Projekt ustawy o zmianie ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki oraz niektórych innych ustaw (wersja projektu z 20 lipca 2016 r.).
Sędz.2016.8.31
Akt nieocenianyOPINIA
KRAJOWEJ RADY SĄDOWNICTWA
z dnia 31 sierpnia 2016 r.
w przedmiocie projektu ustawy o zmianie ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki oraz niektórych innych ustaw (wersja projektu z 20 lipca 2016 r.)
Krajowa Rada Sądownictwa negatywnie ocenia przedstawiony projekt ustawy w zakresie dotyczącym propozycji zmian w ustawie z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 133 ze zm, dalej jako "usp"), zarówno w zakresie dotyczącym procedury wprowadzania zmian ustrojowych ustawą, której głównym celem jest wykonanie orzeczenia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 7 lipca 2015 r. w sprawie Rutkowski i inni przeciwko Polsce (skargi nr 72287/10, 13927/11 i 46187/11), w którym Trybunał wskazał na zasadność podjęcia odpowiednich działań legislacyjnych w zakresie dotyczącym orzecznictwa sądów krajowych rozpoznających sprawy o przewlekłość, jak i proponowanych rozwiązań prawnych.
Krajowa Rada Sądownictwa krytycznie ocenia połączenie w przedłożonym do zaopiniowania projekcie propozycji zmian w kilku niepowiązanych ze sobą merytorycznie ustawach. Jest to praktyka sprzeczna z § 92 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908 ze zm.), z którego wynika zasada, że jedną ustawą zmieniającą obejmuje się tylko jedną ustawę, a odstąpienie od tej zasady jest dopuszczalne tylko w przypadku, gdy między zmienianymi ustawami występują niewątpliwe związki tematyczne lub do zrealizowania zamysłu prawodawcy jest niezbędne jednoczesne dokonanie zmian w kilku ustawach. Takie zależności nie występują natomiast między zmienianymi ustawami w przedłożonym projekcie. Nie jest dobrą praktyką dokonywanie nowelizacji ustawy ustrojowej w zakresie niezwykle istotnym, ustawą dotyczącą regulacji odnoszących się do procedury sądowej i sprawności postępowań, a nie dotyczących funkcjonowania sądownictwa. Ustawy ustrojowe, z uwagi na ich rangę i znaczenie dla sprawnego funkcjonowania państwa, powinny być procedowane odrębnie, a ich uchwalanie poprzedzone szeroko zakrojoną debatą społeczną. Ustawodawca przed wprowadzeniem zmian ustrojowych powinien wnikliwie rozważyć zarówno argumenty przemawiające za wprowadzeniem określonych rozwiązań prawnych, jak i argumenty przeciwne. Rozważania te powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu projektu ustawy, bowiem w przeciwnym razie brak jest możliwości oceny zasadności i racjonalności proponowanych zmian. Brak odpowiedniej analizy na etapie procesu legislacyjnego, w szczególności, gdy zmiany dotyczą funkcjonowania sądów i statusu sędziów, może mieć negatywny wpływ na funkcjonowanie państwa i sprawowanie wymiaru sprawiedliwości. Ustawodawca powinien dążyć do wzmocnienia pozycji i niezależności sądów i sędziów, bowiem sprawnie działające i niezależne sądy stanowią fundament funkcjonowania państwa. Rada zwraca uwagę na lakoniczność, a w zasadzie brak, uzasadnienia opiniowanego projektu w części uzupełnionej. Zgodnie z art. 34 ust. 2 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. - Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2012 r., poz. 32 ze zm.) uzasadnienie projektu ustawy powinno wyjaśniać potrzebę i cel wydania ustawy, przedstawiać rzeczywisty stan w dziedzinie, która ma być unormowana, wykazywać różnicę pomiędzy dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym, przedstawiać przewidywane skutki społeczne, gospodarcze, finansowe i prawne, wskazywać źródła finansowania, jeżeli projekt ustawy pociąga za sobą obciążenie budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego, zawierać oświadczenie o zgodności projektu ustawy z prawem Unii Europejskiej albo oświadczenie, że przedmiot projektowanej regulacji nie jest objęty prawem Unii Europejskiej oraz przedstawiać wyniki przeprowadzonych konsultacji, a także informować o przedstawionych wariantach i opiniach, w szczególności jeżeli obowiązek zasięgania takich opinii wynika z przepisów ustawy. Przedstawione uzasadnienie nie spełnia tych wymagań, w szczególności nie przedstawia w sposób rzetelny i wyczerpujący oceny dotyczącej skutków społecznych, gospodarczych, finansowych i prawnych, co w istocie utrudnia przedstawienie kompleksowej opinii do projektu poprzez odniesienie się także do motywacji projektodawcy. Brak odpowiedniego uzasadnienia projektu stanowi istotne naruszenie procedury legislacyjnej, w szczególności gdy uwzględni się, że normowana w projekcie materia ma charakter ustrojowy, i budzi poważne wątpliwości i zastrzeżenia.
Ponadto Rada zgłasza następujące uwagi merytoryczne do uzupełnionego projektu ustawy.