Prezydencki projekt ustawy o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 2011).
Sędz.2022.4.14
Akt nieocenianyOPINIA
KRAJOWEJ RADY SĄDOWNICTWA
z dnia 14 kwietnia 2022 r.
w przedmiocie prezydenckiego projektu ustawy o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 2011)
I. Uzasadnienie projektu ustawy podkreśla, że wprowadzenie zmian w organizacji Sądu Najwyższego poprzez utworzenie Izby Odpowiedzialności Zawodowej i zniesienie Izby Dyscyplinarnej (artykuł 1 punkt 1 i artykuł 9 projektu) ma na celu zapewnienie rzeczywistej odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów oraz przedstawicieli zawodów prawniczych. Z tej racji, że sądownictwo dyscyplinarne wobec sędziów zostało de facto sparaliżowane, to każda inicjatywa zmierzająca do spowodowania funkcjonowania sądownictwa dyscyplinarnego zasługuje na uwagę i poważne potraktowanie. Projekt koncentruje się na likwidacji Izby Dyscyplinarnej i w jej miejsce tworzy Izbę o innej nazwie oraz zmienionym składzie personalnym. Na pozytywną ocenę zasługuje likwidacja odrębności statusu sędziów dyscyplinarnych w Sądzie Najwyższym (uposażenie, szczególne uprawnienia Prezesa Izby Dyscyplinarnej). Autonomia i wynikające z niej odrębności Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego nie wpłynęły pozytywnie na jej funkcjonowanie, a stały się podstawą zarzutów wobec tego organu w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i publicystyce prawniczej (zob. postanowienie wiceprezesa TSUE z dnia 8 kwietnia 2020 r., wyrok TSUE z dnia 15 lipca 2021 r., C-791/19 R, wyrok TSUE z dnia 19 listopada 2019 r., C-585/18, C-624/18, C-625/18). Przy czym zarzuty te dotyczyły między innymi sposobu wyłonienia sędziów tego organu, a także tego, że wszyscy sędziowie zostali powołani w jednej procedurze (patrz pkt 150 wyroku z 19 listopada 2019 r.), szerokiej autonomii Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego (pkt 151). Wskazać przy tym należy, że sam Trybunał podkreślał, że wszystkie wymienione zarzuty muszą zostać potwierdzone i zachodzić łącznie, aby mogło to doprowadzić do zanegowania niezawisłości i bezstronności organu sądowego.
Założenie, że sędziowie dyscyplinarni pozostawać będą w głównym nurcie orzecznictwa Sądu Najwyższego poprzez częściowe wykonywanie obowiązków orzeczniczych w innych izbach Sądu Najwyższego zasługuje również na aprobatę.
Projekt przewiduje kadencyjność sędziów dyscyplinarnych i dwuetapowy sposób ich wyłaniania. W pierwszym etapie ma dojść na posiedzeniu Kolegium Sądu Najwyższego do wylosowania spośród sędziów Sądu Najwyższego potrójnej liczby kandydatów, z których następnie Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej dokonana wyboru 11 sędziów dyscyplinarnych (artykuł 1 punkt 15 projektu). W miejsce tej propozycji Krajowa Rada Sądownictwa proponuje, aby losowanie sędziów do Izby Odpowiedzialności Zawodowej odbyło się na posiedzeniu Krajowej Rady Sądownictwa - podczas transmisji online - co zapewni transparentny dobór sędziów do Izby Odpowiedzialności Zawodowej w miejsce "losowania na posiedzeniu Kolegium Sądu Najwyższego", gdyż posiedzenia tego organu nie są transmitowane. Ponadto w miejsce wspólnej kadencji sędziów Izby Odpowiedzialności Zawodowej proponuje się rozważyć kadencję dzieloną, co zapewniłoby ciągłość personalną i jednolitość orzecznictwa w sprawach dyscyplinarnych. Jedna wspólna kadencja stwarza ryzyko dyskontynuacji praktyki w sprawach dyscyplinarnych (projektowany artykuł 22b ustawy o Sądzie Najwyższym). W projektowanym artykule 22a paragrafie 4 proponuje się poszerzyć katalog wyłączeń od udziału w losowaniu o sędziego - zawieszonego w obowiązkach służbowych, jak również co do którego zarządzono przerwę w obowiązkach służbowych. Analogicznych zmian wymagałby wówczas projektowany artykuł 22c. Dostrzegając zalety proponowanych rozwiązań, co do ukształtowania osobowego Izby Odpowiedzialności Zawodowej, nie można jednak tracić z pola widzenia tego, że podstawowym celem sądownictwa dyscyplinarnego jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości jako całości. W związku z tym Krajowa Rada Sądownictwa zachowuje daleko posunięty sceptycyzm, co do możliwości uzdrowienia sądownictwa dyscyplinarnego poprzez wprowadzenie proponowanych zmian, które nie mają charakteru zasadniczego. Krajowa Rada Sądownictwa uważa za ryzykowne, a w odbiorze społecznym niezrozumiałe oddanie do rozpoznania spraw dyscyplinarnych w ręce sędziów Sądu Najwyższego, angażujących się w działania postrzegane jako udział w konflikcie politycznym o kształt wymiaru sprawiedliwości. Wymienieni sędziowie mogą nie dawać w odczuciu stron gwarancji zachowania bezstronności w rozpoznawaniu spraw tej kategorii. W związku z podnoszonymi wątpliwościami Krajowa Rada Sądownictwa proponuje poszerzyć składy w sprawach dyscyplinarnych tak, aby ławnicy uzyskali przewagę głosów nad sędziami zawodowymi. W ocenie Krajowej Rady Sądownictwa skład sądu dyscyplinarnego powinien przedstawiać się następująco w I instancji jeden sędzia i dwóch ławników, a w II instancji dwóch sędziów zawodowych i trzech ławników. Takie rozwiązanie legislacyjnie urealni kontrolę społeczną nad wymiarem sprawiedliwości.
II. Największe zastrzeżenia Krajowej Rady Sądownictwa budzi wprowadzenie trybu "badania wymogów niezawisłości i bezstronności". Instytucja ta ma służyć ustaleniu, czy sędzia jest niezawisły i bezstronny ze względu na okoliczności towarzyszące jego powołaniu oraz postępowanie po powołaniu, jeżeli w okolicznościach konkretnej sprawy zostaną podniesione wątpliwości co do naruszenia standardu niezawisłości lub bezstronności, mającego wpływ na wynik sprawy. Tymczasem prawo obywatela do bezstronnego sądu realizowane jest z powodzeniem poprzez instytucję wyłączenia sędziego, która to odwołuje się właśnie do okoliczności występujących w konkretnej sprawie mogących wywołać wątpliwość, co do bezstronności sędziego. Projektowana instytucja będzie częściowo konkurować z procedurą wyłączenia sędziego. Pojęcie naruszenia standardu niezawisłości będzie musiało być interpretowane z wyłączeniem istniejących podstaw wyłączenia sędziego, które odwołują się do wątpliwości, co do obiektywizmu sędziowskiego w konkretnej sprawie.
Tak pomyślana instytucja może stanowić nie tylko sposób na podważenie prerogatywy Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, ale przede wszystkim podważać zaufanie obywateli do poszczególnych sędziów, a brak zaufania i pozbawienie autorytetu w oczach opinii publicznej prowadzi finalnie do pozbawienia możliwości sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez poddanych tej procedurze sędziów. W tym miejscu przypomnieć należy, że zarówno Trybunał Konstytucyjny i Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie wskazywały na związek wykonywania prerogatywy nominacyjnej Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z materią konstytucyjną, a nie stricte administracyjną. Dlatego też wymienione organy uznały, że nie są uprawnione do badania sposobu wykonywania prerogatywy Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej i żaden inny organ państwa nie jest do tego uprawniony (por.: postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r., Kpt 1/08, OTK - A 2008 Nr 5, poz. 97; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r., K 18/09, OTK - A 2012, Nr 6, poz. 63).
Wprowadzenie swoistego trybu weryfikacji sędziów, już po powołaniu, stwarzać będzie wśród sędziów ryzyko wzmocnienia postaw oportunistycznych i serwilistycznych w stosunku do sędziów sądów wyższych instancji, którzy w założeniu mają oceniać spełnienie wymogów niezawisłości i bezstronności, a zatem prowadzić będzie do osłabienia gwarancji niezawisłości. Na podstawie art. 186 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Krajowa Rada Sądownictwa stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów, należy zasygnalizować, na wypadek uchwalenia przepisów w kształcie zaproponowanym w art. 1 pkt 20, art. 2 pkt 1, art. 4 pkt 1, art. 5 pkt 2, art. 7 projektu, że Krajowa Rada Sądownictwa rozważy wystąpienie z wnioskiem, o którym mowa w art. 186 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Stwierdzenie naruszenia standardu niezawisłości lub bezstronności przez sędziego będzie miało charakter stygmatyzujący, będzie stanowiło rodzaj kary polegającej na publicznym napiętnowaniu, bez przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego, a co za tym idzie bez zachowania gwarancji właściwych procedurze dyscyplinarnej. Należy bowiem przypomnieć, że w świetle art. 178 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sędziowie są niezawiśli, a na podstawie art.180 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nieusuwalni. Rodzi się zatem pytanie, jak sędzia wobec którego wydane zostanie orzeczenie o niespełnianiu przez niego standardu niezawisłości, będzie mógł dalej sprawować wymiar sprawiedliwości. Stosunek służbowy sędziego to nie tylko tytuł i wynagrodzenie, ale przede wszystkim prawo do orzekania. Konstytucyjnej ochronie nienaruszalności podlega zatem przede wszystkim ten aspekt stosunku służbowego sędziego, który związany jest z jego inwestyturą judykacyjną. Tymczasem projektowana instytucja częściowo zaprzecza tezom wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 października 2021 r., a także z dnia 10 marca 2022 r. (wyrok TK z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt K 3/21, wyrok TK z dnia 10 marca 2022, sygn. akt K 7/21). Należy także zwrócić uwagę, że analizowana procedura będzie szkodliwa także z punktu widzenia sprawności postępowań sądowych, angażując w rozpatrywanie wniosków liczne składy sędziowskie i będzie wywoływać wrażenie "sądownictwa nieustannie zajętego samym sobą", w przeciwieństwie do sądownictwa skupionego na realnym rozwiązywaniu problemów obywateli. Łącznie z wprowadzeniem procedury badania standardu niezawisłości i bezstronności projekt przewiduje w artykule 7 stosowanie omawianej instytucji do wszystkich orzeczeń kończących postępowanie w sprawie, prawomocnych w dniu wejścia w życie projektowanej ustawy, od których nie została wniesiona skarga kasacyjna lub kasacja. Powyższy przepis zasługuje na odrębną krytykę. Zgodnie z nim w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy uprawniony może złożyć wniosek o stwierdzenie, że prawomocne orzeczenie kończące zostało wydane z naruszeniem standardu niezawisłości lub bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących powołaniu sędziego oraz postępowania sędziego po jego powołaniu. W takim przypadku wniosek składa się do sądu, który wydał orzeczenie. Legitymowanym do złożenia wniosku jest każda ze stron, uczestnik postępowania, interwenient niezależnie od tego, czy kwestionuje samo rozstrzygnięcie. Wskazany w projekcie sąd właściwy do rozpatrzenia wniosku wydaje orzeczenie w terminie sześciu miesięcy od dnia złożenia wniosku. Sędzia, który orzekał w sprawie, której wniosek dotyczy będzie wyłączony z jego rozpatrywania oraz z udziału w postępowaniu odwoławczym. W wypadku uwzględnienia wniosku sąd stwierdza, że prawomocne orzeczenie kończące postępowanie zostało wydane z naruszeniem standardu niezawisłości lub bezstronności i wówczas obligatoryjnie zasądza określoną kwotę od 2000 zł do 20 000 zł na rzecz strony. Stwierdzenie naruszenia standardu niezawisłości nie eliminuje z obrotu prawnego orzeczenia wydanego ze wspomnianą wadą stanowiącą naruszenie art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis artykułu 7 projektu może być odbierany jako wyraz skrajnego braku zaufania ustawodawcy do sędziów, skoro zakłada się, że wszystkie orzeczenia mogły być wydane w warunkach "zawisłości". Projekt wprowadza wzajemną ocenę sędziów przez sędziów, co do spełniania przez nich samych standardów niezawisłości lub bezstronności. Wejście w życie artykułu 7 projektu może spowodować trudne do przewidzenia skutki, w skrajnym przypadku może prowadzić do całkowitego zablokowania wymiaru sprawiedliwości. Proponowany przepis powinien być analizowany w kontekście istniejących nadzwyczajnych środków zaskarżenia pozwalających na wzruszenie prawomocnych orzeczeń sądów. Istnienie instytucji wznowienia postępowania, kasacji, skargi nadzwyczajnej, a przede wszystkim skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia (art. 4241 k.p.c.) podważa celowość wprowadzenia kolejnego nadzwyczajnego, a przy tym epizodycznego środka. Przesłanka zastosowania projektowanego środka mieści się w przesłankach istniejącej skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, ponadto projektowany środek, w sposób tożsamy do istniejącej skargi nie prowadzi do wzruszenia prawomocnego rozstrzygnięcia, a jedynie do uzyskania gratyfikacji pieniężnej, co również można uzyskać w oparciu o dyspozycję art. 4171 § 2 k.c. (pod warunkiem wykazania szkody). Reasumując stwierdzić należy, że w obowiązującym porządku prawnym istnieje już procedura pozwalająca na uzyskanie tożsamego skutku prawnego przy szerszych przesłankach dopuszczalności środka niż zawarte w projektowanym przepisie.
III. Na osobne wyeksponowanie zasługuje również nowa proponowana definicja deliktu dyscyplinarnego, która w ocenie Krajowej Rady Sądownictwa stwarza ryzyko systemowego zagrożenia dla prawidłowego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości - poprzez dodanie w paragrafie 6 okoliczności negatywnych ściśle powiązanych ze sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości, których nie należy kwalifikować w kategoriach przewinienia dyscyplinarnego (artykuł 1 pkt 30 projektu). Projekt zakłada, że nie będzie stanowić przewinienia dyscyplinarnego: 1) okoliczność, że orzeczenie sądowe wydane z udziałem danego sędziego obarczone jest błędem w zakresie wykładni i stosowania przepisów prawa krajowego lub prawa Unii Europejskiej w zakresie ustalenia stanu faktycznego lub oceny dowodów;
2) wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z wnioskiem o rozpatrzenie pytania prejudycjalnego, o którym mowa w art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. poz. 864, z późn. zm.);
3) badanie spełniania wymogów niezawisłości i bezstronności sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy w rozumieniu art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. poz. 864, z późn. zm.). Wskazać należy, że rezygnacja z możliwości dyscyplinowania sędziów w przypadku nadużywania powołanych instytucji stwarza poważne ryzyka dla obywateli, których sprawy poddane są kognicji sądów.
Zauważyć także należy, że projektodawca usuwa z katalogu deliktów dyscyplinarnych sędziów czyn polegający na możliwości badania spełniania wymogów niezawisłości i bezstronności sądu ustanowionego uprzednio na mocy ustawy w rozumieniu art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. poz. 864, z późn. zm.). Projektodawca odwołuje się do standardu wypracowanego w ramach orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, chociaż ten standard został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny, przynajmniej częściowo, z obowiązującą ustawą zasadniczą. Krajowa Rada Sądownictwa sygnalizuje, iż unormowanie co do którego istnieje wątpliwość co do jego zgodności z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego może być poczytywane jako wtórnie niekonstytucyjne i wymagające następczej kontroli wypełnienia standardu konstytucyjnego przez złożenie wniosku do Trybunału Konstytucyjnego. Artykuł 1 punkt 30 projektu w zakresie zmiany wskazanej w podpunkcie b - katalog wyłączeń od odpowiedzialności dyscyplinarnej jest nieakceptowalny z punktu widzenia prawa obywatela do sądu. Sędzia nie ponosi odpowiedzialności dyscyplinarnej za każdy błąd, chociażby by wynikał on z niedbalstwa, odpowiada tylko za oczywiste i rażące naruszenie prawa. Zapis wyłączający jakąkolwiek odpowiedzialność za zadawanie pytań prejudycjalnych, chociaż niedopuszczalnych i niezwiązanych z istotą sprawy prowadziłby do wyłączenia odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziego nawet za działania całkowicie karygodne, de facto pozbawiające obywatela prawa do sądu.
IV. Na jednoznaczną krytykę zasługuje artykuł 19 projektu przewidujący możliwość wznowienia postępowania sędziemu, w stosunku do którego Sąd Najwyższy w składzie sędziów Izby Dyscyplinarnej wydał prawomocne orzeczenie dyscyplinarne stwierdzające odpowiedzialność dyscyplinarną na podstawie zarzutów co do treści wydanego orzeczenia lub uchwałę prawomocnie zezwalającą na pociągnięcie sędziego do odpowiedzialności karnej, w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Poddanie weryfikacji zapadłych już prawomocnych rozstrzygnięć sądowych należy uznać za niedopuszczalne, jako że takie rozwiązanie narusza zasadę niezmienności prawomocnych orzeczeń sądowych i pewności obrotu prawnego, w którym funkcjonują te orzeczenia, regulując konstytucyjne prawa i obowiązki obywatela. Trybunał Konstytucyjny podnosił, że podważanie prawomocnych wyroków jest w istocie sprawowaniem przez władzę ustawodawczą wymiaru sprawiedliwości. Rozstrzygnięcia sądów poddawane są kontroli instancyjnej jedynie na zasadach i w formach określonych w Konstytucji i w ustawach (zob. wyrok TK z dnia 15 stycznia 2009 r., K 45/07, por. wyrok TK z dnia 19 lipca 2005 r., K 28/04, wyrok TK z dnia 29 listopada 2005 r., P 16/04, wyrok TK z dnia 14 kwietnia 1999 r., K 8/99).
V. Odnośnie do artykułu 1 punkt 16 projektu, niezrozumiałe jest znaczące poszerzenie kognicji Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych, co nie zostało uzasadnione w sposób umożliwiający zapoznanie się z motywami projektodawców. Wprowadzenie wprost do przepisów kompetencyjnych Izby rozpoznawania środków odwoławczych od przeniesienia sędziego w stan spoczynku jawi się jako próba usankcjonowania wypracowanej przez judykaturę (Izbę Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych), a nie znajdującej oparcia w prawie materialnym rozpoznawania odwołań od uchwał Krajowej Rady Sądownictwa o odmowie przedłużenia prawa do orzekania ponad 65 rok życia. Niejasny jest także wzajemny stosunek punktu 3, w którym przewiduje się rozpoznawanie odwołań od uchwał Krajowej Rady Sądownictwa do punktu 11, który stanowi o sprawach z zakresu przeniesienia sędziego Sądu Najwyższego w stan spoczynku. Podobnie niezrozumiałe jest wprowadzenie osobnej kategorii spraw określonej jako: "środki odwoławcze w sprawach z zakresu funkcjonowania sądów i prokuratur", co może wywoływać wrażenie, że wszystkie decyzje podejmowane w ramach nadzoru administracyjnego nad tymi jednostkami poddane zostają kognicji Sądu Najwyższego. Nie znajduje uzasadnienia przeniesienie spraw z zakresu własności intelektualnej z Izby Cywilnej do Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych.
VI. Odnośnie do artykułu 1 punkt 21 projektu, w zakresie zmiany artykułu 35, o której mowa w podpunkcie b, to w ocenie Krajowej Rady Sądownictwa - ta propozycja legislacyjna jest nieuzasadniona. Oddelegowanie Sędziego Sądu Najwyższego do obowiązków pozaorzeczniczych w Sądzie Najwyższym wydaje się być niedopuszczalne. Delegowanie oznacza czasowe powierzenie obowiązków poza jednostką (sądem), do którego sędzia został powołany. Tymczasem projekt przewiduje delegowanie z Sądu Najwyższego do Sądu Najwyższego do wykonywania czynności w Biurze Studiów i Analiz Sądu Najwyższego lub w Centrum Informacyjnym Sądu Najwyższego. Wspomniane Biuro jest ciałem pomocniczym Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w zakresie obowiązków związanych z pieczą nad zgodnością z prawem i jednolitością orzecznictwa sądów powszechnych i wojskowych oraz oceną spójności i jednolitości prawa stosowanego przez sądy, w tym w zakresie orzecznictwa dyscyplinarnego. Biurem tym kieruje dyrektor, a pracownikami są urzędnicy zatrudnieni w Sądzie Najwyższym, asystenci i sędziowie delegowani z sądów powszechnych.
VII. Odnośnie do artykułu 1 punkt 26 projektu to nowe brzmienie art. 54 ustawy o Sądzie Najwyższym poszerza prawo do otrzymania odprawy emerytalnej na grupę sędziów Sądu Najwyższego "przenoszonych w stan spoczynku". Zmiana ta nie wydaje się uzasadniona. Przypadek przejścia w stan spoczynku dotyczy sędziego, który osiągnął już wiek emerytalny. Przeniesienie w stan spoczynku dotyczy innej sytuacji tj. utraty zdrowia przed osiągnięciem wieku emerytalnego, przeniesienia w wyniku zmian organizacyjnych w sądownictwie, a także orzeczenia sądu dyscyplinarnego. Tak znaczące poszerzenie grupy sędziów uprawnionych do otrzymania odprawy odbiega dalece od zasadniczych celów projektu. Przepis ten wydaje się być częściowo powiązany z artykułem 11 projektu przewidującym przeniesienie sędziów Sądu Najwyższego z Izby Dyscyplinarnej w stan spoczynku z mocy prawa w razie złożenia oświadczenia o niewyrażeniu zgody na przeniesienie do innej Izby Sądu Najwyższego. Krajowa Rada Sądownictwa uważa, że ta propozycja nie jest rozwiązaniem akceptowanym społecznie i nie jest konieczna z uwagi na standardy konstytucyjne. W miejsce projektowanego rozwiązania proponuje się przeniesienie sędziów likwidowanej Izby Dyscyplinarnej do Izby Karnej z mocy prawa.