Opinia o projekcie ustawy - Prawo o notariacie.
Notar.2006.12.16
Akt nieocenianyUCHWAŁA Nr VI/96/2006
Krajowej Rady Notarialnej
z dnia 16 grudnia 2006 r.
w sprawie opinii o projekcie ustawy o zmianie ustawy - Prawo o notariacie
Przekonanie to wynika z rangi i roli dokumentów notarialnych i to nie tylko historycznej, dokumentacyjnej, ale także gospodarczej przez dokumentowanie i utrwalanie stosunków własnościowych, życia gospodarczego i szeroko rozumianego obrotu prawnego. Są przy tym dokumentami, którym Państwo, a nie podmioty uczestniczące w ich powstaniu nadaje moc dokumentu urzędowego (art. 2 § 2 - Prawa o notariacie). Akty notarialne nie są zatem sporządzane w interesie notariuszy ani wyłącznie w interesie stron czynności. Są sporządzane w interesie publicznym. Dlatego też akty notarialne i odnoszące się do nich księgi notarialne nie mogą być własnością prywatną ani notariusza, ani uczestniczących w czynności notarialnej stron takiej czynności. W przedstawionym kontekście zgodzić należy się z sugestią zawartą w uzasadnieniu projektu ustawy, że dokumentacja notarialna wchodzi do państwowego zasobu archiwalnego, pomimo że nie pochodzi od państwowej jednostki organizacyjnej.
Nieporozumieniem jest natomiast włączanie dokumentów notarialnych do sfery własnościowej samorządu notarialnego, a to z dwóch powodów.
Po pierwsze, przeczy on samej idei samorządu oraz jego zadań, określonych w formie kierunkowej przede wszystkim w normie konstytucyjnej, wyrażonej w art. 17 Konstytucji RP i jej rozwinięcia w przepisach ustrojowych, a więc w odniesieniu do notariatu - w rozdziale 4 ustawy - Prawo o notariacie.
Po drugie, dlatego, że dokumenty notarialne nie powstają z funkcjonowania organów samorządu i nie są w żaden sposób wykorzystywane przez samorząd notarialny, przy wykonywaniu jego zadań, polegających przede wszystkim na sprawowaniu pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza.
Uwzględniając powyższe podkreślić należy brak jakichkolwiek kompetencji samorządu notarialnego do wydawania dokumentu o charakterze publicznym, mającym moc dokumentu urzędowego, taką bowiem moc powinny mieć odpisy i wyciągi z dokumentów archiwalnych. Sam projekt ustawy zresztą nic na ten temat nie wspomina, nie rozstrzyga także choćby kwestii opłat związanych z wydawaniem przez samorząd takich dokumentów. Brak jest także podstawy prawnej do nakładania na samorząd obowiązku sfinansowania z własnych środków utworzenia i prowadzenia archiwów, jako zadania publicznego, wykonywanego przez podmiot niepaństwowy. Pominięcie kwestii wskazania źródeł publicznych sfinansowania omawianego przedsięwzięcia przy uznaniu dokumentacji notarialnej jako wchodzącej do państwowego zasobu archiwalnego, jest jednym z podstawowych mankamentów proponowanego projektu ustawy.
Krajowa Rada Notarialna stwierdza ze zdziwieniem, że zaprojektowane przez administrację rządową oszczędności, przedstawione jako atut proponowanych rozwiązań, uzyskane zostaną w sposób niemający precedensu, a polegający na "upaństwowieniu" majątku samorządu notarialnego, a więc samorządu zrzeszającego prywatnych notariuszy prowadzących działalność gospodarczą na własny rachunek.
Organy samorządu notarialnego dysponują wprawdzie składkami uiszczanymi przez notariuszy na podstawie art. 23 i 40 § 1 pkt 8 Prawa o notariacie, ale składki te mogą być przeznaczane wyłącznie na własne potrzeby samorządu, a więc takie potrzeby, które sam samorząd suwerennie za własne uznaje. Tylko w zakresie tych potrzeb Krajowa Rada Notarialna oraz walne zgromadzenia notariuszy mają prawo należne od notariuszy składki ustalać i pobierać.
Ponieważ w demokratycznym państwie prawnym nikt nie może być zobowiązany do wykonywania na swój koszt obowiązków należących do państwa, zamierzona nowelizacja sprzeczna jest nie tylko z art. 23 i 40 § 1 pkt 8 Prawa o notariacie - w zakresie, w jakim przewiduje przeznaczenie składek samorządowych na cele publiczne, ale także z art. 2, 20, 21 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - w zakresie, w jakim zmierza do pozbawienia samorządu notarialnego majątku zgromadzonego przez notariuszy, czego system polskiego prawa nie czyni wobec innych osób i podmiotów. Wynika z tego, że obowiązek archiwizowania dokumentów notarialnych na koszt notariatu nie może być temu notariatowi narzucony, zwłaszcza w sposób wynikający z opiniowanego projektu ustawy.
Krajowa Rada Notarialna przeprowadziła, po otrzymaniu projektu ustawy, badanie kwestii archiwizacji dokumentów notarialnych w krajach Unii Europejskiej należących do tzw. porządku łacińskiego. Mając świadomość odrębności, zarówno systemowych, jak również trwałości i konsekwencji rozwiązań obowiązujących w notariatach innych państw, które odpowiedziały na pytanie KRN, w stosunku do warunków polskich, zebrane informacje pozwalają stwierdzić, że choć regulacje w poszczególnych państwach różnią się między sobą, to upodabniają je dwie cechy.
Po pierwsze, jako podmiot zobowiązany do archiwizowania dokumentów, wskazywani są notariusze.
Po drugie, notariusze jako podmioty zobowiązane do archiwizacji mogą, po określonym czasie, z obowiązku tego uwolnić się przez przekazanie swego zasobu do odpowiednich archiwów.
Okresy przechowywania dokumentów notarialnych przez notariuszy w krajach, które odpowiedziały na zapytanie Krajowej Rady Notarialnej, są różne i wynoszą od 20 lat (Holandia) do 100 lat (Francja). Są także kraje, w których okres przechowywania dokumentów nie jest określony np. Austria, Niemcy, Łotwa, Estonia.
Nawet jeżeli czas przechowywania dokumentów nie jest określony, w każdym jednak wypadku przewiduje się możliwość wcześniejszego przekazania tych dokumentów do archiwów państwowych. Tylko w pojedynczych przykładach (Hiszpania) dokumenty te przejmują archiwa prowadzone przez samorząd notarialny.
Powyższy europejski standard funkcjonującego rozwiązania uwzględnia szereg konsekwencji dla samych notariuszy.
Po pierwsze, w zasadzie jedynie notariusze, jako osoby zaufania publicznego, sporządzający dokumenty notarialne, są także uprawnieni do wydawania wszelkich ich odpisów i wyciągów i to niezależnie od tego, czy pochodzą od tego notariusza, czy też jego poprzednika w danej kancelarii.
Po drugie, notariusze posiadają gwarancje finansowe w utrzymaniu takich archiwów, wynikające z taryf notarialnych, przewidujących bądź stałe wysokości opłat, bądź też ich minimalną wysokość, które uwzględniają nie tylko bieżące koszty funkcjonowania kancelarii i dokonywanej czynności, ale także zakres zadań publicznych, wykonywanych przez notariuszy w interesie publicznym, w związku z dokonanymi czynnościami notarialnymi, jako ich następstwami np. obowiązki archiwizacyjne. Wiąże się to z potrzebą dostosowania warunków lokalowych, w tym bezpieczeństwa dokumentów, ale i osobowych i innych do sprostania przyszłym obowiązkom.
Po trzecie, w większości badanych państw obowiązuje zasada limitowania liczby kancelarii, określana przez Ministra Sprawiedliwości (numerus clausus), co powoduje ich stabilność, nie tylko czasową, ale i miejscową, co sprawia, że wydatki inwestycyjne związane z funkcjonowaniem kancelarii, czynione są z uwzględnieniem ich zadań w przyszłości, także archiwizacyjnych. Kancelarie te traktowane są jak swoiste przedsiębiorstwa, które podlegają dziedziczeniu bądź zbyciu wraz z całym ich dobrodziejstwem inwentarza.
Po czwarte, notariusze mają stworzone prawne gwarancje dopuszczalności przekazywania, po określonym czasie (20, 25, 30, 50, 75, 100 latach) dokumentów przede wszystkim do archiwów państwowych.
Już choćby ta pobieżna analiza sytuacji w innych krajach europejskich pozwala zauważyć, że propozycje zawarte w projekcie ustawy nie mieszczą się w standardach europejskich, w zakresie przerzucania całości kosztów finansowania archiwów notarialnych na samych notariuszy, przy braku gwarancji finansowych i stabilności samych kancelarii, a tym samym nie stwarzają realnego zabezpieczenia dla dokumentacji notarialnej i nie mobilizują środowiska notarialnego do stworzenia warunków dla wykonania powyższego obowiązku.
Odrzucając koncepcję archiwów samorządowych, jako archiwów przymusowych, projekt ustawy nie przewiduje także, choćby usługowego, deponowania tych dokumentów w innych archiwach. Trudno bowiem uznać za wystarczające uregulowanie przewidziane w dotychczasowym art. 16 ust. 2a ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. W myśl tego przepisu archiwa państwowe mogą prowadzić działalność usługową, polegającą na przechowywaniu dokumentacji o czasowym okresie przechowywania. Wydaje się, że przepis ten należy rozszerzyć o dokumentację notarialną, która nie ma charakteru czasowego przechowywania, a niezależnie od tego można stworzyć ustawowe możliwości usługowego przechowywania dokumentacji notarialnej przez inne archiwa prowadzone przez państwowe jednostki organizacyjne, choć sam obowiązek zapewnienia ich przechowywania nadal ciążyłby na samym notariuszu. Mogą to być np. archiwa sądów, o ile będą dysponowały warunkami do wykonania takiego obowiązku, a sytuacja ta wydaje się być możliwa, w perspektywie licznych obecnie inwestycji w wymiarze sprawiedliwości. W tym kontekście nie można wykluczyć także stworzenia możliwości dla samych izb notarialnych do przyjmowania na przechowywanie dokumentacji notarialnej, ale bez prawa prowadzenia archiwów, a tym samym bez prawa wydawania jakichkolwiek odpisów przechowywanych dokumentów. Tego typu archiwa samorządowe stanowiłyby jedynie miejsce składowania dokumentacji notarialnej, do przechowywania której zobowiązani byliby notariusze i realizowane byłyby jedynie w miarę możliwości poszczególnych izb notarialnych, a nie jako obowiązek każdej z nich.
Krajowa Rada Notarialna, po przeprowadzeniu ankiety wśród notariuszy, na temat aktualnych warunków lokalowych kancelarii, w tym pod kątem badania wytrzymałości stropów i możliwości rozszerzenia powierzchni składowania dokumentacji notarialnej, stwierdza, że choć rozwiązanie kwestii archiwizacji dokumentacji notarialnej leży w sferze zainteresowania samorządu notarialnego, to dochodzenie do efektu docelowego musi być rozłożone w czasie i uwzględnić konieczny dla samych notariuszy okres czasu na przystosowanie lub zmianę siedzib ich kancelarii notarialnych do wykonywania rozszerzonego obowiązku archiwizacyjnego. Bez stworzenia stabilnych warunków funkcjonowania notariatu, w tym także perspektywy jego finansowania, z uwagi na konieczne przedsięwzięcia inwestycyjne, realizacja nowych zadań publicznych przez samych notariuszy wydaje się niemożliwa. W tym kontekście podkreślić trzeba, że grożące środowisku notarialnemu i zapowiedziane od sierpnia 2006 r. kolejne projekty obniżki maksymalnych stawek taksy notarialnej, a zwłaszcza jej skala, wydaje się całkowicie niespójna z projektem przedstawionym w projekcie opiniowanej ustawy.
Na obecnym zatem etapie prac KRN opiniuje przedstawiony projekt ustawy wraz z załączonymi do niego rozporządzeniami negatywnie, podnosząc przede wszystkim brak systemowego i spójnego rozwiązania problemu archiwizacji dokumentacji notarialnej, z kwestią źródeł sfinansowania tych rozwiązań.
Jednocześnie KRN deklaruje gotowość włączenia się przedstawicieli środowiska do wypracowania takich rozwiązań, które nie tylko zapewnią spójność systemową, ale będą realne finansowo i wykonalne w przewidywalnym czasie.