Poselski projekt ustawy o zmianie Konstytucji RP.
Sędz.2016.1.14
Akt nieocenianyOPINIA
KRAJOWEJ RADY SĄDOWNICTWA
z dnia 14 stycznia 2016 r.
w przedmiocie poselskiego projektu ustawy o zmianie Konstytucji RP
Krajowa Rada Sądownictwa, po zapoznaniu się z poselskim projektem ustawy o zmianie Konstytucji RP (druk sejmowy nr 166), negatywnie ocenia ten projekt.
Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że projektodawca wadliwie oznaczył nazwę zmienianego aktu prawnego. W obowiązującym stanie prawnym nie funkcjonuje ustawa o nazwie "Konstytucja RP". Prawidłowa nazwa Ustawy Zasadniczej brzmi "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r". Nadto projekt nie spełnia zasad prawidłowej legislacji, łącząc w jednym akcie normy konstytucyjne z normami niemającymi takiego charakteru.
Krajowa Rada Sądownictwa stoi na stanowisku, że zmiana Ustawy Zasadniczej, która jest najwyższym źródłem prawa w Rzeczypospolitej Polskiej powinna być przeprowadzana wyłącznie wówczas, gdy nie jest możliwe rozwiązanie problemu prawnego bez jej zmiany. Projektowana zmiana nie dotyczy takiej sytuacji. Każda zmiana Konstytucji wymaga przeprowadzenia konsultacji społecznych, a w przypadku, gdy dotyczy ustroju Trybunału Konstytucyjnego - jako organu stojącego na straży Konstytucji - wymaga szerokiej debaty społecznej, w tym w środowiskach prawniczych, naukowych, politycznych i parlamentarnych. Trybunał Konstytucyjny jest szczególnej rangi organem państwa, o fundamentalnym znaczeniu dla ochrony praw i wolności obywatela. Projekt zmian w Ustawie Zasadniczej powinien być zatem wypracowany w drodze szerokiej debaty - uwzględniającej różne stanowiska i poglądy.
Jeśli chodzi o szczegółowe rozwiązania proponowane w projekcie, Rada zgłasza następujące uwagi.
Kompetencje Trybunału Konstytucyjnego ograniczają się do badania zgodności zakwestionowanych przepisów ustawy z Konstytucją lub umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie. Ponadto wszczęcie postępowania przed Trybunałem następuje na wniosek uprawnionego podmiotu, który kwestionuje określone we wniosku normy prawne, zaś Trybunał jest związany granicami złożonego wniosku.
Obecna sytuacja nie jest wynikiem działalności Trybunału Konstytucyjnego. Niezależność i obiektywizm Trybunał potwierdził wielokrotnie w swoim bogatym orzecznictwie.
Ponadto projekt ustawy, w zakresie dotyczącym zmiany art. 183 Konstytucji, jest niekompletny, przez co nie odpowiada zasadom prawidłowej legislacji. Projektodawca przekazując do kompetencji Sądu Najwyższego orzekanie w sprawach zgodności z Konstytucją oraz ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie, przepisów wydawanych na podstawie art. 197 Konstytucji nie przewiduje ani trybu procedowania przed Sądem Najwyższym w tego rodzaju sprawach ani też nie określa kręgu podmiotów uprawnionych do zainicjowania takiego postępowania. Z projektu nie wynika także w jakim składzie Sąd Najwyższy miałby orzekać o zgodności aktów normatywnych z Konstytucją lub umowami międzynarodowymi.
Jednoczesny wybór wszystkich sędziów Trybunału nie pozostanie bez wpływu na organizację pracy Trybunału oraz ciągłość wykonywania funkcji orzeczniczych i będzie skutkował koniecznością wyznaczenia na nowo składów orzekających oraz terminów posiedzeń lub rozpraw, także w sprawach, które wpłynęły do Trybunału w okresie poprzedniej kadencji sędziów i podlegają już rozpoznaniu. Powtórzone będą musiały zostać także wszystkie czynności proceduralne podjęte przez Trybunał w poprzednim składzie. W rzeczywistości projektowana zmiana zastąpi kadencyjność sędziów, kadencyjnością Trybunału Konstytucyjnego.
Za wyborem pojedynczych sędziów Trybunału Konstytucyjnego w różnych okresach, w praktyce przez Sejm różnych kadencji przemawia także to, że wybierani w ten sposób sędziowie mają co do zasady odmienne kwalifikacje oraz różny poziom doświadczenia zawodowego, co następnie przekłada się na wysoką jakość i poziom orzecznictwa Trybunału.
Podstawowy okres vacatio legis przewidziany w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1484 ze zm.) wynosi czternaście dni i to przy założeniu, że w danym akcie normatywnym okres ten nie zostanie wydłużony. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, akt normatywny może wejść w życie z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym, tylko wtedy, gdy ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Projektodawca nie przedstawił żadnych argumentów, które wskazywałyby na ważny interes państwa wymagający natychmiastowego wejścia projektowanej ustawy w życie, w szczególności biorąc pod uwagę, że ustawa może doprowadzić do faktycznego czasowego wygaszenia działalności Trybunału. Brak odpowiedniej vacatio legis stanowi naruszenie wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego. W motywach wyroku z dnia 20 stycznia 2010 r. w sprawie o sygn. Kp 6/09 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "zarówno w świetle dotychczasowego orzecznictwa, jak i poglądów doktryny uznaje się, że instytucja vacatio legis jest elementem koncepcji państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji i znajduje swe oparcie w zasadzie zaufania obywateli do państwa (zob. wyroki TK z: 10 grudnia 2002 r., sygn. K 27/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 92, 22 lutego 2006 r., .sygn. K 48/04, OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 15; por także S. Wronkowska, Publikacja aktów normatywnych - Przyczynek do dyskusji o państwie prawnym [w:] Prawo w zmieniającym się społeczeństwie, ref. G. Skąpska, Toruń 2000, s. 335-348). W licznych orzeczeniach Trybunał podkreślał także, że nakaz dochowania odpowiedniej vacatio legis stanowi element zasady prawidłowej legislacji (por. wyroki TK z: 27 lutego 2002 r., sygn. K 47/01, z 16 września 2003 r., sygn. K 55/02, OTK ZU nr 7/A/2003, poz. 75, a także T. Zalasiński, Zasada prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 160). Badanie zgodności z Konstytucją sposobu wprowadzenia w życie nowych przepisów polega na ocenie, jaki okres dostosowawczy ma charakter "odpowiedni". Jak wielokrotnie wskazywał Trybunał Konstytucyjny, "odpowiedniość" vacatio legis rozpatrywać należy w związku z możliwością pokierowania przez adresatów norm prawnych - po ogłoszeniu nowych przepisów - swoimi sprawami w sposób uwzględniający treść nowej regulacji. Wymóg zachowania vacatio legis należy bowiem odnosić nie tylko do ochrony adresata normy prawnej przed pogorszeniem jego sytuacji, lecz także do możliwości zapoznania się z nowym prawem i możliwości adaptacyjnych (por. orzeczenie TK z 11 września 1995 r., sygn. P 1/95, OTK w 1995 r., cz. II, poz. 26, oraz wyroki z 25 marca 2003 r., sygn. U10/01, OTK ZUnr 3/A/2003, poz. 23 i z 16 czerwca 1999 r., sygn. P 4/98). Ocena, czy w konkretnym wypadku długość okresu vacatio legisjest odpowiednia, jest uzależniona od całokształtu okoliczności, w szczególności zaś od przedmiotu i treści unormowań przewidzianych w nowych przepisach, w tym i od tego, jak dalece różnią się one od unormowań dotychczasowych (por. wyrok z 20 grudnia 1999 r., sygn. K 4/99)".
Niezależnie od wskazanych uwag Krajowa Rada Sądownictwa zauważa, że lakoniczność uzasadnienia projektu ustawy utrudnia jego rzetelną, wnikliwą i wyczerpującą analizę i poddaje w wątpliwość jakość proponowanych rozwiązań, podczas gdy z art.34 ust.2 Regulaminu Sejmu (uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z 30 lipca 1992r. wg stanu prawnego po zmianie z 26 listopada 2015r.; M.P. 2015 poz. 1136) wynika, że uzasadnienie projektu ustawy powinno wyjaśniać potrzebę i cel jej wydania, przedstawiać przewidywane skutki społeczne, gospodarcze, finansowe i prawne. Arbitralne stwierdzenie w konkluzji uzasadnienia projektu, że "wywołuje pozytywne skutki społeczno-gospodarcze i nie rodzi żadnych skutków dla budżetu państwa i budżetów samorządu terytorialnego" bez jakiegokolwiek wyjaśnienia, nie spełnia, w ocenie Rady, powyższych wymagań sformułowanych w Regulaminie.
Treść uzasadnienia projektu ustawy zawiera sprzeczne i wykluczające się sformułowania. Z jednej strony projektodawca wskazuje, że projektowane zmiany mają na celu doprowadzić do odebrania ślubowania przez Prezydenta od trzech sędziów wybranych przez Sejm w dniu 8 października 2015 r. oraz skutkować dopuszczeniem pięciorga sędziów wybranych w dniu 2 grudnia 2015 r. do orzekania, a następnie wskazuje na konieczność wygaszenia ich mandatów.