinny natomiast wskazywać expressis verbis wchodzącą w rachubę grupę beneficjentów prawa do emerytury na zmienionych zasadach, urodzonych w przypisanych im okresach przedziałów czasowych: od dnia 1 stycznia 1949 r. do dnia 30 września 1973 r. - dla kobiet (ust. 1a) oraz od dnia 1 stycznia 1949 r. do dnia 30 września 1953 r. - dla mężczyzn (ust. 1b), aż do grup, które nabędą owo prawo w wieku co najmniej 67 lat. Należy to uczynić tak jak w punktach 1-4 ust. 2 art. 27 u.f.u.s. w stosunku do mężczyzn urodzonych przed dniem 1 stycznia 1949 r. (Rozdział 2. tego samego działu). W rezultacie zdania wstępne tychże ustępów brzmiałyby: "1a. Wiek emerytalny dla kobiet w okresie:"; "1b. Wiek emerytalny dla mężczyzn w okresie:". Dalej następowałaby egzemplifikacja kolejnych okresów z każdorazowym podaniem najniższego wieku uprawniającego osoby w danej grupie do emerytury. Przykładowo: pkt 1 ust. 1a art. 24 u.f.u.s informowałby, że wiek emerytalny dla kobiet urodzonych od dnia 1 stycznia 1949 r. do dnia 31 grudnia 1052 r. wynosi co najmniej 60 lat, pkt 2 zorientowany na kobiety urodzone od dnia 1 stycznia do 31 marca 1953 r. - że wiek ten wynosi 60 lat i 1 miesiąc, i w końcu pkt 85 tyczący kobiet urodzonych po dniu 30 września 1973 r. - że jest to wiek co najmniej 67 lat. Po trzecie, do przeredagowania, z użyciem postulowanej formuły, kwalifikują się także przepisy art. 27 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 (ten ostatni wymaga rozbicia na dwie odrębne jednostki), dzięki czemu otrzymałyby następujące brzmienie: "27. 1. Ubezpieczonym urodzonym przed 1 stycznia 1949 r. przysługuje emerytura, jeżeli spełnili łącznie następujące warunki: 1) osiągnęli wiek emerytalny określony w ust. 2 albo 3; 2) mają okres składkowy i nieskładkowy (...). 2. Wiek emerytalny dla kobiet wynosi co najmniej 60 lat. 3. Wiek emerytalnych dla mężczyzn urodzonych w okresie: (dalej bez zmian)."

Po czwarte, analogicznie rzecz się ma z art. 69 § 1 u.s.p., którego zadaniem byłoby ustalenie zasady, iż sędzia przechodzi w stan spoczynku z dniem ukończenia 67. roku życia albo z dniem osiągnięcia wieku przewidzianego w dwóch kolejnych paragrafach, adresowanych oddzielnie dla kobiet i mężczyzn urodzonych, odpowiednio, w okresach do dnia 30 września 1973 r. i do dnia 30 września 1953 r., chyba że (...). W dodanych jednostkach redakcyjnych można by rozważyć formułę zbiorczą w brzmieniu: "Wiek, którego osiągnięcie powoduje przejście sędziego w stan spoczynku, dla kobiet (mężczyzn) urodzonych do dnia 30 września 1973 r. (30 września 1953 r.) jest równy najniższemu wiekowi emerytalnemu kobiet (mężczyzn) określonemu w art. 24 ust. 1a pkt 61-84 (art. 24 ust. 1b i art. 27 ust. 3) u.f.u.s.". Alternatywnym rozwiązaniem jest zmieniona formuła art. 24 ust. 1a i 1b u.f.u.s. Po piąte, zbliżona korekta redakcyjna skonkretyzowałaby pole znaczeniowe ust. 3 w art. 62a u.p. Tym razem wystarczyłoby napisać, że wniosek i zaświadczenie, o których mowa w ust. 2, składa się Prokuratorowi Generalnemu nie później niż na 6 miesięcy przed ukończeniem 67. roku życia albo przed osiągnięciem wieku przewidzianego, odpowiednio, w art. 69 § 1a lub 1b ustawy wymienionej w ust. 1 (zdanie drugie nie wymaga zmian). Po szóste, funkcja ust. 4a art. 62a u.p. sprowadzałaby się do objaśnienia, iż prokurator wojskowej jednostki organizacyjnej prokuratury, niebędący oficerem (toteż i były oficer po ukończeniu 60 lat w sytuacji uregulowanej w uszt. 4 pkt 1), przechodzi w stan spoczynku z dniem ukończenia 67. roku życia albo z dniem osiągnięcia wieku przewidzianego, odpowiednio, w art. 69 § 1a lub 1b ustawy wymienionej w ust. 1. Na marginesie godzi się poddać pod rozwagę przyjęcie ujednoliconej stylizacji we wszystkich podobnych przepisach, które się koryguje. Krajowa Rada Prokuratury w całej rozciągłości podziela wielokrotnie wyrażany w doktrynie prawa i judykaturze sądów polskich pogląd, że w kolizję ze standardami demokratycznego porządku prawnego popada również tworzenie przepisów prawa mało komunikatywnych dla odbiorcy. Jest to pogląd skłaniający do upatrywania w projektowanej ustawie czwartej podstawy do poddania w wątpliwość jej zgodności z Konstytucją. Z przytoczonych względów Krajowa Rada Prokuratury opiniuje projekt negatywnie.