Opinia do projektu założeń rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o prokuraturze.
Prok.2012.5.9
Akt nieocenianyUCHWAŁA Nr 360/2012
KRAJOWEJ RADY PROKURATURY
z dnia 9 maja 2012 r.
w sprawie opinii do projektu założeń rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o prokuraturze
stwierdza, co następuje:
I.
Przedstawiony Krajowej Radzie Prokuratury projekt założeń w istocie nie zawiera uzasadnienia dla potrzeby dokonania kolejnej cząstkowej nowelizacji ustawy o prokuraturze. Nie mogą przemawiać za tym podnoszone w publicznych wypowiedziach przedstawicieli rządu jednostkowe wypadki działań poszczególnych prokuratorów czy stwierdzenia jaskrawo nieprawdziwe, jak rzekomy "paraliż decyzyjny na linii Prokurator Generalny - Krajowa Rada Prokuratury" (por. wypowiedź Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 2012 r. dla dziennika "Rzeczpospolita"). Nie jest też prawdą, że prokuratura i prokuratorzy są władzą wyjętą spod kontroli. Podkreślić należy z naciskiem, iż praca prokuratorów podlega przede wszystkim kontroli niezawisłych sądów - zarówno na etapie postępowania przygotowawczego, jak i sądowego.
Dziwić musi odwołanie się do rzekomych, nie wiadomo przez kogo stwierdzonych, sytuacji "poważnej dysfunkcjonalności w pracy Prokuratora Generalnego i podległych mu prokuratorów". Sytuacje takie zapewne spotkałyby się z odpowiednią reakcją ze strony Prezesa Rady Ministrów lub Ministra Sprawiedliwości, czego dotąd nie odnotowano.
Kształt polskiej prokuratury i zasady jej funkcjonowania wymagają wnikliwej analizy i określenia w całkowicie nowej ustawie o prokuraturze, całościowo regulującej jej działanie. Krajowa Rada Prokuratury wielokrotnie wskazywała tak na potrzebę podjęcia prac nad taką ustawą, jak - przede wszystkim - określenia pozycji ustrojowej prokuratury w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Założenia projektu przedstawione przez Ministra Sprawiedliwości nie odpowiadają jednak tym postulatom i sprawiają wrażenie tendencji cofania się do stanu sprzed nowelizacji ustawy o prokuraturze, obowiązującej od dnia 31 marca 2010 r.
Należy przypomnieć, że aktualną pozycję ustrojową prokuratura i prokuratorzy uzyskali z dniem 31 marca 2010 r., dzięki ustawie z dnia 9 października 2009 r. o zmianie ustawy o prokuraturze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 178, poz. 1375 z późn. zm.). Ustawę tę uchwalono z inicjatywy Rady Ministrów reprezentującej taki sam układ sił parlamentarnych.
W uzasadnieniu projektu wymienionej ustawy zmieniającej (druk nr 1624 Sejmu VII kadencji) podkreślano, że proponowane uregulowania, zmierzające do osiągnięcia podstawowych celów nowelizacji przez przyjęcie odpowiednich rozwiązań ustrojowo-organizacyjnych, powinny uwolnić prokuraturę od podejrzeń o podatność na polityczne oddziaływanie władzy wykonawczej i wynikających stąd zarzutów, a prokuratorom zapewnić większą niż dotychczas niezależność w konkretnych sprawach i umocnić ich apolityczność.
W związku z tym zdecydowano się na rozwiązanie o charakterze fundamentalnym - rozdzielenie urzędu Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego. Uczyniono to w taki sposób, że stanowisko Prokuratora Generalnego, jako naczelnego organu prokuratury, stało się stanowiskiem, którego powiązanie z Radą Ministrów i Ministrem Sprawiedliwości nie polega na unii personalnej ani hierarchicznym podporządkowaniu (art. 1 ust. 2 u.p.).
Przewidziane w projekcie rozwiązania o charakterze funkcjonalnym wykreowały pozycję Prokuratora Generalnego w systemie organów państwa przez określenie instytucji mających na celu zachowanie niezbędnego stopnia zależności tego organu od organów władzy wykonawczej, jak też ustanowienie instrumentów zmierzających do skutecznego poddania go koniecznemu nadzorowi i kontroli, w sposób umożliwiający publiczne rozliczenie Prokuratora Generalnego za całokształt wywiązywania się ze swoich zadań. Osiągnięciu tego zamierzenia służyły w szczególności zaprojektowany tryb powoływania i odwoływania Prokuratora Generalnego ze stanowiska oraz wprowadzenie obowiązku sprawozdawczego w stosunku do Prezesa Rady Ministrów (wraz z przewidzianymi w projekcie konsekwencjami). Projekt wyposażył nadto w ściśle określone prerogatywy Ministra Sprawiedliwości, przyznając mu uprawnienia do inicjowania postępowania dyscyplinarnego przeciwko Prokuratorowi Generalnemu (art. 10c ust. 3 u.p.), przedstawiania na piśmie swojego stanowiska do sprawozdania z rocznej działalności prokuratury (art. 10e ust. 2 u.p.) oraz do wydawania rozporządzeń na podstawie nowych delegacji ustawowych.
Przewidywany zespół instrumentów - jak deklarował projektodawca - miał zapewnić niezbędne mechanizmy kontrolne i nadzorcze nad funkcjonowaniem prokuratury, a tym samym dawać gwarancję prawidłowego realizowania przez prokuraturę funkcji organu ochrony prawnej, nadanej tej instytucji mocą art. 1 ust. 3 u.p.
Jednocześnie projekt ów miał na celu stworzenie ram prawnych, określających warunki umożliwiające realizację zadań prokuratury w sposób respektujący zasadę apolityczności i niezależności prokuratorów zarówno w wymiarze zewnętrznym, jak i wewnętrznym. Akcentowano, że niezależność prokuratora, przede wszystkim w aspekcie jego działalności procesowej, jest instrumentem o charakterze fundamentalnym, który stanowi gwarancję prawidłowego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości.
Argumenty wspierające prezentowany wówczas punkt widzenia Rada Ministrów zaczerpnęła z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz z instrumentów prawa wspólnotowego.
W motywach wspomnianego projektu przytoczono w szczególności wyrok z dnia 6 marca 2007 r., sygn. SK 54/06 (OTK-A z 2007 r., Nr 3, poz. 23), w którym Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że mimo, iż prokuratura nie jest organem władzy sądowniczej, to wchodzi w skład organów ochrony prawnej. W postępowaniu przygotowawczym w procesie karnym prokuratorzy pełnią rolę quasi-jurysdykcyjną i w związku z tym korzystać muszą z atrybutu niezależności. W kontekście odmienności tego atrybutu od konstytucyjnej zasady niezawisłości sędziów, w piśmiennictwie karnoprocesowym zwraca się uwagę na zbliżenie się statusu prokuratorów do statusu sędziów. W orzeczeniu tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził także, że dążenie do kształtowania pozytywnego obrazu organów ochrony prawnej w społeczeństwie prowadzi do wzmocnienia zaufania społecznego do tych organów oraz stwarza gwarancje utrzymywania pewnych standardów zachowań, istotnych z punktu widzenia obrazu sądów oraz prokuratury w społeczeństwie.
Zwrócono też uwagę na wymagania dotyczące niezależności i bezstronności prokuratora zawarte w Zaleceniu Rec(2000) 19, przyjętym przez Komisję Ministrów Rady Europy w dniu 6 października 2000 r., przygotowanym przez Komisję Ekspertów do Spraw Roli Prokuratury w Wymiarze Sprawiedliwości w Odniesieniu do Spraw Karnych (PC-PR), ustanowioną pod patronatem Komisji Europejskiej ds. problemów związanych z przestępczością (CDPC).
Celowi wzmocnienia niezależności i bezstronności prokuratorów miała również służyć korekta w obrębie art. 8 i art. 8a u.p.
Rozstrzygnięto jednoznacznie, że polecenie prokuratora przełożonego wydane prokuratorowi podległemu nie może dotyczyć treści czynności procesowej. Polecenia, podobnie jak wcześniej zarządzenia, miały ograniczać się do kwestii organizacyjno-porządkowych w sprawach nieuregulowanych w aktach normatywnych, nie mogły natomiast ingerować w treść poszczególnych czynności procesowych, w tym dotyczyć sposobu zakończenia postępowania.
W efekcie tychże zmian wszystkie decyzje w jednostkowych sprawach prokurator prowadzący lub nadzorujący postępowanie jest obowiązany podejmować samodzielnie.
Nowa rola prokuratora przełożonego wyraża się zaś w wydawaniu, wiążących prokuratorów podległych, wytycznych dotyczących sposobu postępowania w poszczególnych rodzajach spraw lub w konkretnej sprawie. Wykluczono przy tym, aby wytyczne w konkretnej sprawie mogły przybrać formę polecenia dotyczącego treści czynności procesowej.
W tym samym kierunku zmierzała koncepcja powoływania przez Prezydenta nie tylko Prokuratora Generalnego, ale i jego zastępców oraz kadencyjności kierowników powszechnych jednostek prokuratury niższych szczebli organizacyjnych i ich zastępców.
II.
Przewidywane w projekcie założeń wprowadzenie kontroli parlamentarnej nad działalnością prokuratury oraz włączenie prokuratury w realizację polityki karnej rządu zniweczyłoby autonomię tej instytucji, czyniąc zeń jedną ze służb podległych Radzie Ministrów, poddaną wraz z nią bieżącej kontroli ze strony Sejmu i Senatu.
Przede wszystkim należy zauważyć, że w aktualnym porządku prawnym nie funkcjonuje pojęcie "polityki karnej". Ani przepisy Konstytucji, ani też ustaw regulujących działalność Rady Ministrów nie wskazują na takie zadanie Rady Ministrów, rozumiane w sposób wskazany w założeniach. O tym, jak organy procesu karnego powinny postępować i czym się kierować w sprawach o czyny zabronione przez ustawę, decyduje sama ustawa, wydane na jej podstawie akty wykonawcze oraz - w określonych ustawą wypadkach - orzecznictwo Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego.
W sferę tę Rada Ministrów może wkraczać wyłącznie w drodze inicjatywy ustawodawczej (art. 118 ust. 1 Konstytucji) lub wydawania rozporządzeń (art. 146 ust. 4 pkt 2 Konstytucji).
Propozycja przyznania Radzie Ministrów kompetencji do wyznaczania "kierunków polityki karnej", rozumianych jako zalecenia co do stosowania norm prawa karnego materialnego i procesowego, w oczywisty sposób koliduje z zakresem zadań tego organu, określonym w Konstytucji.
Z ładem prawnoustrojowym kłóci się też zamysł podporządkowania prokuratury Radzie Ministrów pod względem funkcjonalnym, przez związanie Prokuratora Generalnego owymi "kierunkami polityki karnej". Zgodnie bowiem z art. 146 ust. 3 Konstytucji rządowi przysługują kompetencje władcze wyłącznie w stosunku do organów administracji rządowej, do których to organów prokuratura z całą pewnością się nie zalicza. Nieporozumieniem jest przy tym poszukiwanie argumentów w art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2012 r., poz. 392) i zapewnienie, że "zasadnicze założenia polityki karnej byłyby wiążące również dla wszystkich członków Rady Ministrów, którym podlegają służby odpowiedzialne za ściganie przestępstw". Powołany przepis stanowi wszak jedynie o tym, że członek Rady Ministrów realizuje politykę ustaloną przez Radę Ministrów.
Z analogicznych powodów budzi protest propozycja pośredniego podporządkowania rządowi prokuratorów, którym Prokurator Generalny, wykonując obowiązek realizacji rozważanych "założeń polityki karnej", miałby wydawać stosowne zarządzenia i wytyczne w tym zakresie. Zobowiązanie Prokuratora Generalnego i podległych mu prokuratorów do stosowania się do "bieżących problemów ścigania przestępstw" określanych przez rząd oznaczałoby w praktyce wskazywanie na rodzaje przestępczości, które mają być "szczególnie" ścigane. Takie założenie pozostaje zaś w zasadniczej sprzeczności z zasadami legalizmu ścigania, obiektywizmu działania prokuratora oraz jego niezależności zewnętrznej i wewnętrznej.
Próby obejścia norm rangi konstytucyjnej można nadto upatrywać w postulacie, aby komisjom sejmowym i senackim nadać przywilej żądania od Prokuratora Generalnego "informacji związanych ze strzeżeniem praworządności oraz czuwaniem nad ściganiem przestępstw", z wyłączeniem "informacji o biegu postępowania w konkretnej sprawie". Reglamentujące tego rodzaju przywilej parlamentarzystów przepisy art. 115 ust. 1 i 2 Konstytucji nakładają obowiązek udzielania odpowiedzi na - odpowiednio - interpelacje i zapytania poselskie oraz pytania na posiedzeniu Sejmu w sprawach bieżących tylko na Prezesa Rady Ministrów i członków Rady Ministrów. Poza tym proponowane ograniczenie nie sprzeciwiałoby się pytaniom posłów i senatorów o przedmiot postępowania w konkretnej sprawie czy o wynik czynności nadzorczych nad postępowaniem w konkretnej sprawie, w związku z czym byłoby iluzoryczne.
W kontekście art. 115 ust. 2 Konstytucji wątpliwy wydaje się wreszcie pomysł debaty nad sprawozdaniem Prokuratora Generalnego z rocznej działalności prokuratury, jeśli się zważy, że debata taka miałaby sens jedynie wówczas, gdyby odbywała się w obecności i z udziałem składającego sprawozdanie. Brak również w założeniach wskazania, iż nad sprawozdaniem nie przeprowadzałoby się głosowania, co ma miejsce w przypadku składania sprawozdania przez inne organy nie podlegające bezpośrednio parlamentowi (jak na przykład Sąd Najwyższy czy Trybunał Konstytucyjny).
III.
Trudno odnieść się w sposób poważny do wielu założeń projektu bez znajomości przewidywanych szczegółowych konstrukcji normatywnych. Dla przykładu, nie jest jasny sens i cel "określenia instrumentów władczych prokuratorów przełożonych wobec podwładnych". Nie wiadomo, czy w ocenie autorów założeń instrumenty te są niewystarczające czy też idące zbyt daleko. Nie wyjaśnia tego wzmianka o "istnieniu różnych instrumentów, które nie zostały doprecyzowane przez ustawodawcę". Nie jest też jasne, w jaki sposób drogą zmiany ustawy o prokuraturze miałyby być wprowadzone zmiany w zakresie właściwego obciążenia obowiązkami prokuratorów różnych szczebli prokuratury. Wydaje się, że jest to raczej kwestia wewnętrznej organizacji i tzw. etatyzacji.
Wiele wskazuje jednak, że projekt założeń może być nastawiony na pozbawienie prokuratorów atrybutu niezależności, i to zarówno w aspekcie zewnętrznym, jak i wewnętrznym.
Świadczą o tym niezbicie pozostałe propozycje poddania czynności prokuratorskich "precyzyjnie określonym instrumentom władczym prokuratorów przełożonych", jak również założenie potrzeby zwiększenia uprawnień Prokuratora Generalnego "w zakresie doboru kadry prokuratorskiej", w tym "uelastycznienia powoływania i odwoływania zastępców Prokuratora Generalnego, a także zastępców prokuratorów apelacyjnych, okręgowych i rejonowych".
Wskazuje na to również stwierdzenie, że "Prokurator Generalny, ponosząc bezpośrednią rządowo - parlamentarną odpowiedzialność za funkcjonowanie prokuratury, musi posiadać odpowiednie instrumenty prawne pozwalające mu zarówno na większą swobodę w zakresie obsady stanowisk kierowniczych w prokuraturze, jak i dobór kadry prokuratorskiej".
W powyższej argumentacji można też doszukać się votum nieufności wobec Krajowej Rady Prokuratury, ponieważ obecnie Prokurator Generalny może powołać na pierwsze i wyższe stanowisko prokuratorskie tylko kandydata wnioskowanego przez ten organ. Powrót do koncepcji woluntarystycznych decyzji kadrowych w prokuraturze stanowiłby regres wobec stanu obecnego, wzorowanego na zasadach obowiązujących przy powoływaniu na stanowiska sędziowskie.
IV.
Krajowa Rada Prokuratury wyraża pogląd, że przedstawione założenia mają kształt rodzący realne niebezpieczeństwo powrotu do praktyki podporządkowania prokuratury i prokuratorów bieżącym interesom politycznym, reprezentowanym przez aktualną większość parlamentarną.
Aksjologia ta zasługuje na stanowczy sprzeciw - jako mijająca się ze standardami demokratycznego państwa prawnego w ujęciu art. 2 Konstytucji.
W innych kwestiach projekt założeń nie zawiera propozycji na tyle doniosłych i pilnych, by uzasadniały potrzebę kolejnej fragmentarycznej albo jakiejkolwiek nowelizacji ustawy o prokuraturze.
Dlatego Krajowa Rada Prokuratury apeluje o zaprzestanie dalszych prac nad projektem założeń, stojąc niezmiennie na stanowisku, że należy dążyć do doskonalenia przepisów regulujących ustrój i organizację prokuratury metodą uchwalenia nowej, kompleksowej ustawy w tym przedmiocie, z zachowaniem kierunków wytyczonych ustawą nowelizacyjną z dnia 9 października 2009 r. oraz z określeniem podstawowych zasad dotyczących prokuratury w Konstytucji.
V.
Krajowa Rada Prokuratury zobowiązuje Przewodniczącego Rady do przedstawienia niniejszej uchwały: