Projekt uchwały Rady Ministrów - Regulamin pracy Rady Ministrów.
Sędz.2013.5.16
Akt nieocenianyOPINIA
KRAJOWEJ RADY SĄDOWNICTWA
z dnia 16 maja 2013 r.
w przedmiocie projektu uchwały Rady Ministrów - Regulamin pracy Rady Ministrów
Wszelka zatem inicjatywa, zmierzająca do urealnienia wspomnianych wartości w procesie stanowienia prawa, zasługuje - co do zasady - na poparcie.
Dokonując oceny szczegółowych rozwiązań projektu, Rada wyraża aprobatę dla propozycji poszerzenia zakresu znaczeniowego pojęcia "projekt dokumentu rządowego" i objęcie nim także projektów rozporządzeń ministrów (§ 19 ust 1 pkt 3 projektu). Taki zabieg wyeliminuje, sygnalizowane zresztą w uzasadnieniu, wątpliwości interpretacyjne, jakie związane są z § 67 uchwały w obecnym brzmieniu. Przepis ten bowiem do rozporządzeń ministrów nakazuje stosowanie przepisów uchwały jedynie odpowiednio.
Rada dostrzega także pozytywny kierunek proponowanych zmian w zakresie prowadzenia konsultacji publicznych i opiniowania projektów dokumentów rządowych. Wprawdzie działania te, realizujące zasadę partycypacji społecznej w proces stanowienia prawa, podobnie jak pod rządami uchwały Rady Ministrów z dnia 19.03.2002, mają mieć w zamyśle projektodawcy zasadniczo charakter fakultatywny - poza przypadkami, kiedy to przepisy szczególne wymagają od organu wnioskującego uzyskania opinii od określonego podmiotu czy instytucji państwowej - to jednak są na gruncie przepisów projektu expresis verbis rekomendowane. Chodzi tu zwłaszcza o regulacje § 37 w zw. z § 29 ust 3 i § 103 ust. 3 projektu, które nakładają na organ wnioskujący - w wypadku rezygnacji przezeń z prowadzenia konsultacji - obowiązek wskazania i omówienia przyczyn tej rezygnacji.
Krajowa Rada Sądownictwa nie negując wyraźnego wyróżnienia w ramach pierwszego etapu rządowego procesu legislacyjnego trzech działań możliwych do podjęcia przez organ wnioskujący - uzgodnień, konsultacji publicznych i opiniowania - i sprecyzowania momentu ich rozpoczęcia - od wpisania projektu do odpowiedniego wykazu prac - wyraża jednak swoją wątpliwość w odniesieniu do proponowanego przebiegu czynności opiniowania. W uzasadnieniu wskazano bowiem, że opiniowanie projektu ma mieć charakter zindywidualizowany i służyć uzyskaniu opinii tych organów administracji rządowej oraz innych instytucji państwowych, których nie dotyczy wymóg uzgodnienia projektu, a których zakresu działań dotyczy projekt. Nadmieniono przy tym, że zgłoszone w ramach opiniowania stanowiska i opinie nie będą wiążące dla organu wnioskującego. Jeśli jednak opinię wydawałby organ administracji publicznej, organ wnioskujący byłby zobowiązany dołączyć do protokołu rozbieżności (powstałych w toku prowadzonych uzgodnień) odrębne zestawienie nieuwzględnionych przezeń uwag zgłoszonych w swojej opinii przez organ administracji publicznej (§ 50 ust 3 projektu). Na tym tle rodzi się więc pytanie o uzasadnienie dla ograniczenia zakresu formułowanego przez organ wnioskujący zestawienia jedynie do nieuwzględnionych uwag organu administracji publicznej i nie objęcie tym zestawieniem uwag innych instytucji państwowych, których działania projekt miałby dotyczyć. Pytanie to wydaje się zasadne tym bardziej, że w uzasadnieniu do projektu podkreślono, iż informacje o takich uwagach i zastrzeżeniach będą przekazywane na dalszym etapie rządowego procesu legislacyjnego. Jak się wydaje nie widać powodów, dla których należałoby uwagi innych podmiotów, w tym zwłaszcza instytucji państwowych, takich jak organy państwowe, które w szeregu przypadków mają ustawowe uprawnienie do opiniowania projektów aktów normatywnych (np. KRS, Sąd Najwyższy), mniej wyraźnie eksponować w ramach toczącego się rządowego procesu legislacyjnego, zwłaszcza gdyby opiniowany projekt tych podmiotów właśnie dotyczył.
Kolejną propozycją, która skłania do wyrażenia wątpliwości, jest zrezygnowanie z wymogu skierowania projektów przed rozpoczęciem uzgodnień, do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, w celu dokonania przez ten organ oceny skutków regulacji (OSR). W projekcie proponuje się przesunięcie dokonywania tej oceny na etap uzgodnień (§ 29 i 33 ust. 1 projektu). Jak zatem wyraźnie stwierdzono w uzasadnieniu, w celu usprawnienia i przyspieszenia prac nad projektem, będzie on zasadniczo kierowany do uzgodnień, konsultacji publicznych i opiniowania, a Szef KPRM, niezależnie od stanowiska w ramach uzgodnień projektu, przekaże stanowisko dotyczące oceny OSR. Taki sposób procedowania nad projektem może jednak budzić obawy o jego rzetelność, skoro podmioty biorące udział w konsultacjach, swoje sądy i opinie będą kształtowały w oderwaniu od rzetelnej oceny skutków społeczno - gospodarczych projektu. Należy podkreślić, że ocena skutków społeczno - gospodarczych projektu powinna poprzedzać przystąpienie do prac nad jego wersją artykułową. Zawarta w projekcie regulaminu propozycja w istocie zmierza do uczynienia z OSR nieistotnego elementu formalnego procesu legislacyjnego.
Zdaniem Rady poprawie przejrzystości rządowego procesu legislacyjnego służyć będzie natomiast proponowany w przepisie § 51 projektu, wymóg dołączenia do projektu dokumentu rządowego raportu z konsultacji. Zważywszy na określony w powołanej regulacji zakres informacji, jakie dokument ten powinien zawierać - m.in. wskazanie podmiotów biorących udział w konsultacjach i opiniujących projekt dokumentu rządowego, jak również omówienie i odniesienie się przez organ wnioskujący do zgłoszonych stanowisk lub opinii - można przypuszczać, że będzie on stanowił ważny instrument komunikujący przebieg i wynik prowadzonych konsultacji czy opiniowania.