Wniosek Prokuratora Generalnego do Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego zgodności z Konstytucją niektórych przepisów ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (sygn. akt K 5/17).
Sędz.2017.6.6
Akt nieocenianySTANOWISKO
KRAJOWEJ RADY SĄDOWNICTWA
z dnia 6 czerwca 2017 r.
w przedmiocie wniosku Prokuratora Generalnego do Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego zgodności z Konstytucją niektórych przepisów ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (sygn. akt K 5/17)
Krajowa Rada Sądownictwa uznaje tym samym, że wniosek Prokuratora Generalnego, który - jako Minister Sprawiedliwości - wchodzi w skład Rady, jest w całości nieuzasadniony.
UZASADNIENIE
UZASADNIENIE
Zgodnie z ustawą z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: ustawa o TK), uczestnikami postępowania w sprawie K 5/17 są wyłącznie: Prokurator Generalny jako wnioskodawca oraz Sejm jako organ, który wydał akt normatywny objęty wnioskiem. W swoim stanowisku z 11 maja 2017 r. (znak: BAS-WPTK-787/17), Sejm RP uznał zasadność wniosku Prokuratora Generalnego.
Zgodnie z art. 72 pkt 4 ustawy o TK, przewodniczący składu orzekającego może wezwać do udziału w postępowaniu inne organy lub organizacje, których udział uzna za celowy dla należytego wyjaśnienia sprawy. Do dzisiaj, nie wpłynęło jednak do Krajowej Rady Sądownictwa wezwanie wydane w trybie powołanego wyżej przepisu.
Do rozpoznania sprawy K 5/17 został wyznaczony następujący skład orzekający: sędzia TK Michał Warciński (przewodniczący), prof. Henryk Cioch, dr hab. Mariusz Muszyński (sprawozdawca), sędzia TK Leon Kieres oraz prof. Lech Morawski. Oznacza to, że w pięcioosobowym składzie orzekającym, wyznaczonym do rozpoznania tej sprawy, znalazły się trzy osoby wybrane na już obsadzone stanowiska sędziowskie (zob. wyrok TK z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt K 34/15, OTK ZU 11A/2015, poz. 185).
Dlatego też Krajowa Rada Sądownictwa nie zdecydowała o zwróceniu się do tak ukształtowanego składu Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu w sprawie K 5/17 i postanowiła o podjęciu i publikacji swojego stanowiska w przedmiocie zarzutów sformułowanych przez Prokuratora Generalnego w sprawie.
Wnioskodawca uznał, że zaskarżone przez niego przepisy różnicują prawa wyborcze sędziów sądów powszechnych i innych sądów oraz różnicują prawa wyborcze sędziów poszczególnych szczebli w ramach sądownictwa powszechnego. Zdaniem wnioskodawcy, zaskarżone przepisy ograniczyły "uprawnienia" sędziów sądów powszechnych, dyskryminują sędziów okręgów względem sędziów sądów apelacyjnych oraz dyskryminują sędziów sądów rejonowych względem sędziów sądów okręgowych. W ocenie wnioskodawcy, zaskarżone przepisy naruszają zasadę równości, wynikającą z art. 32 Konstytucji RP, w kontekście zasady niezawisłości sędziowskiej i praw wyborczych do KRS.
Odnosząc się do tak skonstruowanych zarzutów, należy w pierwszym rzędzie podkreślić, że Prokurator Generalny uznaje, że udział sędziów w wyborze ich przedstawicieli w skład KRS "stanowi sprawowanie urzędu i jest objęte zasadą niezawisłości sędziowskiej".
Krajowa Rada Sądownictwa zgadza się z tym stwierdzeniem wnioskodawcy. Istotnie bowiem, sędziowie w tym zakresie nie realizują przysługujących im praw podmiotowych (jak np. czynnego prawa wyborczego w wyborach do Sejmu i do Senatu), ale realizują uprawnienie przysługujące im jako podmiotom władzy państwowej. Udział sędziów w wyborze członków KRS należy do sfery imperium i jest ściśle związany ze statusem sędziego jako dzierżyciela władzy państwowej - władzy sądowniczej, czyli sędziego sprawującego swój urząd. Oznacza to, że sędzia uczestnicząc - zarówno biernie jak i czynnie - w wyborach do Krajowej Rady Sądownictwa, uczestniczy tym samym w sprawowaniu władzy publicznej. To zaś oznacza, że prawna możliwość kandydowania sędziego w skład Rady, jak i przewidziany prawem udział sędziów w wyborze członków KRS w drodze głosowania, nie jest "uprawnieniem" przysługującym sędziemu, jako jednostce, ale kompetencją sędziego jako dzierżyciela władzy publicznej.
Prokurator Generalny domaga się jednak, by do zasad wyboru przedstawicieli sędziów w skład KRS stosować zasadę równości, wynikającą z art. 32 Konstytucji RP. Pierwszy zarzut wnioskodawcy został w całości oparty na możliwości zastosowania zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji RP do wykonywania urzędu sędziowskiego. Wnioskodawca postawił bowiem tezę o równości wszystkich sędziów w zakresie niezawisłości sędziowskiej, jak i o równości wszystkich sędziów w zakresie biernego prawa wyborczego do KRS i tezę tę oparł na odwołaniu się do konstytucyjnych podstaw praw i wolności człowieka i obywatela. Innymi słowy, wnioskodawca chce, by norma z zakresu praw i wolności człowieka i obywatela znajdowała swoje zastosowanie nie tylko do relacji wertykalnej (jako roszczenie obywatela wobec państwa), ale również w relacji między podmiotami władzy państwowej. Przyjęcie, że wybór członków KRS spośród sędziów mieści się w granicach urzędu sędziego i należy do sfery wykonywania władzy publicznej oznacza, że sędzia w zakresie sprawowanego urzędu nie jest podmiotem praw i wolności człowieka i obywatela, uregulowanych w rozdziale II Konstytucji RP. Prawa i wolności człowieka i obywatela mają bowiem charakter publicznych praw podmiotowych, czyli sprowadzają się do roszczenia jednostki względem państwa (działającego przez organy władzy publicznej).
Wolności lub prawa konstytucyjne mają bowiem na celu ochronę jednostki; określają relacje jednostki wobec państwa oraz innych podmiotów władzy publicznej. Organy władzy publicznej obowiązane są do zapewnienia realizacji przez jednostki przysługujących im wolności i praw (i korzystania z nich); podmiotem uprawnionym jest jednostka, a podmiotem zobowiązanym władza publiczna (zob. postanowienie TK 15 września 2011 r. o sygn. akt Ts 256/09).
W ocenie Rady, należy odróżnić sytuację prawną jednostki powołanej do pełnienia urzędu sędziego od statusu prawnego sędziego jako podmiotu władzy państwowej. W zakresie wyboru przedstawicieli sędziów w skład KRS, sędziowie - jak stwierdził sam wnioskodawca - sprawują swój urząd, czyli przysługujący im zakres władzy publicznej, a zatem w tej sytuacji nie korzystają z konstytucyjnych praw podmiotowych, w tym z art. 32 Konstytucji RP. Prawa człowieka, do których należy zasada równości, nie obejmują bowiem relacji horyzontalnych między poszczególnymi gałęziami władzy ani w ramach jednej (w tym przypadku sądowniczej) części władzy państwowej. Katalog konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela znajduje natomiast pełne zastosowanie w odniesieniu do obywateli polskich, którzy pełnią urząd sędziego - ale jedynie w zakresie nieobejmującym wykonywania kompetencji sędziowskich.
Krajowa Rada Sądownictwa uważa zatem, że z powołanej przez wnioskodawcę "związkowo" normy konstytucyjnej nie wynika treść normatywna, która mogłaby stanowić adekwatny wzorzec kontroli dla oceny konstytucyjności art. 11 ust. 3 i 4 w związku z art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 11 ust. 2 w związku z art. 12 ust. 1 ustawy o KRS. Należy zatem stwierdzić, że art. 11 ust. 3 i 4 w związku z art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 11 ust. 2 w związku z art. 12 ust. 1 ustawy o KRS nie są niezgodne z art. 178 ust. 1 oraz art. 187 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 w związku z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.
W ocenie Rady, ustawodawca w zaskarżonych przepisach wybrał jedną z konstytucyjnie dopuszczalnych opcji trybu wyboru sędziów w skład KRS. W doktrynie prawa konstytucyjnego (L. Garlicki, teza 7 do art. 187 Konstytucji [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz pod red. L. Garlickiego, Wydawnictwo Sejmowe) wskazuje się bowiem, że z art. 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji wynikają następujące zasady wyboru sędziów w skład KRS:
Należy w tym miejscu stwierdzić ponadto, że z przepisów konstytucyjnych o Krajowej Radzie Sądownictwa nie sposób wyprowadzić konieczności zachowania proporcjonalnej reprezentacji sędziów poszczególnych segmentów sądownictwa w KRS. Ustrojodawca nie zdecydował bowiem również o wprowadzeniu proporcjonalnej reprezentacji posłów i senatorów w KRS. Zarówno poseł, jak i senator - bez względu na wielkość okręgu wyborczego, z którego pochodzi, jak i na liczbę głosów, które uzyskał w wyborach parlamentarnych - jest w równym stopniu przedstawicielem Narodu (art. 104 i 108 Konstytucji RP). Tymczasem w skład KRS wchodzi 2 senatorów (spośród ustawowej liczby 100 senatorów) i 4 posłów (spośród ustawowej liczby 460 posłów). Z Konstytucji RP wynika zatem, że posłowie i senatorowie wchodzący w skład KRS nie stanowią proporcjonalnej reprezentacji swoich izb (1 senator-członek KRS przypada na 50 senatorów, natomiast 1 poseł-członek KRS na 115 posłów), toteż nie można uznać konieczności zachowania proporcjonalnej reprezentacji od członków KRS wybranych spośród sędziów. Ustawodawca może co prawda wprowadzić takie rozwiązanie, ale nie jest do tego konstytucyjnie zobowiązany.
Rada zauważa, że w zaskarżonych przepisach, ustawodawca przyznał kompetencję do wyboru członków KRS organom samorządu sędziowskiego, stosownie do charakterystyki poszczególnych segmentów sądownictwa. W ramach sądów powszechnych i administracyjnych z uwagi na liczebność tych grup oraz różnice w strukturze tych pionów sądownictwa, zasady wyboru sędziów zostały uregulowane w sposób odpowiadający ich uwarunkowaniom. Wszyscy sędziowie sądów powszechnych mogą ubiegać się o wybór w skład KRS i wszyscy sędziowie, którzy przejdą ustawowo określoną ścieżkę wyborczą mogą zostać w skład KRS wybrani. Oczywistym jest, że w najmniej licznych grupach sędziów (tj. sędziów Sądu Najwyższego i sądów wojskowych), procedura wyborcza jest maksymalnie uproszczona, a ustawodawca nie był zmuszony do wprowadzania rozbudowanej procedury wyborczej. W odniesieniu do bardziej licznych grup sędziów (okręgowych i rejonowych), zaskarżone rozwiązania przewidują podwójną weryfikację poparcia udzielonego członkom KRS, wzmacniając tym samym ich legitymację w środowisku sędziowskim - sędziowie ci cieszą się bowiem poparciem nie tylko ogólnopolskiego organu samorządowego, ale również zgromadzeń ogólnych sędziów lub przedstawicieli okręgów.
Krajowa Rada Sądownictwa zauważa, że o konieczności poddania się kandydatów na członków KRS procesowi wyborczemu zdecydował ustawodawca konstytucyjny, który musiał wziąć pod uwagę, że sędziowie uprawnieni do głosowania mogą kierować się podczas głosowania czynnikami związanymi ze sposobem wykonywania władzy publicznej (np. stabilnością orzecznictwa kandydata) lub innymi kryteriami (np. doświadczeniem kandydata w działalności na rzecz samorządu sędziowskiego), w tym cechami osobowości kandydata. Ocena kandydatury sędziego ubiegającego się o członkowstwo w KRS, o ile jest dokonywana przez innych sędziów, nie narusza tym samym zasady niezawisłości sędziowskiej.
Każdy sędzia - nie tylko ten ubiegający się o wybór w skład KRS - podlega permanentnej ocenie dokonywanej przez sąd rozpatrujący środki zaskarżenia od wydanych przez niego orzeczeń, jak również ocenie merytorycznej dokonywanej przez sędziów wizytatorów okresowo lub przy okazji ubiegania się o kolejną nominację sędziowską. Spośród trzech gałęzi władz, tylko w ramach władzy sądowniczej istnieje procedura w ramach której dokonywana jest ocena kompetencji osoby sprawującej władzę, dokonywana przez innych sędziów, charakteryzujących się większym doświadczeniem orzeczniczym. Takiej merytorycznej oceny nie sposób odnaleźć w funkcjonowaniu władzy ustawodawczej czy wykonawczej. Toteż zarzut Prokuratora Generalnego, który twierdzi, że poddanie się sędziego procesowi wyborczemu dokonywanemu m.in. przez osoby, które rozpatrują środki odwoławcze od jego orzeczeń, narusza zasadę niezawisłości sędziowskiej, nie znajduje żadnego uzasadnienia. Dodatkowo, zarzut ten może oznaczać, że Prokurator Generalny kwestionuje podstawową zasadę sądownictwa, tj. zasadę dwuinstancyjności, z której wynika wieloszczeblowa struktura sądownictwa i możliwość oceny sprawy i sposobu jej rozpoznania przez sędziów wyższej instancji.
Pozostawiając na marginesie zgłoszoną przez wnioskodawcę propozycję stosowania katalogu praw i wolności człowieka i obywatela do zasad sprawowania władzy sędziowskiej, Krajowa Rada Sądownictwa zauważa, że odwoływanie się przez Prokuratora Generalnego do zasady równości nie znajduje również podstaw na gruncie "ogólnego prawa wyborczego". Już bowiem wynik wykładni językowej, wyraźnie preferowanej przez wnioskodawcę, pozwala na stwierdzenie, że "zasada równych wyborów" nie jest immanentną cechą każdego procesu wyborczego. Należy zauważyć, że ustrojodawca normuje zasady prawa wyborczego w przepisach szczególnych (art. 96 ust. 2, 97 ust. 2 i art. 127 ust. 1 Konstytucji RP). W odniesieniu do wyborów sędziów w skład KRS, ustrojodawca nie zdecydował się natomiast na wprowadzenie żadnej ze znanych polskiemu prawu wyborczemu zasad ogólnych: równości, bezpośredniości, powszechności, proporcjonalności ani zasady wyborów większościowych. Niemniej jednak w ramach obowiązującej ustawy o KRS, żaden sędzia Sądu Najwyższego, sądu administracyjnego, sądu powszechnego ani sądu wojskowego nie został pozbawiony biernego ani czynnego prawa wyborczego w wyborach członków KRS, o których mowa w art. 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji - zakaz ograniczania biernego prawa wyborczego w tym zakresie został potwierdzony w wyroku TK z 18 lipca 2007 r. w sprawie K 25/07. W tym samym wyroku, Trybunał Konstytucyjny wyraźnie uznał, że procedura wyborcza określona w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa, mieści się w ramach art. 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji. Trzeba podkreślić, że również pod rządami tamtej ustawy (art. 7 ust. 4), zebranie przedstawicieli zgromadzeń ogólnych sędziów okręgów wybierało członków KRS "spośród swego grona", a nie spośród ogółu sędziów okręgów (sędziów sądów rejonowych i sędziów sądów okręgowych). Trybunał Konstytucyjny zaakceptował zatem konstytucyjność regulacji, która obecnie jest kwestionowana przez Prokuratora Generalnego. Dlatego należy podkreślić, że każdy sędzia ma prawo ubiegania się o mandat członka KRS i każdy sędzia może zostać wybrany w skład KRS po przejściu procedury wyborczej, właściwej dla segmentu sądownictwa, w którym sprawuje swój urząd.
Krajowa Rada Sądownictwa zauważa, że w tej części wniosku, Prokurator Generalny jako przedmiot zaskarżenia powołał "związkowo" art. 11 ust. 1, 2, 3, 4 i 5 w związku z art. 13 ust. 3 i 4 zdanie pierwsze ustawy o KRS. Oznacza to, że wnioskodawca ze wskazanych przez niego jednostek redakcyjnych ustawy o KRS wywodzi istnienie określonej normy prawnej. Tymczasem art. 13 ust. 3 i 4 ustawy o KRS odnoszą się wyłącznie do wyboru członków KRS spośród sędziów sądów powszechnych. Przepisy te regulują bowiem jedynie tryb wyboru przedstawicieli zebrań sędziów sądów apelacyjnych oraz przedstawicieli zgromadzeń ogólnych sędziów okręgów (sędziów sądów okręgowych i sędziów sądów rejonowych). Z uwagi na tak sformułowane petitum wniosku, należy stwierdzić, że art. 11 ust. 1, 2 i 5 ustawy o KRS leżą w istocie poza zakresem zaskarżenia. Również bowiem w uzasadnieniu wniosku, Prokurator Generalny przedstawił argumentację zarzutu dotyczącego indywidualnych kadencji członków KRS w zasadzie jedynie spośród sędziów sądów powszechnych. Z tych względów wydanie orzeczenia w zakresie dotyczącym art. 11 ust. 1, 2 i 5 związku z art. 13 ust. 3 i 4 ustawy o KRS jest niedopuszczalne. Trybunał Konstytucyjny jest bowiem związany zakresem zaskarżenia (art. 67 ust. 1 ustawy o TK) i nie może zastępować wnioskodawcy w konstruowaniu argumentacji na poparcie jego gołosłownych twierdzeń. W tym zakresie postępowanie podlega zatem umorzeniu na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.
W ocenie Rady należy zatem odnieść się wyłącznie do zarzutu niezgodności art. 11 ust. 3 i 4 w związku z art. 13 ust. 3 i 4 zdanie pierwsze ustawy o KRS, w zakresie, w jakim przepisy te pomijają regulację, zgodnie z którą kadencja członków Rady wybranych spośród sędziów sądów powszechnych winna rozpoczynać się w tym samym czasie. W ocenie Rady, regulacja ta jest zgodna z art. 187 ust. 3 i 4 Konstytucji RP w związku z zasadą określoności prawa, wynikającą z art. 2 i zasadą legalizmu, określoną w art. 7 Konstytucji RP.
Krajowa Rada Sądownictwa zauważa, że zgodnie z art. 187 ust. 3 Konstytucji, kadencja wybranych członków KRS trwa cztery lata. Oznacza to, że członkowie KRS wybrani spośród sędziów, posłów i senatorów sprawują swoją funkcję w ramach konstytucyjnie zdeterminowanej kadencji. Rada popiera pogląd, z którego wynika, że ustawodawca określając tryb wyboru członków KRS (na mocy art. 187 ust. 4 Konstytucji), musi respektować zasadę czteroletniej kadencji członków KRS. W drodze ustawy nie można manipulować długością tej kadencji - ustawodawca nie może jej skrócić ani przerwać. Należy jednak wyraźnie stwierdzić, że z art. 187 ust. 3 Konstytucji nie wynika kadencyjny charakter Krajowej Rady Sądownictwa - jest to organ funkcjonujący permanentnie o mieszanym składzie, okresowo odnawialnym.
Podstawowym twierdzeniem wnioskodawcy jest teza, zgodnie z którą kadencja wszystkich wybranych członków KRS powinna rozpoczynać się w tym samym czasie. Przedstawione przez wnioskodawcę rozumienie art. 187 ust. 3 Konstytucji sprowadza się w zasadzie do odczytania tekstu tego przepisu, z pominięciem celu jego wprowadzenia i kontekstu interpretacyjnego. Rada zauważa, że prawidłowa wykładnia Konstytucji nie może ograniczać się do rezultatu tzw. wykładni językowej i nie może być pozbawiona szerokiej i gruntownej analizy całokształtu norm konstytucyjnych.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "analiza Konstytucji prowadzi do wniosku, że zarówno regulacje dotyczące kadencji całych organów kolegialnych, jak i kadencji indywidualnych osób wchodzących w ich skład nie są ukształtowane według jednego schematu. Właściwie każdy niepochodzący z wyborów powszechnych konstytucyjny organ kolegialny powoływany jest w odmienny sposób. Niewątpliwie wśród czynników, które miały na to wpływ wymienić należy różną pozycję ustrojową i funkcje poszczególnych organów, co uzasadnia także zróżnicowanie przez ustrojodawcę stopnia szczegółowości przepisów dotyczących aspektów instytucjonalnych owych organów. W omawianym zakresie jednoznaczne i najbardziej wyczerpujące są regulacje konstytucyjne odnoszące się do Trybunału Konstytucyjnego" (wyrok TK z dnia 24 listopada 2003 r. o sygn. akt K 26/03).
Zgodnie z art. 194 ust. 1 Konstytucji, sędziowie Trybunału są wybierani "indywidualnie" na 9 lat. Zdaniem wnioskodawcy, treść tego przepisu miałaby wyraźnie wskazywać, że indywidualny wybór może dotyczyć wyłącznie sędziów Trybunału, skoro ustrojodawca tylko w tym przypadku wyraźnie wprowadził taką zasadę. Tymczasem, jak wskazał Trybunał w cytowanym wyżej uzasadnieniu, Konstytucja RP określa kadencyjność poszczególnych organów lub osób tworzących te organy w sposób niejednolity. Trybunał wyraźnie wskazał, że przepisy te nie są skonstruowane według jednego schematu, toteż w ocenie Rady wnioskowanie a contrario, na którym oparto omawiany zarzut Ministra Sprawiedliwości-Prokuratora Generalnego, jest nieuprawnione.
Zdaniem Krajowej Rady Sądownictwa, obecne brzmienie przepisów regulujących bieg kadencji poszczególnych członków KRS mieści się w granicach Konstytucji. Indywidualny charakter kadencji członków KRS pochodzących z wyboru sprzyja ponadto realizacji zasady pluralizmu w pracach KRS i w sposób optymalny koresponduje z trybem wyboru członków KRS. To zaś oznacza, że art. 11 ust. 3 i 4 w związku z art. 13 ust. 3 i 4 zdanie pierwsze ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, w zakresie, w jakim przepisy te pomijają regulację, zgodnie z którą kadencja członków Rady wybranych spośród sędziów sądów powszechnych winna rozpoczynać się w tym samym czasie są zgodne z art. 187 ust. 3 i 4 Konstytucji RP w związku z zasadą określoności prawa, wynikającą z art. 2 i zasadą legalizmu, określoną w art. 7 Konstytucji RP.
Krajowa Rada Sądownictwa wskazuje ponadto, że 12 lutego 2002 r. wydała uchwałę, w której zajęła stanowisko w przedmiocie wykładni art. 187 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP w zakresie sposobu liczenia kadencji członków KRS wybranych spośród sędziów. Rada przypomina, że uchwała ta wyrażała stanowisko członków KRS w tym zakresie. Należy jednak pamiętać, że w świetle obowiązujących przepisów, to nie Krajowa Rada Sądownictwa, a Minister Sprawiedliwości organizuje wybory członków KRS. To zaś oznacza, że Minister Sprawiedliwości oraz organy samorządu sędziowskiego na przestrzeni ostatnich 15 lat (również w latach 2005-2007) podzielały ww. stanowisko Rady, do czego nie były zobowiązane.